以四個“更加突出”推動高技術產業高質量發展

張于喆　楊威　鄭騰飛

2019年以來，面對國內外風險挑戰明顯上升的復雜局面，我國高技術產業全年保持持續健康發展，表現為：規模持續增長、技術能力持續提升、組織平臺化發展、布局持續優化、環境持續改善，為“夯實實體經濟根基，推動社會生產力水平整體改善”奠定了堅實基礎;但產業高質量發展也面臨著增速逐級下滑、核心技術能力缺失、產業鏈掌控力不足、集群優勢并未凸顯、發展理念有待轉變等方面的壓力。在高技術產業高質量發展面臨周期性放緩和結構性轉型的雙重壓力時，堅持以供給側結構性改革為主線，堅持以改革開放為動力，推動高質量發展，已經成為社會共識和當前產業發展的必選項。為此，必須更加突出以強大國內市場為牽引的產業發展模式，更加突出以協同機制為保障的政府職責體系，更加突出以“卡脖子”領域為重點的資源配置方向，更加突出以企業為主體的創新發展模式，以更加精準的政策措施助推產業高質量發展。

一、更加突出以強大國內市場為牽引的產業發展模式

面對外部壓力不斷加大的國際形勢，要善于把外部壓力轉化為深化改革、擴大開放的強大動力;為此，必須充分發揮國內市場規模優勢，高度重視強大國內市場的“領先效應”，即，最早將具有全球性潛力創新大規模應用，并成功將其向其他市場推廣的區域性市場，也就是說，領先市場并不一定是技術的最初發明地，但必須為滿足本國市場需求而最先采用創新，而且通過影響國際市場需求促進了創新的全球擴散。只有充分利用我國的體量優勢，并運用市場導向的政策工具為企業參與和創新發展提供適當的制度框架;即，以“領先市場”降低企業面臨內外部環境不確定性和數字轉型發展要求的不適感，尋求在創新快速迭代與成本效益最佳之間謀求平衡。具體而言：

一是堅持國家戰略需求導向。隨著新一代信息技術與實體經濟正在加速走向深度融合，應針對不同區域的資源稟賦、使命任務和面臨的主要痛點、難點、堵點，在確定資源分配優先級的基礎上，突出重點、統籌規劃、加快推進與新時代相適應的新型基礎設施建設，充分發揮新型基礎設施在開展科學、技術和創新活動方面的支撐作用，使其成為高技術產業提質增效、高質量發展的關鍵舉措。要圍繞補短板、促升級、增后勁、惠民生，通過立法、標準、認證和政府采購等政策工具構建前瞻布局新型基礎設施并提供基礎平臺服務，促進創新要素便捷流動，為加快突破關鍵核心技術創造市場新需求，有效防范化解信息領域的重大風險隱患，更好維護國家信息領域的穩定、安全和功能完整;同時，推動新的國際科技創新合作和國際創新資源有效集聚，以尋求開發滿足國家戰略需求優先級目標所需的前沿性和顛覆性技術的新機會，最終實現促進信息消費、推動信息行業發展、提升行業創新能力，確保大國競爭時更好發揮我國的相對優勢。

二是強化市場需求。在“持續釋放內需潛力，增強發展內生動力”的政策背景下，依托體量龐大的下游相關產業需求，充分發揮市場需求匯聚資源的優勢，借助中期視角的“預期管理”，運用利益驅動企業、高校、科研院所等市場主體資源共享和交流協作，引導各方投資上游關鍵核心技術和關鍵裝備，為“卡脖子”相關領域的強大創造市場環境，帶動關鍵核心技術的突破和支撐產業基礎能力的提升，在增強滿足需求能力的同時“發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。同時，圍繞關鍵共性技術供給能力提升和大規模產業化應用，推動“龍頭引領、多元合力”的產業鏈一體化發展格局，有效重構組合技術、資本、組織等創新資源并開展全要素、全產業鏈、全價值鏈的產學研協同創新，構建細分專業行業領域的創新生態系統和聯動協調發展格局。此外，充分發揮市場機制作用，尊重企業、企業家的創造精神，采用減免稅費、提供額外業務等方法鼓勵中小微企業圍繞產業發展的痛點、難點和堵點開展多層次、多形式、多樣化的應用創新，促進能夠發揮大作用的小成果快速落地。

