城鎮老舊小區改造推進啟示及建議

胡杰成　趙雷

黨中央、國務院高度重視城鎮老舊小區改造工作。特別是2019年以來，中央將加快改造城鎮老舊小區作為重大民生工程和發展工程，在多次重要會議中對這一工作作出部署。為加強對推進老舊小區改造的政策研究，近期，筆者隨相關課題組對浙江省未來社區建設情況進行了實地調研。

一、加快推進老舊小區改造的背景

在經濟下行壓力加大的背景下，城鎮老舊小區改造被作為改善民生和擴大投資、激發內需的重要渠道。2019年《政府工作報告》指出，“城鎮老舊小區量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯和無障礙環境建設”。經住房和城鄉建設部初步摸查，目前全國需要改造的城鎮老舊小區涉及上億居民，這些小區建造時間比較長，市政配套設施老化、公共服務缺項等問題比較突出，群眾改造愿望強烈。

城鎮老舊小區改造也引起了地方重視。較具典型性的是，未來社區建設成為浙江省推進社區建設及老舊小區改造的最新路徑。2018年底，浙江省委省政府提出，要把未來社區建設做細做實做好。2019年初，未來社區建設被寫入浙江省政府工作報告。以“生活便利、密度合理、交通便捷、智慧互聯、綠色低碳”為核心特征的未來社區，被作為浙江省滿足人民對美好生活向往、高水平全面建成小康社會和高水平推進社會主義現代化建設（“兩個高水平”建設）、創新社會治理體制機制的重要抓手。

根據《浙江省未來社區建設試點工作方案》，未來社區建設試點分為改造更新和規劃新建兩大類型。其中改造更新類占80%左右，以20世紀70—90年代老舊小區為主體，采取全拆重建和插花式改修建等方式進行。2019年6月底，浙江省發改委公示了首批24個未來社區建設試點創建項目建議名單。24個項目涉及直接受益居民約12.26萬人，計劃引進各類人才約6.27萬人。

二、未來社區的功能定位和建設內容

（一）未來社區的功能定位

根據浙江省未來社區建設設計，未來社區是以滿足人民美好生活向往為宗旨的人民社區;作為未來城市的細胞，未來社區將“美好生活”具象化、場景化，將“幸福感、獲得感”指標化、數據化。

相較于特色小鎮，未來社區更加注重人本化、生態化、數字化，將個人發展需求而非產業發展需求，作為社區建設的出發點和落腳點;相較于美麗鄉村，未來社區是在城市區域推進現代化建設的平臺，與美麗鄉村構成了全視角;相較于傳統社區，未來社區既是民生平臺，也是發展平臺，將以模式創新重構社會關系，改進傳統社區以家庭為細胞的組織方式，在養老、幼托等當前家庭無法妥善解決的問題方面給出“社區方案”。

（二）未來社區的建設內容

以服務人的全面發展為核心的“139”頂層設計是未來社區建設的根本遵循。即把滿足人民美好生活向往作為“1個中心”，打造群眾生活滿意的人民社區;把人本化、生態化、數字化作為“3個維度”的價值坐標，彰顯以人為本、生態低碳、智慧運營社區本原價值;把未來鄰里、未來教育、未來健康、未來創業、未來建筑、未來交通、未來低碳、未來服務和未來治理作為“9大場景”創新重點，推進全生活鏈、全功能鏈和全產業鏈無縫對接，構建服務需求全覆蓋、服務人群全覆蓋、服務響應零延遲的未來全生活鏈圖景，形成新教育、新醫療、新養老、新交通、新能源、新物流、新商業、新社交、新安防、新消防等全功能鏈響應，推進科技產業、文創產業、建筑產業、裝備產業及其他服務業全產業鏈支撐。

以領跑推動的“有底線無上限”指標體系作為未來社區建設的基本引領。在建設標準上，未來社區建設倡導對群眾獲得感“有底線無上限”的追求。“有底線”就是約束性指標“一票否決制”，“無上限”就是以不斷提升的“領跑者”指標體系為動態上限引領。9大場景33項約束性指標作為未來社區的標配場景指標，是基本門檻，是群眾必須具有的基本獲得感。引導性指標可以在約束性指標的基礎上，自行彈性增加。綜合指標為直接受益居民數（主要指回遷安置人數）加引進各類人才數的總量，這是檢驗未來社區建設服務人群成效的根本，是決定各個未來社區建設試點項目綜合排名的獨立指標。

