限制開發區生態預算績效評價研究

陳輝 向鮮花 石意如

【摘 要】 區域經濟、社會、生態之間發展不協調直接影響到自然資源環境的承載力，需要跳出現有行政區重構區域自然資源環境管理績效評價體系。主體功能區生態預算績效評價立足主體功能區，以主體功能區經濟、社會與生態協調可持續發展為目標，主要評價主體功能區生態預算靜態績效與動態績效;靜態績效評價生態預算決策、執行、報告與合作績效，動態績效評價投入產出、協調度與居民幸福指數。考慮到主體功能區類型比較多，文章主要研究限制開發區，以廣西河池10縣（區）為例，對10縣（區）的生態預算靜態績效與動態績效進行評價，發現不管是靜態績效還是動態績效整體水平都較低，具有很大的提升空間。

【關鍵詞】 主體功能區; 生態預算; 績效評價

【中圖分類號】 F810;X24? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）03-0104-09

一、相關文獻回顧

20世紀50年代初期，拉丁美洲國家形成了國民經濟預算，由國家的經濟、金融、自然與人力資源組成[ 1 ];90年代地方環境舉措國際理事會（ICLEI）沿用財政預算平衡原理提出生態預算，并在《生態預算指南》中系統闡明了生態預算基本思路是地方政府先將生態資源的非貨幣預算和其他貨幣預算分離，并科學設定生態資源保護的年度目標與長期目標，最后參照財政預算編制的年度平衡原理和程序編制生態預算。ICLEI生態預算理事處2004年主導撰寫了生態預算程序，由三階段五步驟構成完整的生態預算循環，三階段即預算準備和批準、預算執行與預算平衡，具體包括預算評價、預算準備、預算批準、預算執行與預算平衡五個步驟[ 2 ]。在此基礎上增加“編制、執行、監督評價”，使生態預算循環完全符合戴明環（PDCA）的過程管理模式，被認為是一種最適合地方政府的環境管理系統[ 3 ]，可以實現全程、綜合環境資源管理。生態預算的特點可以歸納為以下幾點：（1）生態預算以財政預算為藍本，可以采用實物量、非貨幣量單位;（2）突出全面性和全員性;（3）以預算報告為信息載體，向生態環境管理者、投資者和監督者等相關主體提供決策有用的信息;（4）尊重自然資源、生態環境的自然發展規律。生態預算通過三種途徑實現其自身的價值：為各級政府建立生態責任預算;為各級政府與企業的生態預算提供生態預算的先進標準;為企業建立生態責任評價機制[ 4 ]。在ICLEI大力宣傳與極力推動下，生態預算成功試用了三次：德國示范項目（1996—2000）;凱撒斯勞滕示范項目（2001—2003）;歐洲示范項目（2001—2004），2001—2007年瑞典、希臘、意大利、英國、德國5個國家13個城市的環境管理當局試用了生態預算[ 5 ]。ICLEI網站（www.iclei.org）、生態預算網站（www.ecobudget.org）發布有關生態預算最新動態，并公布有關生態預算出版物和演講，如“The eco-Budget Guide”和“ecoBUDGET Guide for Asian Local Authorities”（Robrecht and Frijs，2004），指出生態預算的目的是為績效評價、設置階段性目標、確定實現這些目標而選擇一套恰當的措施與指標[ 6 ]。生態預算成功的經驗逐步被亞洲地區接受并推廣，尤其在城市生態資源環境管理領域，2009年印度的貢土爾將財政預算與生態預算整合為財政環境預算[ 7 ]。

