制度真空和信息壁壘視角下權力尋租對策分析

孫永軍 劉洋 甘美泉

【摘 要】 個人與部門參與制度執行容易出現權力監管缺陷，制度真空和信息壁壘又助長權力尋租。文章基于制度真空和信息壁壘視角，將信息傳遞理論與權力尋租聯結起來，分析了制度績效視閾下權力尋租在制度設計、制度運行、制度反饋中的缺陷成因。目的在于進一步剖析制度設計、制度運行、制度反饋與權力尋租的深層關系，以提出治理權力尋租對策。建議加強廉政教育，建設服務型政府，建立數據共享平臺，提高公眾參與意識，健全制度機制，從而形成良性互動的社會治理格局。

【關鍵詞】 制度績效; 信息壁壘; 權力尋租

【中圖分類號】 F275;F239.44? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）03-0057-04

反腐倡廉、嚴以用權已經上升到黨和國家的戰略層面。十九屆中央紀委二次全會明確指出，要不斷加大正風肅紀和反腐懲惡力度，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。因此，權力運行的價值在于服務公眾，而服務的過程又體現出制度的社會價值和維護公共利益的程度，即制度的設計、執行達到預期的長期和短期目標，體現出制度績效水平。

近年來，我國改革開放深化與權力尋租深層矛盾日益凸顯，這些矛盾破壞了市場公平競爭環境，擾亂了創新戰略實施和經濟秩序維護，導致政務信息畸形化發展，阻礙了社會生態的廉潔進程。當前，我國存在的腐敗現象在很大程度上帶有體制性色彩，制度真空和信息壁壘導致權力運行環境缺乏透明度，政府官員依法用權意識不強從而引發利益部門化。治理權力尋租的關鍵在于充分發揮制度績效，只有加強制度建設，為建設服務型政府、加強領導人員廉政教育提供制度保障，才能有效地遏制腐敗。

一、基于制度真空和信息壁壘視角權力尋租的界定

1967年，美國經濟學家戈登·塔洛克在其論文《關稅、壟斷和偷竊的福利成本》中首次將經濟學關于資源配置的研究視角從生產領域延伸到非生產領域，提出當事人會采取游說、賄賂、欺詐、偷稅漏稅等方法來達到目的[ 1 ]，闡述了最早的尋租思想。安妮·克魯格通過分析發現，發展中國家限制進口所引發的經濟后果中包含尋租活動，并于1974年在《尋租社會的政治經濟學》一文中指出尋租是在獲取許可和配額以得到額外收益過程中進行的疏通活動，也正是尋租活動帶來了社會資源的極大浪費[ 2 ]。這兩者的研究視角從個人尋租轉向公權創租，但此時的權力尋租仍處于被動狀態。公共選擇理論之父詹姆斯·布坎南進一步豐富了尋租的含義，認為尋租是“行政權力的擁有者憑借政府保護，在運行權力的過程中，不以增進公共利益為目標，而是積極謀取私人或小團體的利益尋求財富轉移最終導致資源浪費的活動”，證明了掌權者由被動尋租過渡到主動創租的過程。我國著名經濟學家吳敬璉先生認為權力尋租的實質是腐敗。杜勇認為設租是掌權者利用權力取得非生產性經濟利益的行為。尋租是在不完全競爭背景下進行的負和博弈，作為一種非生產性謀利活動，對于設租者本人是有效的，其實質卻是讓整個社會承擔由此產生的負外部效應[ 3 ]。本文認為權力尋租是指政府官員在運用權力時，由于同級部門和上下級部門之間缺少信息溝通形成信息壁壘，以及在轉軌過程中制度體系的缺位，阻礙了相應的規章制度發揮績效，造成“權力失控、監督失靈、靈魂喪失”的局面，致使一些官員將民眾賦予的權力商品化，以實現私人利益為目標，最終導致政治制度黑箱的行為。

二、制度真空和信息壁壘視角下權力尋租的新矛盾

所謂制度真空指的是制度的滯后性使制度落后于社會環境的變化所形成的制度空白和斷層，即制度缺位現象。所謂信息壁壘，是指在各個部門之間以及部門與外界之間，由于相互沒有形成良好的協同工作與溝通機制，部門之間完全孤立，部門和外界之間沒有互動，各種信息無法暢通所導致的“數據煙囪”現象。目前我國部門之間的信息呈現“各自為政、煙囪林立、信息孤島”狀態，權力尋租表現出新的特點。

