“雙一流”建設背景下我國教育主權讓渡與高校國際化能力提升探究

[摘?要]“一流的國際化能力”是縱深推進“雙一流”建設的核心支撐，各高校將進一步加強對國際一流教育教學資源的引進，促進人員的跨境雙向流動，持續提升國際化能力。在我國高等教育對外開放程度不斷擴大的同時，教育主權讓渡的情況也將不斷增多。于此，我國應加快構建相關法律法規體系，完善制度環境，強化對高校開展國際化工作的引導與規范，確立教育主權維護的基礎性支撐。高校作為維護教育主權的主體機構，在不斷提升國際化能力的同時，應進一步塑造教育主權安全觀，建構教育主權維護理論體系，切實將教育主權維護作為開展一切國際化工作的前提。

[關鍵詞]“雙一流”建設;國際化能力;教育主權讓渡;教育主權維護

[中圖分類號] G640?[文獻標識碼]A?[文章編號]1005-5843（2020）01-0007-06

[DOI]1013980/jcnkixdjykx202001002

一、教育國際化與教育主權讓渡

《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》將“推進國際交流合作”作為一項重要“改革任務”，旨在通過加強與世界一流大學和學術機構的實質性合作、將國外優質教育資源有效融合到教學科研全過程等途徑，切實提升我國高等教育綜合實力、國際競爭力和話語權[1]。《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》強調，高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作的重要使命[2]。這是繼2011年我國將文化傳承創新確定為高校第四項職能之后，首次將“國際交流合作”確定為高校的“第五項職能”，集中體現了我國將在全球化思維下推進高等教育改革的戰略思維和重大實踐[3]。此外，習近平總書記在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上指出，我們要建立多層次的人文合作機制，要推動教育合作，擴大互派留學生規模，提升合作辦學水平[4]。由此可見，從我國對高等教育發展的整體導向上看，我國高等教育將實現更大程度、更大范圍、更高層次的對外開放。

面對全球一體化進程的不斷深入，高等教育通過國際化這一方式實現了最深刻、最根本性的回應。高等教育國際化已從世界發展議程的“邊緣”走向了“中心”。“不論愿意與否，幾乎所有的高等教育機構都難以避免地卷入了全球化進程之中——或者作為積極的參與者，或者被動的接受者。”[5]高等教育國際化領域專家、德國學者烏爾里希·泰西勒（Ulrich Teichler）認為，國際化已成為當今大學的重要特征之一，更是未來高等教育的重要主題[6]。細觀全球高等教育一體化進程，可以發現，正是各國本著“相互尊重 平等對話 互利互惠”的跨文化交際觀，通過對教育主權的“適度讓渡”，才實現了合作辦學、教育教學資源的共享、師生的跨境流動、共同設立科研計劃等相關國際交流合作，才構建了真正意義上的高等教育發展利益共同體。從1987年的“伊拉斯謨計劃”（Erasmus Program）到“博洛尼亞宣言”（Bologna

Declaration）即“關于創建歐洲高等教育區域的宣言”，歐共體從實質上確立了歐洲區域高等教育一體化進程[7]。試想，如果歐洲各國缺乏共同愿景、共同目標，拒絕對“教育主權的適度讓渡”，拒絕對相關發展利益做出相互妥協，那么歐洲地區高等教育共同體的建設只能是“天方夜譚”。

雖然我國的教育主權讓渡是更好地參與高等教育全球一體化進程的關鍵前提，但我國高校作為高等教育事業發展的直接行為體，應高度關注對教育主權的維護，特別是要形成維護“教育主權”的工作思維，理解教育主權維護對深化國際交流合作的深刻內涵，以及深刻理解教育主權維護這一時代命題的核心要義。中國高等教育學會于2019年10月發布了《高等學校境外辦學指南（2019年版）》，旨在引導有條件、有思路、有能力的高校探索實施境外辦學[8]。尤其值得注意的是，“辦學指南”不僅指明了實施境外辦學的方向、方法和路徑，還特別強調了對教育主權的維護。如在“總體要求和發展目標”中，明確要求“開展境外辦學不得違反中國法律，不得損害中國國家主權、安全和社會公共利益”;對于與外方機構簽署的合作協議，要求同時提供中文文本及辦學所在地官方語言文本;以及對于“教材選擇”、“錄取標準和培養標準的制定”，均要求按照我國的相關標準和規定執行。