生態預算從提出、完善到推廣，根據其預算中采用的計量單位不同，經歷單一貨幣化的資源預算、融入單一非貨幣化的資源預算、生態環境資源綜合管理的生態預算三個階段[ 8 ]。單一貨幣化的資源預算將生態資源環境價值貨幣化，以貨幣作為預算唯一單位，對生態資源環境進行管理，這一階段的不足是對較容易貨幣化的生態資源環境可以準確地管理其存量與動態，對不能貨幣化的生態資源環境則無法納入其管理范疇;融入單一非貨幣化的資源預算一定程度解決了單一貨幣化資源預算的不足，但對生態自然資源環境的動態性、整體性關注不夠。因此客觀上需要一套完整的生態資源環境管理模式，生態環境資源綜合管理模式生態預算也就產生了。生態資源環境管理模式的不斷變遷，客觀需求生態資源環境管理績效評價體系改進、優化，有效保障生態預算實施。而生態資源環境的流動性與整體性決定了建立于傳統的行政區之上的績效評價體系存在一定缺陷，《全國主體功能區規劃》為生態資源環境管理績效評價提出了新的視角，即基于主體功能區視角構建生態預算績效評價體系。考慮到主體功能區類型較多，本文主要研究限制開發區的生態預算績效評價體系，以此為切入點，全面研究主體功能區生態預算績效評價體系。

二、限制開發區生態預算績效評價指標

項目組首先初步設計了主體功能區生態預算績效評價指標體系，然后邀請校內預算類、績效評價類專家（2名教授、2名正高級會計師、1名注冊會計師與3名副教授）進行兩次論證，最后分別組織梧州市財政預算績效評價專家庫具有高級職稱的12名專家、廣西拔尖會計人才“十百千”培養項目成員10人、湖南大學工商管理學院徐莉萍教授的科研團隊進行三次論證。每次論證前一個星期將資料發給相關專家，使專家有足夠的時間了解問卷的內容、查閱生態預算相關文獻，再集中討論、歸納整理三次專家論證提出的建議。

（一）生態預算績效評價指標

1.靜態績效評價指標

生態預算流程是生態預算系統的硬件，一般由預算決策、執行、報告與合作4類關鍵程序組成，構建比較固定、運行規律明顯，4類主體功能區生態預算流程相似度高，很穩定。基于此，將主體功能區生態預算流程績效界定為生態預算靜態績效。主體功能區生態預算靜態績效評價指標主要針對生態預算流程中決策、執行、報告、合作等環節設計[ 9 ]，形成由4個一級指標、8個二級指標與15個三級指標組成的主體功能區生態預算靜態績效評價指標體系，評價指標具體見表1[ 10-11 ]。

2.動態績效評價指標

限制開發區包括農產品主產區與重點生態功能區兩類。在資源環境條件約束下，發展農業被賦予多元目標[ 12 ]，這些目標相互影響，為了實現這些目標，只有加快轉變農業發展方式，通過技術進步、提升農業從業人員的素質和保護生態環境等來提高各種生產要素的使用效率[ 13 ]，使農業全面采取“低投入、低能耗、低污染、高產出”的農業發展模式，這些為評價農產品主產區發展績效評價指明了基本方向。在現有研究成果的基礎上，同時考慮主體功能區建設目標——保障農產品能持續供給，評價農業主產區的經濟發展績效就是評價農業發展中自然資源的消耗，實現農業可持續發展，保障農產品供給，其環境消耗主要是農業發展過程中廢水、化肥、農藥與農用薄膜殘留物等。農業主產區的農民較多，農民的收入與農村醫療衛生水平是社會治理中的突出問題。環境污染物減排主要是農業發展中產生的各類污染物，在評價環境質量的同時，還評價土地資源、森林、草地資源質量。重點生態功能區的功能定位是保障國家生態安全，是人與自然和諧相處的示范區，可劃分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣化維護型4種，以保護與修復生態環境、供給生態產品為首要任務。考慮到重點生態功能區與農產品主產區主體功能性質比較相似，采取相同的績效評價指標，從資源環境、科技創新、社會發展、民生改善等方面構建重點生態功能區發展績效評價指標體系[ 14 ]。兼顧農業主產區與生態功能區，不割裂農產品主產區與重點生態功能區的同質性，也可以保證生態預算動態績效評價指標體系與《全國主體功能區規劃》一脈相承，從經濟發展、社會治理與生態管理3個維度設計績效評價指標，但是農業主產區與重點生態功能區還是存在些差異，其差異可以體現在指標權重上。限制開發區生態預算動態績效評價指標見表2[ 15-22 ]。