二、更加突出以協同機制為保障的政府職責體系

在技術層面，高技術產業經歷了巨大變化，技術的顛覆性潛力帶來了新的威脅和治理困境，因而對治理質量的要求越來越高，需要營造一個合作參與性更強的政策環境;即，既需要一種多元利益攸關方更具互動性、更持久的合作模式，又需要不同層面（如國家與區域）政策之間的協同效應。為有效應對因技術變革帶來的產業治理挑戰，共同應對未來產業發展的不確定性和風險，必須要堅持保障安全與促進發展并重，必須要堅持鼓勵創新與包容審慎并重，必須要堅持政府主導與多方參與并重，要站在企業和企業家的視角，以企業和企業家的獲得感為坐標，以全面協同機制為保障，以刀刃向內的自我革命，通過建立健全一個適合變革性新技術的政府職責體系，推進治理體系和治理能力現代化，切實把制度優勢轉化為治理效能。因而，只有通過加強多元利益攸關方之間的有效溝通和緊密合作，充分理解技術的發展方向并遵循創新的一般規律，才能有效構建具有能激發和釋放市場主體活力、能提升為企服務的效率效能、能降低安全風險實現更長遠利益等特點的政府職責體系，才能將高技術產業高質量發展的潛在優勢轉化為國家競爭優勢。具體而言：

一是建立健全涉企政策的參與機制。面對人工智能、平臺經濟等新經濟、新模式帶來的大轉型、大變革、大挑戰，必須學會從利益相關者角度思考問題，包括其利益訴求是什么？風險是什么？誰能影響？什么條件下可以讓渡利益？如何控制風險？為此，要提升政策效果的精準性，政策出臺不能僅僅是給各方提供一個結果，必須要和利益相關方一起明晰政策出臺的背景、依據、范圍等內容。因而，一方面，要圍繞“重大政策、重大工程、重大項目”，積極聘請政治素質高、業務能力強的優秀企業家擔任經濟顧問，參與經濟社會發展重大政策研究;聘請企業家擔任政府咨詢專家或決策咨詢顧問，在規劃編制、文件起草等方面發揮企業家的專家作用，提高政策針對性和可行性，以便形成開放、協商的科學決策體系和“親”“清”新型政商關系。另一方面，還要通過完善的協調機制形成協同互動、合作互補的局面，進一步解決政策落實同步性差的突出問題，即，加強中央政府部門之間、中央與地方政府部門之間、地方政府各部門之間的政策協調、相互合作，要在部門間尋找促進高質量發展的最大公約數，并以明晰的政策目標、任務、措施，不斷整合資源、改革管理體制，以期更有效地利用研發創新資源、提升科技創新能力。

二是構建多方共建共享共籌共治新型基礎設施的統籌機制。要聚焦于解決制約新型基礎設施發展的制度性瓶頸，打破“自成體系、條塊分割、各自為戰”的發展模式，從根本上提高新型基礎設施的“自主可控”安全保障作用和支撐引領產業發展作用。要通過加強與利益相關方的合作，給予相關主體充分的利益表達空間，從總體國家安全觀層次正確面對新型基礎設施的建設，打破不同部門之間的分割界限和利益藩籬，實現更大范圍、更高層次、更深程度的統籌發展。要通過監測使用情況、獲取潛在需求、評估現實障礙，進行政策和監管分析，確定新型基礎設施部署和投資的優先領域和政策的優先事項;同時，要在考慮訪問、法律、技術等方面影響的基礎上，開發相關的監管框架，以提高新型基礎設施的可用性、安全性、穩定性和使用效率，在充分激發市場投資活力的基礎上，有效發揮新型基礎設施助推高技術產業高質量發展的效用。