主權是一個具有較大歷史維度和較強發展性的概念，并以民族國家的存在為客觀基礎的。法國學者讓·布丹（Jean

Bodin）在其著作《國家六論》中首次明確提出主權的概念，將其定義為“國家支配其公眾和臣民的不受法律約束的最高權力”[9]。我國對教育主權開展的相關研究始于20世紀末，即在我國加入世界貿易組織（WTO），并將教育定義為“服務貿易”，實現跨境“交付與使用”這一大背景下。教育主權與經濟主權、政治主權、文化主權等同屬于“國家主權”的“下位范疇”。理解教育主權的邏輯起點為，教育主權神圣不可輕犯，是一國治理本國各層次教育事業、處理對外交往中涉及教育事務的最核心權力，屬“剛性權利”。維護我國教育主權是與他國開展教育領域國際交流合作的最根本性前提。

目前，國內學術界對教育主權概念及內涵的界定主要分為以下4種：教育主權是指涉及教育根本事項的立法、行政、司法的最高權力（主要指國家治理的“三權概念”），它與學校組織機構設立、教材類別確定、課程標準設定等方面的權限有本質性的不同，后者主要為“派生主權”;教育主權是一國自主處理國內教育事務以及獨立處理與他國教育合作事務的權力（權利），即通過相關制定相關法律法規、確立合作規劃、建立教育組織機構、評價及鑒定教育合作效益等權力;教育主權是一個主權國家在遵守國際法的基礎上，以及基于相互尊重、互利互惠的基本原則，具有的處理其國內教育事務和在國際交流合作中獨立處理相關事務的最高權力;教育主權是國家主權在落實相關教育事務上的具體體現，是內生于國家主權之內的涉及教育事務的最終決定權[10][11][12]。

“讓渡”作為一個經濟學概念，具有“出讓、讓與、交付”的涵義，常用于表述“權力讓渡、權利讓渡、價值讓渡、利益讓渡”等經濟行為。教育主權讓渡的概念來源于國家主權讓渡理論，主要是指各國基于其國家核心利益，按照相關法律或制度規范，在“相互尊重

平等互惠”的基礎上，把處理國內、國外教育事務的部分權力出讓、交予超國家行為體（國際組織）使用，或就相關權力的“放棄”與他國進行“相互妥協”，以期參與、利用國際教育資源發展本國教育的目的。

二、教育主權讓渡是教育開放的主動選擇?“讓渡”一詞具有“被動”的語義場域，因而從某種層面上講，“教育主權讓渡”實則呈現出一定程度的“被動”的語境。誠然，自我國全面恢復在教育領域的對外交往活動以來，為應對全球經濟一體化浪潮，采取了“教育主權讓渡”的策略，以更好融入高等教育全球一體化進程，推動我國高等教育事業的發展。但自進入2010年以來，隨著我國在高等教育領域對外開放程度的不斷加深，為進一步強化高等教育對我國經濟社會發展的“供給側”能力，尤其在實施“一帶一路”倡議等重大發展計劃以后，我國亟需加快實現高等教育進一步對外開放的步伐，通過建設一流高校和一流學科，增強高等教育對經濟社會發展的橫縱支撐能力。同時，我國也正在著力探索對高等教育的國際輸出，提升我國高等教育的全球話語權。

（一）教育主權讓渡的邏輯起點：“相對性”與“發展性”