（二）指標權重的確定

將專家劃分為理論專家與實務專家，選擇專家必須符合兩個基本要求：（1）理論專家必須是預算、會計、環境、生態方面的博士或教授，實務專家必須具有高級會計師職稱或是縣、市級政府職能部門的預算負責人;（2）對生態預算領域有一定的研究。采取實地問卷調查與郵件的方式將兩兩對比判斷矩陣設計成問卷發給各位專家，由專家經過仔細思考，對兩兩指標的重要性進行比較之后，再給兩兩矩陣打分。理論專家37人，主要是來源于湖南大學、中南財經政法大學、江西財經大學、東北財經大學、廈門大學、中央財經大學、廣西大學、桂林理工大學、武漢大學、澳門科技大學等高校的教授與博士（教授20人，博士17人），生態環境方面的專家5人，會計、預算方面的專家32人;實務專家37人，主要是來源于廣東（廣州、深圳、珠海）與廣西（南寧、桂林、梧州、欽州、百色）兩省的高級會計師3人，注冊會計師7人，政府環保系統、財政系統縣局級以上的領導27人。收回所有專家的調查問卷74份，在綜合分析各位專家的打分結果的基礎上，形成各指標兩兩矩陣表，在此基礎上計算各指標的權重。

1.靜態績效評價指標的權重

各層次指標的CR值都小于0.1，最后進行層次總排序的一致性檢驗，CI=0.001，RI=0.132，CR=0.008，CR小于0.1，說明在專家打分基礎上確定的指標組成的矩陣具有相對一致性，生態預算靜態績效各層次指標權重見表3。

2.動態績效評價指標權重

綜合考慮專家打分給兩兩矩陣賦值，農業主產區與重點生態功能區動態績效評價指標各層次指標的一致性檢驗CR值都小于0.1，說明各層次一致性檢驗通過。最后進行農業主產區層次總排序的一致性檢驗，CI=0.015，RI=0.787，CR=0.019，CR小于0.1;重點生態功能區層次總排序的一致性檢驗，CI=0.001，RI=0.765，CR=0.001，CR小于0.1，說明在專家打分基礎上確定的指標組成的矩陣具有相對一致性。限制開發區生態預算動態績效各層次指標權重見表4。

三、河池10縣（區）生態預算績效評價

（一）數據來源與指標計算說明

1.數據來源

《廣西主體功能區規劃》中明確規定河池市為限制開發區，其中宜州、南丹屬于農業主產區，其余8縣屬于重點生態功能區。以限制開發區生態預算流程績效評價指標體系為藍本，設計調查問卷，對每個三級評價指標進行通俗的描述形成問卷的問題，采取5級打分法要求被調查對象打分，1表示非常不滿意，2表示不太滿意，3表示一般滿意，4表示滿意，5表示非常滿意。2018年2月至2018年6月項目組4名成員帶領梧州學院36名學生對河池10縣（區）各個鄉鎮進行實地問卷調查，具體采取訪談的方式，每次訪談為4～6人。訪談對象有兩個基本要求：一是訪談對象具有大專以上學歷，因為問卷調查的內容比較專業，需要一定的知識才能理解問卷內容;二是訪談對象必須覆蓋各鎮（鄉），盡可能覆蓋各個村，使問卷調查結果具有很強的代表性。本次共發出問卷1 000份，每個縣（區）發放100份問卷，由于采取訪談的方式填寫問卷，有效問卷回收率比較高，共回收問卷1 000份，各縣（區）分別是100份。動態績效評價指標的數據考慮到河池“十一五”期間、“十二五”期間很多年份的數據缺失嚴重，2008年、2009年、2012年與2014年四年數據比較完整，所以用2008年、2009年兩年數據的平均值描述“十一五”期間的狀況，用2012年、2014年兩年數據的平均值描述“十二五”期間的狀況，雖然數據不是很全面，但還是有一定的代表性。數據主要來源于珠西經濟帶經濟社會發展數據庫，河池10縣（區）2008年、2009年、2012年、2014年的經濟與社會發展統計公報，河池市2008年、2009年、2012年、2014年統計年鑒，河池市環境保護和生態建設“十三五”規劃。由于各指標的度量單位不同，分析之前先對獲取的數據進行標準化處理，經濟績效、社會績效、生態績效與綜合績效都采用標準化值與對應指標權重的積求和所得。

