農村土地產權“三權分置”政策解析

高 升，鄧 峰

（新疆大學經濟與管理學院，新疆 烏魯木齊830046）

一、引言

2017 年中國總人口已達14.1 億人，占世界總人口的18.82%，而我國耕地面積為18.37 億畝，占全世界現有耕地面積的7%左右。要解決這么多人口糧的沉重壓力，使得中國政府一直高度重視“三農”問題。從2004 年至2018 年連續15 年發布以“三農”為主題的中央一號文件，顯示“三農”問題在中國特色社會主義現代化建設中的重要性和緊迫性。2014 年12 月以來，國家又出臺了農村土地產權“三權分置”政策，并逐步進行了全國范圍內的土地確權、登記、頒證和驗收工作。之所以在當下提出農村土地產權“三權分置”的政策，是因為：（1）土地承包經營權承載的社會保障功能和農業發展效率之間的矛盾，成為農村經濟發展的制度性障礙；（2）農村土地集體所有權與土地承包經營權的二元結構，造成現實中農地流轉法理上的違背和農民心理上的不安。在強制性制度變遷和誘致性制度變遷雙重力量的作用下，中國農村土地通過確權、登記和頒證，土地產權制度由“兩權分離”過渡為“三權分置”，目的是形成高效配置農業生產要素的權利機制。那么，“三權分置”對當前中國正在進行的農業供給側改革有何作用？又有何不足？如何完善？值得進行理論上的思考和實踐中的探索。

二、“三權分置”政策的背景

當前，我國農業發展面臨著嚴峻的形勢，遇到了一系列瓶頸，困境主要包括：家庭聯產承包責任制無法實現農業現代化經營、產業化發展和規模化生產；當前存在著糧食產量、庫存和進口“三量齊增”的現象；農業生產“三本齊升”，農業創新要素難進入和創新能力成長難度大；雙層經營體制下“分”有余而“統”不足的農業發展模式難以為繼；越來越嚴峻的資源環境約束以及下一代“誰來種地”等諸多問題。中國農業遭遇的這些問題，可從《資本論》的視角解讀，具體包括以下五個方面。

1.私人勞動和社會勞動的矛盾

“商品到貨幣的轉化是一個驚險的跳躍！”。在2015 年，我國糧食產量實現“十二連增”（由于農業供給側改革的加速推進，2016 年全國糧食產量止步于12 連增），國內糧食市場總體上供給大于需求，所以銷售困難且糧食銷售價格不高；中國的糧食市場有數億的買者和賣者、生產的糧食產品幾乎無差異和行業進出壁壘很低，這樣就接近形成了一個完全競爭市場。農民對生產的農產品沒有價格控制能力，從而使農產品的銷售價格理論上等于平均成本，無法因有壟斷勢力而獲得超額利潤。

2.對平均利潤的追逐導致農村優質勞動力流出

中國改革開放之后，率先迅速發展起來的是東部沿海地區和內地大中城市的第二、三產業，工業、建筑業和服務業的勞動生產率與附加值遠大于第一產業中的農業，也即第二、三產業投入單位勞動的工資率高于農業產業投入的工資率；在制度寬松和利益誘使下，農業生產中的優質勞動力就會棄農而投入到第二、三產業中去追逐較高的工資率，以實現和城市第二、三產業中的城市市民同樣的勞動報酬，這即表現為等量勞動力資本要求獲得等量利潤。

3.單位農產品所需社會必要勞動時間過多

中國農產品生產所需的社會必要勞動時間高于美國農產品生產所需的社會必要勞動時間，美國農產品可以低價在中國銷售且有利潤，從而形成對國內農產品市場優勝劣汰的沖擊。中國農產品生產所需的社會必要勞動時間過多，意味著生產單位農產品所需投入的無差別人類勞動要多，從而說明單位農產品生產的投入成本高，在農產品市場價格上漲有限的情況下農業生產的利潤降低或者虧損，最終出現農業產業蕭條的格局。