教育主權讓渡具有“相對性”和“發展性”，這是理解教育主權讓渡的邏輯起點。教育主權讓渡的“相對性”是指“讓渡”的“發起方”和“接受方”是相對的，即“出讓”是一個“雙向呼應”的過程。原因在于作為國家主權“下位主權”范疇的教育主權具有民族國家權力的“內生性”和“根本性”，神圣不可侵犯。而選擇開展高等教育國際交流合作的雙方為尋求某種利益契合點，基于平等互惠的原則，同時對對方做出“教育主權”的出讓，因而“出讓”的對象也是相對的。其次，教育主權讓渡的“發展性”是指對“讓渡”行為的邏輯指向是發展變化的，即“讓渡”的過程并不僅僅是居于“相對劣勢”的一方為尋求某種利益妥協而向“相對優勢”的一方進行“單方面的出讓”。以我國來華留學生培養為例。由于多種因素的影響，我國在來華留學生的實際培養環節中，靈活調整了培養方法和培養模式，提升了來華留學生的畢業率和升學率。這其實就是一種“相對優勢”的一方向“相對劣勢”的一方進行的在一定程度上和一定范圍內的對教育主權的“主動讓渡”。

（二）教育主權讓渡的“結構功能主義”視角：推動國際交流合作

“結構功能主義”（Structural Functionalism）率先由美國著名學者、哈佛大學教授塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）提出。他認為一個社會只有滿足了4個基本需求，才能維持其秩序和穩定。這個概念的4個基本需求，分別為對環境的適應（adaptation），目標的獲得（goal-attainment），對功能的整合（Integration），以及分歧管理（latent

tension-management），即著名的“AGIL模型”[13]。通過這一個理論視角透視高等教育領域教育主權讓渡，可以發現：1）從“對環境的適應”分析，教育主權“讓渡”是各國為適應全球經濟一體化進程而做出的符合自身利益獲取的有效反應;2）從“目標的獲得”分析，教育主權讓渡是各國為實現在高等教育領域的共同發展，面對共同愿景而做出的基于平等性地位的相互妥協;3）從“功能的整合”分析，各國通過教育主權讓渡將各自的優質高等教育進行有效整合、相互分享，從而形成潛在意義上的高等教育發展利益共同體;4）從“對越軌行為”分析，各國將確立對教育主權讓渡的范圍，避免因不平等、“合作逆差”導致合作關系的破裂。由此可見，各國通過教育主權的讓渡實現了有效的國際交流合作，并形成了相應的內部支撐體系和制約規則。一旦有國家在這一體系中企圖“一意孤行”、“違規操作”，將必然破壞整個體系的穩定性，甚至損毀這個體系，導致全球交流合作格局的消失。從這個意義上講，各國既應避免侵犯他國的教育主權，也應有意識地做好教育主權的自我維護。

（三）教育主權讓渡可以維護教育主權的理性回歸：感性認知與理性思考

在高等教育全球化場域中，西方國家對我國高等教育資源輸出的“單向性”仍較為明顯。因此從某種角度看，“讓渡”的行為會造成對我國教育主權的“弱化”，導致我國可能“失去”對相關教育事業發展的“控制權”，進而造成異質化的意識形態對我國傳統文化、價值理念的沖擊與侵蝕。但從現實意義看，在我國社會主義現代化建設亟需我國高等教育事業強有力、持續性的支撐的背景下，通過教育主權的“適度讓渡”能夠實現國外優質高等教育資源對我國的有效補充，從而優化我國高等教育的資源配置，進而推動我國高等教育綜合實力的提升。當然，“適度讓渡”尤其要聚焦“適度”，即教材選擇權、課程計劃設定權、畢業標準確定權等教育主權的“派生權力”，以及科研成果歸屬權、人才聯合培養的“人才歸屬權”等“派生權利”是可以考慮讓渡的，但涉及合作辦學定位、人才培養中長期規劃等“上位主權”是不在商討范圍內的。正如我國學者所指出的，這樣一種“先棄后得、邊棄邊得、既棄又得”的思想符合全球化趨勢下發展本國教育的新形勢[14]。