2.指標計算說明。

（1）投入產出效率。本文不單獨根據現有的投入產出效率指標計算公式計算投入產出，而是在設計具體評價指標時，考慮了自然資源環境、資金的投入產出關系。計算的基本思路是先根據經濟子系統、社會子系統和生態子系統對應的指標與指標權重計算加權平均值，描述經濟子系統、社會子系統和生態子系統的投入產出效率，分別稱為經濟發展績效、社會治理績效與生態管理績效，然后根據經濟發展績效、社會治理績效和生態管理績效與它們對應的權重計算加權平均值，描述主體功能區的投入產出效率。

（2）區域協調發展度。區域協調發展度指標主要借鑒了汪波等[ 10 ]、石培基等[ 11 ]研究的計算思路，主體功能區的協調發展度計算過程如下。

首先計算區域協調度（C），計算公式為：

C=1-V

其中V為變異系數，變異系數=標準差/三大子系統綜合得分的平均值。一般區域協調度值越小，說明主體功能區經濟子系統、社會子系統、生態子系統之間協調度越低，反之越高。

然后計算區域協調發展度（D），計算公式為：

D=■

其中T為主體功能區三大子系統的綜合得分值與其對應權重的乘積之和。

（3）居民幸福指數。居民幸福指數從居民滿意度、居民幸福感兩個方面采取5級量化打分法，通過問卷調查獲取原始數據（與生態預算靜態績效評價的問卷調查同時進行），然后對數據進行標準化處理，在此基礎上根據居民幸福指數的計算公式計算各縣（區）居民幸福指數，居民幸福指數計算公式為：

居民幸福指數=居民滿意度×50%+居民幸福感×50%

（二）10縣（區）生態預算靜態績效評價

1.生態預算靜態績效結構評價

河池10縣（區）生態預算靜態績效值計算見表5。從表5可知：（1）單一環節預算績效評價。決策績效排名前三的是羅城、巴馬、都安，排名后三的是大化、環江、鳳山;執行績效排名前三的是羅城、巴馬、都安，排名后三的是南丹、大化、環江;報告績效排名前三的是羅城、巴馬、天峨，排名后三的是鳳山、南丹、環江;合作績效排名前三的是都安、巴馬、羅城，排名后三的是鳳山、東蘭、南丹。說明羅城、巴馬、都安各環節的績效都比較好，大化、環江、南丹各環節的績效都比較差。（2）預算績效的結構分析。生態預算流程綜合績效波動不大，10縣（區）的生態預算流程績效值介于3.0與3.5之間，其中流程績效排在前三的依次是羅城、巴馬、都安，排在后三的依次是鳳山、大化、環江。在10縣（區）中羅城生態預算流程績效最高，除了生態預算系統內部合作程度偏低外，其他各方面都做得比較好;巴馬生態預算流程績效比較高，除了生態預算系統之間的合作程度偏低外，其他各方面都做得比較好;都安生態預算流程績效比較高，尤其在生態預算系統內部合作、生態預算系統之間合作都做得比較好。鳳山生態預算靜態績效比較低，主要源于決策中生態預算系統設計、生態預算信息報告形式與報告質量、預算系統內部與外部合作程度都比較低;大化生態預算靜態績效比較低，主要與生態預算決策中頂層制度設計、生態預算系統設計、預算執行組織與管理制度、預算執行合規與合理等有關;環江生態預算靜態績效比較低，主要源于生態預算決策中頂層制度設計、預算執行組織與管理制度、預算信息報告形式與報告質量、預算系統之間合作程度不高。（3）生態預算靜態績效與決策績效、執行績效、報告績效、合作績效的相關性分析。10縣（區）生態預算靜態績效與決策績效、執行績效、報告績效、合作績效的相關系數分別是0.93、0.88、0.90、0.71，說明決策績效、執行績效、報告績效、合作績效與預算流程績效都呈現正相關，但是合作績效與流程績效的相關性不是很明顯。從理論角度看決策、執行、報告各環節合作程度越高，生態預算流程績效越高，說明10縣（區）對各環節的合作不太重視，值得思考。另外執行績效與流程績效的相關系數也只有0.88，是執行機制自身存在缺陷還是執行過程存在不足，需要考慮。