一是部門化的集體“作案”。信息保密和信息專享是掩蓋管理過錯、粉飾決策失誤、保留行政特權的天然屏障，因此信息資源優勢部門的工作人員出于本能，必然阻礙信息共享，從而加劇信息壟斷局面，強化部門中心主義。破窗效應說明環境可以對一個人產生強烈的暗示性和誘導性，形象地表達了環境與尋租現象之間的關系。由于制度體系的缺陷，監督機制無力，缺乏有效力量制約公權，當環境中的多數人選擇利用制度漏洞進行自利性的尋租活動后，從眾心理使得部門人員選擇偏離公共利益的權力觀[ 4 ]，部門成員內部組合成小利益集團，形成腐敗共同體，部門化的集體尋租成為不能說的“秘密”。

二是尋租主體的分布趨于低層化。我國長時間以來實行高度集中的政治、經濟管理體制，政府各部門直接歸屬于中央統一管理，部門之間的橫向聯系缺乏穩定性，呈現出一種“條塊分割”的格局。各部門對所擁有的信息具有絕對的所有權、管理權和使用權。在多層次錐形的政治體制分布下，由于縱向等級部門之間信息壁壘的存在，越是低層部門，為尋租所承擔的代價越低，便有了現在越來越多的小官巨貪現象。十八大以來，反腐工作已經形成壓倒性態勢，中央堅持老虎蒼蠅一起打，無數貪腐高官落馬。但從表1來看，仍有人樂此不疲地貪戀權力游戲，蠅貪的現象更為普遍。

三是尋租活動的普遍化。政府網站在收集與處理信息時，只是對收集到的本部門信息進行簡單處理，很少對其他部門的類似信息進行資源共享和整合。加之傳統行政文化的影響，很多公務人員對手中的資源缺乏準確認知，不把政府信息看作一種可以分享的公共資源，而是將其視為權力的象征，是否公開、公開的程度有賴于個人意愿，主觀隨意性較強。孟德斯鳩曾經說過“絕對的權力必然導致絕對的腐敗”，由于缺少內外部監督，政府權力成為滋養腐敗的沃土。截至2018年底，我國公職人員違規使用資金（見圖1）共計3 330.26萬元，這些資金如果被恰當地使用，可以資助426名貧困大學生完成學業。由此觀之，尋租行為的存在使得改革成果被一小部分人非法占有，嚴重損害了社會福利的帕累托最優。

三、制度績效視閾下權力尋租原因分析

政府作為第三方，通過制度對參與博弈的雙方或多方進行強制，使其成為制約尋租的首選。由于多種原因，制度不健全致使權力失去制衡，以“權錢交易”為代表的腐敗現象尤為普遍。美國著名學者亨廷頓曾指出：腐敗是一個社會是否缺乏有效政治制度化的衡量標準。新制度經濟學認為，制度決定行為，是影響個人選擇最重要的因素，因此，本文認為尋租行為的根源在于制度沒有發揮出應有的效力。所謂制度績效，有學者認為，是指制度實施所產生的效應、效果或效能，即制度是否實現了設定的預期目標;也有學者認為，制度績效意味著制度踐行其功能、實現其設計初衷和預期目標的能力。簡而言之，制度績效包括三個方面的含義：其一，是否建立了相應的制度安排;其二，實施制度后是否產生了一定的影響力;其三，制度實施產生的是什么樣的效應。將制度績效與權力尋租結合在一起，制度績效的含義是指國家機關制定的制度規則在實施過程中，圍繞“公共權力運行過程及行使者本身”，對權力監督和抑制尋租行為所發揮的效果。基于信息壁壘和制度真空視角，制度績效與權力尋租的關系如圖2所示。

（一）制度真空——制度設計失效——權力尋租

諾思的路徑依賴理論指出，“一旦發展路線沿著某一特定軌跡行進時，系統的外部性、組織的學習過程以及歷史上關于這些問題所衍生出來的主觀主義模型便會增進這一進程”[ 5 ]。我國經濟建設處于轉型升級階段，原有的制度安排被打破，新的制度安排并未完全到位，具有較強約束力的規范化意識形態還未建立，社會缺乏正確的道德標準引導，不可避免地出現制度“真空”困境。這種制度短缺現象使權利主體處于一種權利與責任不相稱的環境中，對掌權者監督體系的缺乏為尋租行為的開展創造了有利的外部環境基礎，誘發和刺激權力尋租的思想在轉型經濟中迅速膨脹，官員對尋租活動司空見慣，甚至對腐敗產生了麻痹心理，主觀上增強了對腐敗行為的認同，官場亞文化盛行。