4.價值規律及其作用常損害農民收益

由于農民具有的經濟學知識有限，戶主判斷種植品種只能基于往年銷售價格：往年某個品種售價高，今年就多種植；往年某個品種售價低，今年就少種植。往年售價高的品種今年很多人種植的結果，是今年該品種的供給遠大于需求，從而今年的售價遠低于往年，造成豐收時“谷賤傷農”的經濟現象；往年售價低的品種今年很少人種植的結果，是今年該品種的供給遠小于需求，從而今年的售價遠高于往年，結果導致很多農民們錯過了高收益品種。

5.中國農業是簡單再生產方式

不同于美國農業的耕地私有化和大型農場經營模式，我國農業是以戶為單位承包農村集體土地，是自然經濟下自給自足的生產規模；農業生產中也投入拖拉機、化肥、種子和收割機等農業生產資料（c），一家人也投入勞動力（v），但因為規模小沒有雇傭農業工人投入生產，因而就沒有價值增值——剩余價值（m）的產生，從而無法實現農業的擴大再生產。

三、“三權分置”政策的內涵分析

人民公社之路由于“囚徒困境”在實踐中無法走通，家庭聯產承包責任制之下的農村土地產權的“兩權分離”極大地調動了農民生產的積極性，但其制度紅利在當前已經釋放殆盡，迫切需要進行農村土地產權制度的進一步改革。由于我國農村土地產權變革需要堅持三條底線不能動搖，即“土地公有制性質不能改變、18 億畝耕地紅線不能突破和農民利益不能受損”。這樣，在發展目標和制度約束的條件下，綜合考慮了土地國有化和私有化的弊端之后，依據變革的持續性和漸進性，自然衍生出“三權分置”的農地產權制度。

農村土地產權“三權分置”的具體內涵包括：（1）我國農村土地的產權結構是一個產權束，“三權分置”即是對產權束中的各個權利進行清晰界定，以利于土地這種稀缺資源進行市場交易，實現其在各種競爭性用途之間取舍，達到優化配置，以實現土地資源的各種潛在價值。（2）農村土地產權“三權分置”不是對原農村土地產權集體所有制的否定，而是通過建立更有激勵機制的產權對原農村土地產權集體所有制的進一步完善，目的是為了更好地保護農民的土地財產權益。（3）在“三權分置”的體系之下，農村土地產權由土地集體所有權、農戶土地承包權和農戶土地流轉權三項權利構成；土地承包權是農村成員權的子權利，具有專屬性；土地經營權是不依賴于農村成員權或土地承包權而獨立存在的財產權，具有用益物權的屬性，能夠自由流轉，享有類似所有權的占有、使用、收益和處分等基本權能。（4）農村土地產權“三權分置”改革意味著土地產權主體的重心下移，承包經營權身份屬性弱化而財產屬性增強；由于當前各種類型農民的利益訴求不同，政府還需要采用補償、補貼或社會保障制度建設等方式對變革進行調整和補充，由帕累托式改進①所謂“帕累托式改進”，即是一種政策、措施、選擇或行為至少使一人得利，同時不使其他任何一人受損。家庭聯產承包責任制改革，使所有農民明確了權責利，充分調動了他們的生產積極性，農業產量連年遞增，解決了所有農民的溫飽問題，未傷害任何一個農民的利益，所以這種改革被稱為“帕累托式改進”。轉變為卡爾多式改進②所謂“卡爾多式改進”，又稱“卡爾多-?？怂剐省?，是指一項政策、措施、選擇或行為會使總體福利增加，但一部分人利益受損，一部分人利益增加，利益增加的部分大于受損的部分。農村土地產權“三權分置”，目的是希望通過土地流轉擴大規模形成規模經濟，提高農業生產效率，增加農產品消費者和生產者福利總額，但會造成農民貧富的兩極分化，損害部分農民的經濟利益和社會地位。，改革難度越來越大。（5）農村土地產權“三權分置”實現了三個目標，既堅持了農村土地集體所有制，又穩定了農地承包權，更放活了土地經營權。土地經營權以轉包、出租、轉讓、入股和抵押等方式進行流轉時，所有權和承包權沒變；以退出和互換等方式進行流轉時，則是承包權和經營權都發生改變。（6）“三權分置”體現了土地產權的可分割性，土地承包權具有準所有權性質，“三權分置”的本質仍然是土地所有權與土地使用權的分離；土地承包權和經營權的分離是承包經營權中部分權能的流轉，不等同于土地承包經營權流轉；是一種保留性流轉，而非整體性流轉；是一種物權性流轉，而非債權性流轉。（7）放活經營權是在不改變農民土地承包關系的前提下，將土地經營權以多種方式在公開市場上向多種經營主體流轉，多種經營主體主要包括農業專業大戶、家庭農場、農業公司和農民專業合作社等，由他們發展多種形式的規模經營，且經營權可以以抵押或擔保等方式進行融資。