2.生態預算靜態績效等級分析

一般認為生態預算初期績效值介于0.8～1為有效等級，0.5～0.79為基本有效等級，0～0.49為無效等級。10縣（區）標準化后的生態預算決策績效值、執行績效值、報告績效值與合作績效值見表5。從表5可知：河池10縣（區）標準化后的生態預算流程績效值羅城是0.70，與有效等級相差約0.1，其余9縣（區）都處于0.61～0.69之間，屬于基本有效等級。10縣（區）生態預算決策績效中羅城、巴馬的頂層制度設計趨近有效等級，大化趨近于無效等級，其余7縣（區）標準化后頂層制度設計績效值為0.60～0.67之間，屬于基本有效等級;生態預算系統設計績效都處于0.60～0.70之間，也都屬于基本有效等級。10縣（區）執行績效中預算組織與管理制度績效都介于0.60～0.70之間，預算執行合規與合理性的績效值除了南丹低于0.60外，其余9縣（區）介于0.60～0.70之間，都屬于基本有效等級。10縣（區）生態預算報告績效中，羅城、都安、巴馬的報告形式績效趨近于有效等級外，其余7縣的報告形式績效值介于0.60～0.68之間，都屬于基本有效等級。標準化后的預算信息質量績效值除了羅城趨近于有效等級外，鳳山、南丹、環江趨近于無效等級，其余6縣（區）介于0.63～0.67之間，都屬于基本有效等級。10縣（區）生態預算合作績效中預算系統內部合作績效，除了巴馬趨近有效等級外，鳳山、東蘭趨近于無效等級外，其余7縣（區）績效值介于0.60～0.69之間;預算系統之間的合作績效，除了都安、羅城趨近于有效等級，鳳山趨近于無效等級外，其余7縣（區）介于0.60～0.69之間，都屬于基本有效等級。

（三）10縣（區）生態預算動態績效評價

1.投入產出績效評價

河池10縣（區）投入產出效率值見表6。“十二五”期間的投入產出與“十一五”期間的投入產出比較可知：宜州區經濟績效略有上升，社會績效變化不大，而生態績效出現較大幅度下降，導致宜州區的投入產出績效下降;南丹縣經濟績效略有上升，而社會績效、生態績效都有所下降，導致南丹的投入產出績效下降;天峨縣經濟發展績效下降，社會績效略有上升，生態績效下降明顯，整體投入產出績效下降;鳳山縣經濟績效下降非常明顯，社會績效增長比較快，生態績效略有上升，整體投入產出績效下降;東蘭縣經濟績效略有上升，社會績效略有下降，生態績效也出現微降，整體投入產出績效略有下降;巴馬縣經濟績效小幅下降，社會績效增長很快，生態績效有一定上升，整體投入產出績效有小幅上升;都安縣經濟績效下降幅度很大，下降約40%，社會績效小幅下降，生態績效大幅下降，整體投入產出績效下降很大;大化縣經濟績效下降幅度很大，社會績效小幅下降，生態績效有一定上升，整體績效小幅下降;羅城縣經濟績效小幅下降，社會績效大幅度下降，生態績效有大幅度上升，整體投入產出績效小幅上升;環江縣經濟績效小幅上升，社會績效增長很快，生態績效增長幅度很大，整體投入產出績效有大幅度上升。

2.協調發展度評價

一般認為協調發展度為0～0.21屬于極不協調，0.22～0.43屬于較不協調，0.44～0.65屬于基本協調，0.66～0.87屬于比較協調，0.88～1屬于非常協調[ 23-24 ]。河池10縣（區）“十一五”“十二五”期間的發展協調度見表7。從表7可知：（1）10縣（區）整體協調發展度減少占較大比例。“十二五”與“十一五”期間相比較，只有環江、巴馬、天峨3縣的發展協調度出現了提升，其中環江提升的幅度比較大，宜州、南丹、鳳山、東蘭、都安、大化、羅城7縣（區）的協調發展度下降，其中羅城、宜州、南丹的發展協調下降的幅度很大。（2）10縣（區）的發展協調度的水平不高。“十二五”期間，除了天峨處于比較協調水平外，其他9縣（區）都處于較協調與基本協調水平，說明9縣（區）處于低水平的協調發展狀態，還有很大的提升空間。