三、“雙一流”建設背景下加強教育主權維護的現實邏輯?（一）以國際化為抓手，實現更大程度、更大范圍的對外開放

關于高等教育國際化的定義，目前被普遍接受的是由國際著名高等教育國際化專家簡·奈特的闡釋，即“在院校層面與國家層面，把國際的、跨文化的、全球的維度整合進高等教育的目的、功能或傳遞的過程”[15]。《比較教育導論——教育與國際發展》提出：“高等教育國際化包括人員要素、財務要素、信息要素和結構要素的國際化。”[16]根據我國相關學者的研究成果[17]，即基于對國內、國外專家的問卷調查，對“高校國際化能力要素的重要性”進行了排序。根據排序結果，高校國際化能力的提升取決于對人力要素、產品要素、文化要素的拓展上。為更好地透視我國高校在提升國際化能力方面的布局與謀劃，根據QS2019世界大學排名[18]，本文特選取了在我國排名前10位的“一流大學”建設高校，將其“‘雙一流建設方案”作為分析對象，將人力要素、產品要素、文化要素設定為“上位標記”，將“人才國際化培養、中外合作辦學、國際智庫平臺建設”等9項國際交流合作的具體工作設定為“下位標記”，以此觀察在“雙一流”建設背景下各高校如何以國際化能力提升為關鍵抓手，進而實現更大程度、更大范圍的對外開放。

從表1可以看出，在這9項國際交流合作的具體工作中，每個高校至少涉及了6項。其中，中國科學技術大學涉及的數量相對較少（僅為3項），而浙江大學涉及的數量最多（達到8項）。由于學科設置的特殊性，辦學定位的差異性，國際化發展程度的不同，以及受到當地高等教育政策導向的影響，每個高校對國際化工作的思考和布局不盡一致，側重點也不一樣。但綜合來看，這10所高校均高度聚焦于人力要素、產業要素和文化要素，力圖通過提升各類人員的跨境雙向流動、提升各類教育和科研產品的產出成效，以及促進異質文化的互學互鑒，進而實現國際化能力的實質性提升。這充分說明，一是國際化發展理念與工作布局已深度融入、全面貫穿于這10所高校發展的頂層設計中，國際化能力已成為推進“雙一流”建設的關鍵支柱之一。二是得益于形式豐富、覆蓋面廣的交流合作，這10所高校將實現更大程度、更大范圍的對外開放。

（二）國際化水平提升需求維護教育主權

根據上表可以發現，無論是促進人員的跨境流動，還是實施境內、境外聯合辦學，這10所“一流大學”建設高校在實現進一步對外開放、提升國際化能力的過程中，以及在更廣泛地參與高等教育全球治理體系構建的進程中，為尋獲更為廣泛的全球合作機遇，必然將更加“主動地”讓渡教育主權。然而，機遇與挑戰并存。我國高等教育實現進一步對外開放，將意味著各種異質文化、理念、價值觀念和意識形態將更大規模地涌入我國高等教育領域。在高等教育場域中處于主體地位的高校教師和高校學生將面臨越來越多的文化沖擊、理念沖擊和意識形態沖擊。尤其在實施境內、境外聯合辦學的過程中，我國高校能否成功建構具有中國特色的高等教育話語體系，堅守并夯實我國意識形態陣地，堅守我國推進高等教育對外開放的“初心”，將成為一大現實挑戰。

此外，在這10所“一流大學”建設高校中，僅有浙江大學和南京大學將實施境外辦學和申建孔子學院納入“雙一流”建設方案中。誠然，這兩項工作的開展，在很大程度上受到國家政策導向和國際總體形勢的影響。但不可否認的是，這兩項工作的深入推進將是平衡我國教育主權讓渡的重要路徑。無論是從教育主權維護的角度考慮，還是從維護國家利益的戰略高度進行理解，各高校均應充分探索并積極布局境外辦學和孔子學院申建工作。

四、“雙一流”建設背景下關于加強教育主權的建議?可以預見的是，在未來較長的一段時間里，教育主權維護將是我國高等教育實現對外開放進程中的一個重點關注領域。無論是在國家層面，還是在高校層面，均應高度重視對教育主權維護工作的思考與布局，著力從完善體制機制建設、加強理論研究、提升綜合能力和提高資源保障等發面落實好相關工作，力爭盡快構建起有效維護我國教育主權的“安全網”，維護好我國高等教育發展進程中的戰略核心利益。