（二）權力結構內部的信息壁壘——制度運行失效——權力尋租

公共選擇理論認為行權者在權力的行使過程中，必定最大化地謀取私利，主動尋租或設租，而信息壁壘的存在限制了監督機制運行效果的發揮，制度環境的缺陷為腐敗的滋生和蔓延提供了可乘之機，成為尋租者的保護傘。首先，政府同級部門之間存在信息壁壘。通過觀察政府部門間信息資源的分布情況，可以發現有些部門擁有大量基礎性信息，當與其他部門交換信息時處于優勢地位，而其他部門則往往在信息占有上居于弱勢。由于部門之間的信息不對稱，造成了一些處于弱勢地位的部門對信息強勢部門發生的業務了解甚少，客觀上制約了同級部門之間的相互監督。此外，信息弱勢部門由于掌握的信息量比較少，在發生特殊情況需要提供必要的信息時，難免需要求助于強勢部門，因此即使發現強勢部門進行權力尋租活動，也只能睜一只眼閉一只眼，主觀上限制了同級部門之間權力監督的可能。信息壁壘增大了監督體系的缺陷性，使得權力結構內部的制衡機制失效，即便有科學合理的制度機制做保障，運行時由于主觀和客觀條件的約束，制度形同虛設，成為一紙空文。例如，在政府采購中，國企的采購都是由專門的采購部門負責，工作相對獨立，幾乎不會受到任何制衡限制，很容易產生尋租行為[ 6 ]。在預算管理中，部門預算的編制具有隨意性、盲目性，提供的編制數據信息不準確，虛列支出、擠占挪用資金現象時有發生，有無隨意調整項目、調增調減預算金額或者擅自改變用途等非法活動難以追蹤，預算追加的真實性、合法性、效益性難以評估。

更有甚者，部門視手中掌握的信息為換取租金的資本，公開進行信息尋租，與公共行政的基本屬性背道而馳。相對于同級部門之間的信息壁壘，上下級部門之間也同樣具有信息壁壘，本部門專有的信息往往成為其進行信息尋租的資本，加之上級部門對信息共享部門缺乏有效的監督，導致信息共享部門尋求利益損失補償，從而產生了政府信息披露中的信息尋租行為。一些職能部門設法利用行政干預和法律等手段滿足自身的利益訴求，選擇隱瞞、壟斷、限制信息自由流動以及歪曲、捏造信息等方法造成不同程度的信息不對稱，本來需要披露的信息不向公眾公開，以保護既得利益甚至牟取私利。例如，一些政府工作人員充分利用政府控制資源的有價性、隱蔽性等特征，在采購、拍賣等活動中編造虛假信息，提供給非相關利益者，導致他們對情況判斷失誤，為交納“租金”的利益集團輸送真實信息從中獲利。在拍賣具有良好經營條件的企業時，部分官員故意提前向公眾散播虛假信息，使該企業看似沒有買入價值，但卻暗中秘密地向利益相關者透露企業的真實運營狀況，幫助他們以低廉的價格贏得一場看似開放透明的拍賣;還有些部門，設置信息獲取壁壘，憑借有義務在第一時間內向社會公開的信息，脅迫收取所謂的政府信息費來獲取租金。由于信息關注者都既希望獲得又想壟斷信息，導致信息關注者爭相“交租”，促使政府部門事先向其透露產業政策、規劃取向或招標價格等信息;某些政府部門人為制造障礙信息來設租，一方面以加強企業管理為名制定一些低質量的管理條例來為難企業，另一方面又在收取租金后以服務者的身份來幫助企業。

（三）權力結構外部的信息壁壘——制度反饋失效——權力尋租

政府公信力下降會帶來政府話語權弱化的“話語危機”，形成塔西佗效應，引發政府和公民之間的信任危機，權力結構外部的信息壁壘正是形式主義等“四風”問題的庇護力量。實際上，政府不僅是大量公共信息的擁有者，同時又是規章制度和政策的制定者，相對于公眾而言，占據信息強勢地位。一方面，對于政府本應該通過合法渠道及時公布的規章制度和工作程序，或公民有權通過申請等途徑獲得的政府信息，政府通過壟斷、隱匿或封鎖等手段剝奪了人民群眾的知情權和獲得權，使之成為稀缺資源，方便自己暗箱操作，謀取私人利益。另一方面，政府公開的信息要通過層層下達的方式傳遞到民眾，多數民眾對政府的種種工作流程不是很了解，而且在沒有觸及自身切實利益的時候，民眾對有關政府部門方面的信息了解意愿比較低，缺乏對信息監督的主動性，這兩方面共同作用，導致政府部門和民眾之間信息不對稱。由于缺少了第三方的監督力量，使得權力機構外部沒有形成有效的監督機制，缺少有效的公眾反饋，難以就制度所發揮的績效進行評估，最終引發權力尋租呈現出某種結構化趨勢，幾乎成為社會活動和權力運作的重要方式和準則[ 7 ]。預算是政府履行職能的結果載體，公開預算可以有效提高政務透明度，促進陽光財政。但是數據顯示，部分地方預決算信息披露的完整性和細化性均有待提高和完善，公開內容中缺失重要事項，相關事項的解釋說明不具體，一定程度上影響了公眾對公開信息的全面把握和理解，外部監督作用受限，制度反饋效用降低。