3.居民幸福指數評價

對河池10縣（區）的居民進行問卷調查，將調查結果進行標準化處理后，按照居民幸福指數計算公式計算整理如表8。從表8可知：居民幸福指數排前三的是羅城、宜州、都安，排在后三的是鳳山、南丹、環江，說明羅城、宜州、都安3縣居民對經濟品、社會品與生態品的組合供給滿意度很高，而鳳山、南丹、環江對經濟品、社會品與生態品的組合供給滿意度不高。

（四）10縣（區）生態預算綜合績效評價

生態預算綜合績效評價指標權重設計、生態預算綜合績效值計算公式主要借鑒韓國富川市的經驗，綜合績效計算公式為：

綜合績效=流程績效×40%+投入產出×30%+協調發展度×10%+居民幸福指數×20%

根據生態預算綜合績效計算公式，河池10縣（區）生態預算綜合績效值匯總表見表9。天峨縣生態預算綜合績效最高，排在前三位的依次是天峨、環江、羅城，排在后三位的分別是都安、鳳山、大化。10縣（區）的生態預算綜合績效值在0.55～0.67之間波動，整體績效水平還是不高。從表9可知：（1）天峨縣生態預算綜合績效值最高，主要表現生態預算流程績效、投入產出、協調發展度與居民幸福指數都比較高，但是其綜合水平還可以進一步提升，因此，天峨縣可以考慮在現有生態預算的基礎上，提升整體水平。（2）環江縣生態預算綜合績效比較高，與天峨縣類似，整體水平還比較低，有待于整體提升。（3）羅城、巴馬、宜州、東蘭、大化、都安6縣（區）生態預算綜合績效主要表現在生態預算流程績效、居民幸福指數比較高，但是投入產出、協調發展度偏低，因此，6縣（區）當務之急要更加重視生態預算的投入產出與協調發展。（4）南丹縣、鳳山縣生態預算綜合績效比較差，主要表現在投入產出、區域協調發展與居民幸福感指數三方面都比較差，因此兩縣在重視投入產出、區域協調發展的同時還要極力提升居民幸福指數。

從居民幸福指數維度分析，10縣（區）居民幸福指數從高到低依次排序：羅城、宜州、都安、天峨、東蘭、巴馬、大化、環江、南丹、鳳山。綜合分析10縣（區）績效指標曲線的變化，可以看出居民幸福指數曲線與流程績效曲線的變化基本一致，投入產出效率曲線與協調發展度曲線的變化相似度比較高，居民幸福指數與協調發展度的變化相似度不高，居民幸福指數與投入產出效率變化相似度不高。

四、小結與建議

限制開發區生態預算績效評價基于主體功能區對自然資源環境管理績效全程評價，既評價其靜態績效，又評價動態績效，農業主產區與重點生態功能區動態績效評價的差異主要體現在指標權重上，為限制開發區開展自然資源環境管理績效評價提供了一種新思路。從河池10縣（區）應用限制開發區生態預算績效評價指標體系得知：河池10縣（區）生態預算靜態績效整體不高，羅城要強化生態預算內部決策、執行、報告等各環節的合作，巴馬要加強與其他地區生態預算系統之間的合作，鳳山要結合自身狀況設計生態預算系統、改進生態預算信息報告形式、提高生態預算報告質量和預算系統的合作程度，大化要重視生態預算的頂層制度設計、生態預算系統的設計與預算執行，環江要注意生態預算的頂層制度設計、預算執行、預算報告。10縣（區）生態預算投入產出效率不高、整體發展協調度水平也不高，要防止宜州、南丹、都安的發展協調度下降，適當提升天峨、東蘭的協調發展度，提升環江、羅城、大化、鳳山的投入產出效率，提高巴馬投入產出效率的同時大幅提升協調發展度。●

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