三是構建既能防范風險又能推動發展的創新治理機制。鑒于我們對新時代前沿技術的認識尚處于萌芽階段，對于新技術、新產品、新業態、新模式的治理，由于缺乏成熟標準或暫不完全適應既有監管體系，需要實行包容審慎監管;同時，由于可能對社會、環境帶來潛在威脅，也需要負責任地進行技術開發。為此，必須高度重視百年未有之大變局時代下高技術產業高質量發展面臨的問題與挑戰復雜性，必須要采取有效措施，合理評估前沿領域創新發展的趨勢和影響，加強對前沿技術發展的有效監督，平衡相關的創新發展與倫理問題，完善擔當作為的激勵機制，有效應對全球競爭;因而應調整監管理念、完善監管技術、改進監管模式、提升監管能力，推動政府部門根據行業領域發展特點，厘清道德及法律規定的界限和合理化調整相關技術領域不協調的條例規定，運用法治思維和法治方式實現高技術產業快速發展與風險防控并重，避免阻礙創新和過度監管行業發展，為高技術產業健康規范發展創造良好環境。

四是構建有為政府和有效市場相協同的產業發展機制。要充分發揮好政府支持的支點效應，必須要細化檢查考核機制與措施，以科學的管理方法體系，避免自主創新產品對政府支持的過度依賴。要加強關鍵節點考核以明確責權利關系，通過細化、量化檢驗驗收，資金支持等各類規范，對基于政府驅動的自主創新產品的穩定性、互操作性、實用性、可擴展性、安全性和突破性等方面的競爭力進行檢查考核，提升市場主體對相關產品的接受度并將實踐中成熟的做法予以制度化，最終有效推動行業領域的持續健康發展。

三、更加突出以“卡脖子”領域為重點的資源配置方向

站在新的歷史起點上，我國高技術產業高質量發展面臨的外部環境和內部條件發生了深刻復雜變化，面對時代背景與環境因素出現的新變化，使得我們不能“以今之是，論昨之非”，因為時代的演變牽引著環境的變動，并為進一步推進技術產業高質量發展提出了新的時代要求;正所謂，“動蕩時代最大的危險不是動蕩本身，而是仍然用過去的邏輯做事”。因此，面對外部環境和產業自身發展帶來的不確定性，在機遇與挑戰并存的當下，特別是，在技術進步迭代加速和財政限制的背景下，需要改變認知邏輯和發展邏輯，通過領域選擇、支持手段和支持對象的改變，建立“卡脖子”領域的創新發展保障制度，更好地將不確定性帶來的挑戰轉化為戰略機遇。具體而言：

一是從領域選擇看，政策支持不應過分關注體量，更應關注其賦能效應;即，資源配置的優先等級排序應更突出領域的重要性而非體量，打好產業基礎高級化和產業鏈現代化攻堅戰。要立足贏得國家戰略優勢的要求，通過及時有效地對我國高技術產業關鍵領域進行分析和研判，識別和評估關鍵領域的技能不匹配程度和基礎生態系統的脆弱性，重點關注持續周期長、市場效益不明顯的戰略領域，確保國家頂層戰略決策與創新發展的痛點難點堵點密切相關。特別是，要測度因對外國關鍵部件依賴所造成的潛在安全威脅，明晰國內供應鏈中“有什么”“缺什么”“補什么”等關鍵問題，找出關鍵的能力差距并科學合理布局學科領域和研發重點項目，為領域選擇、應對挑戰指明方向和路徑，確保我國高技術產業供應鏈安全可控和高質量發展。例如，工業軟件作為制造業數字化、網絡化、智能化發展的關鍵使能工具，雖然總體產值規模僅千億元，但是嚴重依賴國外，而且在核工業、航空航天、高端裝備制造、新能源、國防軍工、電子、造船、生物醫學等高技術行業領域扮演著至關重要的角色，是實現高質量發展不可或缺的關鍵領域，一旦遭遇“卡脖子”問題，將給產業安全帶來巨大挑戰。