總之，農村土地產權“三權分置”改革是在堅持了兼顧效率與公平、漸進主義、實現發展農民土地權利與社會限制的結合和將改革寓于立法之中等基本原則條件下，把農民原擁有的土地承包經營權分解成土地承包權和土地經營權，通過權利細分增強土地產權的可交易性；這兩種權利通過土地流轉形成新的土地產權組合形態，以此實現“農民的多樣化選擇、土地的社會化配置和城鄉要素的雙向流動，在農村經濟效率提升與社會秩序平穩之間形成更優平衡”。

四、土地產權“三權分置”的積極效應

為了解決中國農業發展缺乏內生動力和農業產業生產要素流動性不足的問題，同樣為了實現激活農業產業發展活力和增強競爭力，國家決定對農村土地產權實行“三權分置”，在制度上為農業生產要素的自由流動和優化配置松綁。在調研和理論分析的基礎上，本文認為農村土地產權“三權分置”可以達到以下五個方面的積極效應。

1.提高土地資源利用效率

土地經營權在土地流轉市場，通過市場談判和雙向選擇，在雙方價格都滿意的情況下會配置到最有經營效率和經營意愿的新型農業經營主體手中；新型農業經營主體會有計劃地形成規模經營，并在規模經營的基礎上采用先進農業生產技術和經營模式，這一定程度上解決了中國土地細碎化問題和農業生產技術落后問題，這相較于流轉之前的一家一戶的小農經營，無疑整體上會提高土地利用效率和農業生產效率，從而實現土地資源的優化配置。

2.優化農產品供給結構

在土地經營權放活和流轉的基礎上形成的家庭農場、農業合作社、專業大戶和農業龍頭企業等新型農業經營主體，他們的市場地位會更突出，市場經營意識會更強，同時也更有財力、技術、信息和企業家能力進行市場化農業生產經營。為追求農產品市場的擴大和利潤的增加，在對市場需求進行科學分析與預測的基礎上，會主動生產高精端農產品和生態農產品，走質量增長型和可持續發展型農業道路，實現農業供給側改革所要求的農產品供需匹配的目標。

3.拓寬農民增收渠道

農戶由農村集體經濟組織的成員權而擁有的土地承包權得到穩定，從而可由此獲得國家的各種農業補貼，成為農民收入來源之一；農戶將經營權流轉出去，可以獲得租金收入；“三權分置”之后穩定了土地承包權，農民們可安心到第二、三產業去就業或創業，從而可獲得可觀的非農收入；新型農業經營主體大量流轉入土地，在規模經營基礎上提高經營效益，從而也大幅度提高了收入；新型農業經營主體，進行農業產業化經營，會優先雇傭當地農民，幫助農民在當地就業和增加收入。

4.實現土地產權的資本化

土地經營權可以以出租、轉包或土地信用合作社等方式而實現土地經營權生息型資本化、以抵押或擔保等方式而實現土地經營權借貸型資本化、以入股合作社或龍頭企業而實現土地經營權要素型資本化和以土地信托或農地證券化而實現土地經營權金融型資本化；土地經營權資本化盤活了農業生產要素，引入了農村發展急需的資金，助力鄉村振興戰略的實施，增強農業供給側對需求側反應的靈敏性。