四、治理權力尋租的對策

（一）建設服務型政府

政府的適度干預是反尋租的關鍵，為此，只有深化供給側結構性調整，實施“放管服”改革，厘清政府和市場各自職能與作用的界限，才能使政府做好事前監管的減法，事中事后監管的加法和優化服務的乘法，便于市場在資源配置中發揮決定性作用。同時調整優化政府機構職能，轉變工作作風，減少信息壁壘的設置權限，不做信息的“守護神”，以服務者的身份幫助企業，提升服務績效;既懂得適度放下權力，做好服務，又利用好手中的剩余權力，堅決禁入權力運行的“灰色地帶”，以高度的自覺擺正態度，以務實的精神打造高效政府，促進政務清廉，早日邁入國家治理現代化和信息化的門檻。

（二）加強廉政教育

完善和深入實施公務員制度，加強廉政教育，提高各級干部拒腐防變的免疫力。現代社會中，掌握公權的政府官員不僅是公職人員，而且和其他人一樣承擔著多重非公職角色，也會遭遇角色沖突，所以政府要幫助其樹立正確的“三觀”，使整個社會形成廉政文化的輿論導向，讓他們熟知在各自崗位上的角色本質，樹立公權公用的角色思想，恰當處理公與私的矛盾。同時建立和完善嚴格的公務員制度，將廉政檔案作為考核晉升的資料，通過相應的素質教育來幫助權力行使者內化自身所需要遵守的社會規范，明確權力要“取之于民，用之于民”的立場。

（三）建立數據共享平臺

建立數據信息共享平臺，保障制度運行。解決權力尋租，大數據的作用同樣值得關注。區塊鏈技術作為一種新型的大數據應用，具有去中心化和透明性的優勢，可以在沒有中央節點的情況下實現全網數據的分布式記錄和存儲，這樣就有效消除了不同部門之間的信息優勢與劣勢，大家享有同樣的信息資源，系統內的數據記錄和更新對所有節點均透明公開，保證了數據能夠被全網所有節點追溯和查詢。數據信息的共享，加強了部門之間的協同性，提高了工作效率，同時透明的信息共享機制也強化了部門間的監督制約，對抑制權力尋租具有重要的促進作用。

（四）提高公眾參與意識

國家與社會處于最佳狀態時，政府與公民會協同治理社會政治事務，這便是善治的最本質屬性[ 8 ]。有效治理信息尋租，最重要的著眼點是打通政府與社會公眾之間的信息壁壘。陽光是最好的防腐劑，也是最好的殺蟲劑。只有提高權力運行的公開透明度，才是治理尋租的基本先決條件。但是僅僅公開信息是微不足道的，還要建立社會輿論機制，并通過完善公眾舉報制度，疏通舉報渠道，保護公民的檢舉權，積極調動公眾的參與熱情，營造拒絕信息尋租的社會文化氛圍與不能腐的良好社會風氣，提高公眾的監督意識，推動形成陽光政務，保證權力正確行使。

（五）健全制度機制

健全制度機制，彌補制度設計“真空”。制度是抑制尋租的最后防線，也是最有力的舉措。將制度設計細化到相關崗位的運行邊界，為權力在法制的軌道上運行和官員依法用權提供制度安排，以及為審計機關對權力行使主體的監管提供精準化的制度保障。為此，要實行權力清單制度，明確公職人員“嚴以用權”的崗位職責和職權邊界，同時完善權力腐敗的監測機制、警報機制、快速反應機制、行政問責機制，構筑嚴密的制度反腐網絡[ 9 ]，把權力關進制度的籠子里，最大化地發揮制度設計、制度運行、制度反饋的績效。監督是有效清除腐敗的利器，通過系統的制度保障，壓縮腐敗產生的空間，使反腐制度的合力充分發揮，讓腐敗行為無處遁形。●

【參考文獻】

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