（三）未來社區建設的杭州特色

“139”頂層設計描繪的是一幅標準版的未來社區藍圖。在此基礎上，未來社區建設倡導統而不一、百花齊放。課題組在杭州實地調研中了解到，杭州市提出立足建設獨特韻味、別樣精彩世界名城的戰略定位，打響數字經濟、創新創業、城市國際化等金字招牌，走出一條具有杭州特色的“未來社區”建設路子。

一是把數字經濟作為重要切入點。杭州正積極打造全國數字經濟第一城，系統推進“城市大腦”的全方位應用。杭州的未來社區要集成鏈接“城市大腦”“社區中腦”和“家庭小腦”，力爭在社區數字化建設、智能化管理方面，樹立起標桿。

二是充分發揮杭州創新創業優勢。杭州是國家自主創新示范區，也是浙江省全面創新改革試驗區，創新載體豐富、創業氛圍濃厚。杭州將充分發揮創新創業優勢，在人才、資本等要素集中的地區，試點創業園區與生活社區融合共建的未來社區，在創業場景方面建立“領跑者”標準。

三是立足城市國際化發展方向。杭州正處于“后峰會、亞運會、現代化”的重要時間窗口。特別是2022年亞運會再次提供了“辦好一個會，提升一座城”的重大契機，杭州的城市基礎設施、城市功能平臺、城市國際形象都將大大提升。這將為杭州未來社區建設，尤其是交通、服務等場景的高質量呈現提供有力支撐。

三、未來社區建設如何破解關鍵性難題

（一）如何組織動員居民參與共建共治共享

城鎮老舊小區改造的首要難題是，如何在地方政府統籌協調的前提下，完善基層社區治理機制，發動居民充分參與、共同協商、形成共識，積極支持小區改造。因為只有獲得居民的認可和擁護，這項工作才能順利推進，取得預期的成果。

浙江省未來社區建設對此作出了一定的應對機制設計。一是在謀劃階段廣泛征求民意。2018年12月，浙江省發改委牽頭就未來社區建設展開問卷調查，回收3萬余份有效問卷，結果反映出老舊小區改造、交通出行改善、生活智慧化、文化養老設施等四大民意需求。未來社區建設試點的頂層設計密切結合了這些需求。二是在試點選擇上尊重居民改造意愿。改造更新類試點優先選擇政策處理難度小、居民意愿高、改造需求強的社區。三是在規劃建設上注重公眾參與。加強未來社區規劃建設信息開放共享，積極鼓勵社會公眾共謀、共建、共享未來社區。

（二）如何籌措社區改造建設所需資金

改造資金從何而來，是城鎮老舊小區改造必須解決的又一難題。對此，浙江省未來社區建設的政策安排是：一是運用市場化方式吸引社會力量參與。充分調動市場主體積極性，激發社會活力，探索形成產業聯盟支撐的可持續未來社區建設模式。鼓勵和支持優質國資、民資、外資參與未來社區建設運營、管理服務。鼓勵優先采取“項目全過程咨詢+工程總承包”管理服務方式。二是實行改造地塊內資金自求平衡。未來社區建設堅持去房地產化要求。改造更新類試點在滿足原權利人利益、符合未來社區建設標準、可市場化操作前提下，測算設定改造地塊容積率，提升開發強度，通過地上地下增量面積的合理限價售租，基本實現資金平衡。