5.降低農業生產物質與服務費用

土地流轉形成土地規模經營，隨之出現并形成服務于農業生產的農業科技咨詢、農機租賃服務、訂單代耕、代收、代銷、托管與外包等農業生產服務業的發展壯大，農業生產服務業達到規模經濟，從而降低農業生產物質與服務費用的購買成本。土地流轉基礎上的規模經營可以促進農業經營的橫向分工和縱向分工，農業分工的深化可以提高農業生產物質與服務費用的使用效率，減少單位農產品物質與服務費用的使用量。

五、土地產權“三權分置”的消極效應

相較于國外的耕地私有化或國有化，我國走了一條有中國特色的農村土地產權之路，從耕地私有到土地集體所有，再走到家庭聯產承包責任制，如今又要進行土地產權的“三權分置”，與時俱進，在發展中改革，在改革中發展。當前的農村土地產權“三權分置”，是適應新時代中國特色社會主義發展的新情況下的必然要求，但政策還存在一些不足，具體包括以下六個方面。

1.土地流轉的非必然性

根據羅必良（2016）課題組2015 年對農戶進行抽樣問卷調查的研究結果，發現存在著農戶確權可能構成農戶權益保護與土地流轉抑制的悖論，即農地確權并未明顯促進土地流轉；原因在于，農地確權激發了農民對具體地塊的感情投射，由土地的人格化財產特征而強化了資源稟賦。新型農業經營主體為實現規模經營就需要與眾多的小農戶進行談判與簽署協議，交易成本很高，整塊流轉入土地很難，且各農戶的流轉時間很難統一。總之，這些造成潛在規模經營主體的土地轉入的意愿和土地轉入的能力弱化。

2.降本增效的不確定性

農業生命節律及其生物信息不規則要求農業生產相機決策與靈活處理，而家庭經營所內生的靈活決策機制、行為響應的自覺性以及激勵相容的自我執行機制正好符合了農業生產的這種要求，使家庭經營在農業生產中具有了天然的合理性與得天獨厚的組織優勢，從而在家庭聯產承包責任制下，我國農業出現了土地生產率非常之高而勞動生產率非常之低的現象。“三權分置”變革蘊含著“經營權流轉實現規模經營，規模經營提高效益”的邏輯，但實則經營權流轉形成規模經營并不必然實現單位土地上產出的最大化。農業經營規模經濟的出現，在土地規模經營的基礎上，還需要農業資金、農業科技、現代化農業機械和農業人力資本的協調投入。

3.不利于農業基礎設施建設

“三權分置”造成農村土地集體所有權主體“虛置”與“弱化”，強化了農戶土地承包權和經營權。這樣，一方面，鄉村集體或村委會沒有積極性和財力進行鄉間生產道路和水利灌溉設施的修建與維護；另一方面，農業基礎設施的建設需要占用耕地，進而會遭遇到農戶承包地上的排他性權利，這會導致農業公共設施無法建設或付出高昂的交易成本，農業公共設施供給陷入“集體行動的困境”。農業基礎設施建設無法有效進行，進而增加農業生產成本和降低農業經營效益。

4.增加農村土地糾紛

農地確權強化了農戶的土地承包權和土地經營權，再加上在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的政策，這樣村組就無法再根據成年人口的增減動態調整土地的分配，造成農村人口無承包地的現象，引起不滿情緒。農地確權強化了農民們的土地收益預期，再加上農業稅取消和農業補貼的發放，土地的經濟價值逐漸凸顯，許多離農務工的農民工回鄉要地，從而引發紛爭。土地轉入方要進行連片規模經營，就會毀損或取消原各地塊之間的田埂等地界標識；當流轉期結束后，要把土地經營權回歸原承包戶時，無法分割耕地和還原耕地原貌，從而引發矛盾沖突。