（一）國家層面

加強法律法規保障。改革開放40余年來，我國高校在法治建設上取得了重大的成就，體現在高校法治目標的確定與發展，高校依法治校有法可依，高校法人地位權利的確立和發展、高校內部治理結構和外部治理結構的不斷完善等5個方面。然而，目前我國制定并發布的針對高等教育領域的制度規范型、規劃引導型文件與相關法律法規，發現較少涉及教育主權維護方面的內容。如《中華人民共和國高等教育法》對“支持高等教育事業的國際交流合作”進行了表述，鼓勵“高等學校按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流合作”，但未提及有關教育主權維護方面的內容[29]。因此，從國家層面來講，應從全局性的戰略高度，加快構建教育主權維護方面的法律法規和制度體系，將教育主權維護融入國家整體安全觀，為各高校做好教育主權維護工作做出重要指引，更為我國在新時期背景下進一步加大教育對外開放“保駕護航”。

確保資源投入的可持續性。教育主權維護是一項長期性工作。隨著我國高等教育對外開放程度的不斷提升，教育主權安全形勢也將呈現出復雜化和多樣化，從某種程度上講，也將觸及我國的戰略核心利益。在這樣一場持久戰中，應持續投入必要的人力資源、物力資源，包括打造具有多元學科背景的外事工作團隊、構建具有實質意義的“大外事”工作格局、搭建基于大數據分析的信息平臺，確保外事工作一線工作人員，甚至所有全校師生，能夠及時把握、解讀各國政治、經濟的發展動態，了解各國高等教育最新的發展成果，真正做到“心中有數，知己知彼”。

（二）高校層面

牢固樹立教育主權安全觀。高校作為高等教育國際化進程的主要參與者與推動者，應牢固樹立教育主權安全觀，深刻理解教育主權作為國家主權“下位概念”的關鍵要義，將教育主權維護作為開展一切對外交流工作的生命線和基準線。可以認為，無論是基于建設具有中國特色現代化高等教育體系這一重大歷史性目標，還是基于提升高校綜合辦學實力的視角，教育主權維護均具有根本性、先導性和全局性意義。從“工作細節到整體布局”，從校際合作文本的簽署到學校國際化的頂層設計，都應充分體現高校對教育主權維護的認識。誠然，教育主權維護涉及各個方面，目前國內學界也還未形成系統的理論支撐和基于理論的工作體系。但在現階段，尤其是隨著我國對外開放程度的不斷加深，教育主權安全觀應作為一種理念、一種工作標準、一種理性思維根植于各高校的對外交流工作中。在當前國際形勢的不確定性愈加明顯的大背景下，以及西方國家對中國的和平崛起仍持懷疑態度的環境下，我國高校應始終保持清醒的頭腦和敏銳的眼光，將西方國家“弱化”我國教育主權，甚至國家主權的企圖心“拒之門外”。

加強理論研究。以“sovereignty plus education”或“sovereignty plus higher education”為兩組關鍵詞在Springer、Taylor &

Francis、Wiley-Blakwell等外文數據庫進行搜索，未發現相關文獻。這意味著從國際學界來看，目前還缺乏針對這一領域的相關研究，缺少相關理論支撐。究其原因，這與西方國家高等教育能力仍處于“高勢”地位、仍主導全球高等教育發展話語權有關。事實上，對于包括我國在內的發展中國家或“后發國家”，即擁有特殊國情和特殊話語情境的國家來講，教育主權維護擁有極強的現實意義和戰略意義。各高校應以深入踐行習近平大國外交思想、服務我國構建新型大國外交關系為根本切入點，在遵循高等教育發展規律和國際化進程特點的基礎上，依托我國在高等教育對外開放過程中的相關工作實踐，加強對教育主權維護的深入研究，力爭構建成熟的相關理論體系。

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（責任編輯：劉爽）

[收稿日期]2019-10-28

[作者簡介]鄭淳（1985-），男，四川宜賓人，碩士，西南交通大學國際合作與交流處綜合與合作推進辦公室副主任、助理研究員;研究方向：高教管理。