（三）如何在社區改造建設過程中完善社區服務

完善社區服務體系是提升居民獲得感、幸福感、安全感的有效途徑。在城鎮老舊社區改造過程中，只有同步完善社區服務體系，才能真正體現和落實以人為本。

浙江省未來社區建設將加強社區服務作為重要內容。一是著眼未來加強社區教育、健康、商業服務等基礎設施和平臺建設。在未來教育方面，推進3歲以下托育全覆蓋和幼小提升擴容等;在未來健康方面，推進社區居民基本健康服務全覆蓋、精細化居家養老助殘全覆蓋等;在未來服務方面，推廣“平臺+管家”物業服務模式，建立便民惠民社區商業服務圈等。二是深化社區服務發展體制機制改革。如通過公建民營、幼托一體等方式，引入公益性、高端性等多層次托育機構，探索家庭式共享托育等新模式;發展社區商業O2O模式，建立社區商業服務供應商遴選培育機制等。

（四）如何建立社區后續長效管理機制

社區管理混亂、治理機制缺位是城鎮老舊小區存在的突出問題之一。改造之后，小區基礎設施和服務體系優化，需要建立完善相應的治理體系及后續長效管理機制，保證改造成果得到有效維護、小區生活能夠有序運行。

浙江省未來社區建設對此作出了較充分的考慮。一是將未來治理列為未來社區建設的重要內容。通過打造黨建引領的社區治理組織、倡導居民志愿參與的自治方式、搭建數字化精益管理平臺等手段，構建“政府導治、居民自治、平臺數治”的未來治理場景。二是通過優化具體運營模式保障居民切身利益。

四、未來社區建設的啟示及建議

（一）給城鎮老舊小區改造提供的啟示

一是老舊小區改造不僅是建設問題，更是基層社會治理問題。浙江省未來社區建設表明，城鎮老舊小區改造的謀劃、規劃設計、實施推動、后續管理等一系列環節，都離不開居民有序組織、充分參與、協商共治，才能順利推進。這對完善基層社會治理提出了要求。

二是老舊小區改造應因地制宜、打造特色。浙江省未來社區建設表明，城鎮老舊小區改造的內容、風格、模式等，宜由各地依據實際情況加以確定。未來社區建設將推動浙江“兩個高水平”建設作為重要出發點，著眼未來，推動城市轉型。杭州市則著力打響數字經濟、創新創業、城市國際化等金字招牌。

三是城市治理水平的提升應在精細化方面下功夫。進入高質量發展階段，城市發展應從數量擴張轉向質量提升。浙江省大力推進未來社區建設說明，社區是城市治理的基層單元，應從硬件和軟件、服務和管理上做實做強做優基層社區，精準滿足居民需求，疏通城市治理的“最后一公里”，提升城市治理水平。

（二）未來社區建設面臨的問題及建議

第一，建設審批問題。未來社區建設直接涉及征地手續、拆遷政策、規劃指標調整、地塊出讓、房屋產權辦理等審批問題。

應以“最多跑一次”的改革思維推進未來社區建設。通過程序簡化、標準化流程再造，將編制未來社區建設行動計劃、試點實施方案，以及土地收儲、控制性詳規調整和土地出讓等工作集成鏈接，加快建立試點項目管理綠色通道。推進政府內部審批“最多跑一次”，減少未來社區建設審批時間，加快建設進度。

第二，規劃指標調整問題。根據未來社區建設辦法，改造更新類試點應實現地塊內資金自求平衡。這涉及到規劃指標調整問題，如容積率、綠化率、建筑密度等指標需要較大幅度的突破。

為此，需要規劃資源、園林等相關部門給予政策支持和技術支撐。比如，住宅容積率最高為3.0，但要實現資金平衡，未來社區實施范圍內容積率需要提高到4.0以上，開發強度也需要提高;相應的規劃綠地率需要適當降低，以屋頂綠化、立體綠化等方式替代;規劃限高需要突破。

第三，居民支持問題。未來社區在實施過程中，一些小區可能會面臨小區居民對改造方案難以協商一致的問題;周邊未列入改造的居民可能因為改造方案的公示而訴訟;征遷過程中還可能出現個別居民不配合。

應加大改造過程中群眾工作的力度。進一步完善基層社區治理機制，發揮基層黨組織的領導作用和基層政府的主導作用，組織發動居民充分協商，將群眾工作做實做深，真正實現共建共治共享。涉及法律訴訟等問題時，需要取得法院、司法部門的支持與協助。

（胡杰成，國家發展改革委體管所副研究員、博士。趙雷，國家發展改革委體管所助理研究員）