5.“地租侵蝕利潤”

“三農”問題的集中表現是大量農民粗放式經營承包地或直接拋荒，造成土地資源浪費和危及國家糧食安全。直接原因是農業投入單位勞動所獲得的收入低于在第二、三產業所獲得的收入，在對平均利潤的追逐下，大量農村勞動力轉移。農戶經營自己的承包地，正常年景只有微薄收入，稍遇自然災害和市場風險就會虧本。在這種農業產業效益下，讓農戶再支付流轉費（地租）而擴大規模，大多農戶沒有這個信心和意愿；部分農戶盲目流轉擴大了規模，大多是虧損或破產的結果。農業勞動力和農業資本不愿在“三權分置”的基礎上進入農業產業，農業供給側改革的動力將會削弱。

6.政策功能“超載”

中央政府賦予政策增加農民收入的經濟功能和國家糧食安全的穩定功能，地方政府賦予政策當地財政收入最大化的財政功能和應付上級政府考核的政績功能，承包戶賦予政策通過土地經營權流轉增加農戶收入的收入經濟功能和承包權穩定獲得就業、醫療和養老的保障功能，還有經營權主體的經濟功能和經營安全功能。政策涉及多元主體的多重功能會導致政策功能超載和功能之間沖突，這樣土地經營權就無法界定給或轉讓給最有效率的農業生產者，與農業供給側改革要求的土地資源通過價值規律優化配置實現農業產業降本、提質和增效的單一經濟功能不匹配，“三權分置”政策并非單為農業供給側改革而出臺。

六、“三權分置”政策的配套措施

農村土地產權“三權分置”要達到預期的政策效果，需要協調做好相關配套工作。單純對農村土地產權進行“三權分置”，只是一種對農業生產要素的靜態松綁，還需要市場和政府“兩只手”的聯合作用促進其功效的發揮，具體要做好以下

七個方面的工作。

1.發揮市場機制在農業資源配置中的決定性作用

國家財政對農業的補貼使農產品供給量大于需求量，國家對糧食的最低價收購政策，使農產品價格超過市場供求形成的價格，導致農產品出現結構性過剩；國家行政力量的干預導致農業資源配置的扭曲，同時帶來巨額的財政成本。若遵循市場經濟的價格、供求和競爭等客觀經濟規律，使市場機制在農業資源配置中起決定性作用，農產品不可能出現長期性的供不應求或供過于求的現象，農產品“高庫存”問題也會逐漸消解。農產品供給總體大于需求，導致農產品價格低廉，農民種地收入低，從而出現一系列“三農”問題。若國家取消各種農業補貼政策，會有更多農民不再種地，進而農產品供給會減少，在需求變化不大的情況下，農產品價格必然上漲，農業產業與工業產業的產業收益差距必然縮小，直到農業勞動力愿意留在農村從事農業生產，同時社會資本由其逐利的天性也會主動加大對農業的投資。

2.工業化、城鎮化、信息化、“三權分置”和農業供給側改革協同推進

工業化有利于用工業生產方式和理念改造傳統農業，提高農業生產效率，實現“降成本”的目標；工業化增加非農就業機會，吸納“三權分置”中分置出的農業富余勞動力。城鎮化提高農業社會化服務水平，促進農業生產的分工化和專業化，實現“降成本”和“補短板”的目標；城鎮化實現土地的多功能價值，增加農業收入，破解糧食收購價格的“天花板”效應。信息化降低農業要素市場和產品市場的信息不對稱，促進土地經營權的流轉、產品銷售和農業產業融合。