二是從支持手段看，應確保政策支持的分類型、規則化和可預期性;即，根據產業發展階段、技術梯度差異和產業創新特點，為行業提供分類化指導的政策舉措和制度安排，推動政策舉措和相關制度安排更具針對性、一致性和連貫性，讓有限財政資源發揮好“四兩撥千斤”的作用。一方面，要根據產業所處發展階段，應采取有所區別的補貼策略。在發展起步階段，扶持往往能通過補貼企業產能成本，帶來產業高利潤的吸引力，進而釋放潛在產能;在產業擴張后，則需要通過研發專用性補助以及嚴格的資金監管制度，將產業技術進步落實到行業中的研發型企業。另一方面，要根據技術梯度的差距采取不同策略措施。針對技術差距相對較大的追趕型領域，更多應采取加強基礎理論和共性技術研究的供給端支持策略，否則很容易出現“中國的扶持政策，助推國外企業發展”的窘境;針對技術差距相對較小的前沿型領域，相關政府部門更多應加強基礎研發、選擇廣泛跟蹤的供給端支持策略，應放手企業自主決定研發方向、要素配置等，由企業自主決策、自擔風險。此外，不同行業的創新工藝并不是同質性的，例如，生物領域的知識基礎主要是分析性的，因而它們的創新基于新知識的創造，科學知識對它們非常重要;而軟件領域的知識基礎主要是合成性的，也就是說創新主要基于現有知識的應用;因此，生物領域更需要重視基礎研究，而軟件領域則更需要重視應用牽引。

三是從支持對象看，不僅應高度關注在關鍵行業領域具有平臺效應、引領作用強的龍頭企業，同樣也要高度關注量大面廣以技術驅動的中小創新主體和新型研發組織，鼓勵新業態、新模式發展，二者必須實現平衡、不可偏頗。鑒于關鍵領域的創新發展需要大量的資金、人才等生產要素的投入，龍頭企業的作用將更為突出，同時，中小企業量大面廣，不僅是重要的市場主體，而且也是可持續和包容性增長的關鍵，因而加快培育專精特新的“小巨人”企業和制造業“單項冠軍”企業至關重要。為此，數字化轉型時代，既應高度重視具有國家戰略意圖的重大關鍵項目的重量級源創新，也需要高度重視與“雙創”相結合的大量的基于用戶驅動的輕量級微創新。

四、更加突出以企業為主體的創新發展模式

高技術產業高質量發展面臨核心原材料、關鍵零部件、高端裝備等方面的短板，“卡脖子”問題比較突出，因此，對于創新技術的“補短板”，必須更加依靠創新重要單元的企業去落實，推動以企業為主體的創新發展體系不斷完善。具體而言：

一是在開展重大科研攻關項目立項方面，完善重點領域國家重大戰略需求的發現機制。為更好滿足我國高技術產業高質量發展的要求，要堅持需求導向和問題導向，建議開展常態化的政企對接機制，充分征求行業組織和重點企業的意見，根據行業內重點企業的痛點梳理制定相關重大項目，確保重大科研攻關項目更加聚焦解決實際問題。同時，為有效“發展引領產業變革的顛覆性技術”，應探索建立顛覆性技術培育和非共識項目發現機制，多種方式挖掘發現并廣泛征集顛覆性技術項目。

二是在重大科研項目的組織實施方面，更加突出企業的作用。為有效突破“卡脖子”的關鍵核心技術，避免行政化定項目、分資金的方式，通過確定支持的基本規則和所要達到的最終效果，讓真正有創新能力的企業可以更多受益。要遵循市場規律和市場機制，鼓勵真正有能力的骨干企業，特別是優勢互補的創新聯合體，探索以揭榜應答的方式開展聯合攻關，推進產品研制開發與生產工藝改造，避免項目成果僅僅在實驗室階段達到相關指標而在后續產業化過程中無法達標的窘境，有效加快成果轉化和產業化，實現創新能力的有效提升。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院產業所）