3.適度的農業保護政策和合理的農業補貼

“將土地和人民的命運交由市場安排，那樣將無異于是對他們的毀滅”。鑒于自然風險和市場風險造成的農業產業的弱質性，各國都不同程度給予農業一定的產業保護和產業支持政策。我國可采用適度的農產品進口關稅（美國2018年8月23日在301 調查項下對自中國進口的160 億美元產品加征25%關稅），防止國外農產品過度進口威脅到國內農業產業的生存和發展，為國內農業供給側改革爭取“時間”和“空間”，同時一定程度上解決“三量齊升”問題。以種糧補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼為主的農業補貼應惠及到流轉入土地經營權的實際經營農業的種糧大戶等農業經營者，發揮補貼對農業的“降成本”和“造血”功能，而不是補貼給流轉出土地僅擁有承包權的農戶。

4.剝離農地的社會功能，突出其經濟功能

農地社會保障功能要求農地承包經營權的分配遵循“按人均分、特定身份者得”、“土地流轉以新增人口分得土地為前提”和“顧忌外部資本侵蝕農民權利”等，這無疑會損失效率，無法發揮價格機制在農業生產要素配置中的優化作用。只要經濟功能優先，蛋糕做大，自然有財力解決土地的社會保障功能問題，否則又陷入“集體貧困”中?！笆У剞r民”社會保障制度的建設，在農業發展而有財力的情況下，由政府出臺“失地農民”的社會保障政策，農地的社會功能就在土地之外解決了。農地專業發揮經濟功能，激活農業生產要素，從而大力推進農業供給側改革。

5.由經濟系統論的觀點看待農業問題

隨著市場經濟的發展，經濟體內各產業之間的關聯性越來越強，一個產業的畸形發展會造成所有相關產業的失調。從計量經濟學的角度看，農村土地產權“三權分置”積極效應的發揮與某些看似不大相關的問題往往有著必然的聯系，如同美國人發現的裙擺效應①所謂裙擺效應，也稱裙擺指數，由美國人埃拉.考伯雷發明，具體是指美國女性的裙擺越長則預示美國股市越低迷，反之，美國女性的裙擺越短則預示美國股市有牛市趨勢，這種關聯多次得到美國股市的實踐驗證。房地產“綁架”了中國經濟，同樣給農村土地產權“三權分置”積極效應的發揮帶來不利影響，這種推斷是建立在科學分析基礎上提出的一個關于房地產與農業經濟關系的新命題，期待人們對他們二者傳導機制和影響機理在理論上和實證上的更多探索與爭鳴。。例如，房地產產業利潤“虛高”，相比較之下，土地經營權就沒有了投資吸引力，同時造成農業產業的人力、物力和金融血液流向房地產，社會生產要素選擇高利潤的投資渠道而放棄農業產業，不利于農業供給側改革所希望的新型農業經營主體的形成與壯大；房價“虛高”造成大量中產階級成為“房奴”，降低他們對食品的消費意愿和消費能力，從而不利于農產品的“去庫存”；房價下降，有利于農產品深加工投資成本的減少或廠房租賃費用的減少，會助力農業供給側改革的“降成本”。

6.允許和鼓勵農業生產要素的自由流動

隨著中國一部分地區一部人先富起來的經濟發展戰略，出現了工業和服務業先于農業飛速發展起來形成的城鄉二元結構，根據虹吸效應，第二、三產業必然吸引農業產業的勞動力等資源進入，農業勞動力的流出是工業化的必然產物。這就需要順勢而為，打破戶籍限制或降低城鎮戶籍門檻，讓能在城鎮生存和發展下來的農村戶籍的人擁有城鎮戶口，承擔城鎮居民的義務和享有城鎮居民的權利，提高城鎮化率，實現“三農”冗余資源的轉移并提高資源利用效率。

7.引入國外農業投資者投資中國農業產業

我國農業對外開放的膽子可以更大一點，讓國外農業企業家對中國農業產業進行投資。比如引進美國的精準農業、工廠化農業和觀光農業，引進新加坡的現代化設施農業、工業農業和精品農業，引進荷蘭的園藝業和奶牛業，引進法國的農業推廣組織運營體系等。這樣會帶來稀缺的農業資本、先進的農業技術和科學的管理運營模式，幫助國內農業經營主體迅速提高農業生產效率和實現規模經濟，增強土地經營權的可投資性。