新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)研究

【摘要】雖然城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)差別問題長期存在，但是從本質(zhì)上來說，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是相互依存、互相促進(jìn)的，城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開鄉(xiāng)村的繁榮和支撐，鄉(xiāng)村的振興也離不開城鎮(zhèn)的輻射和帶動。但是，受多種因素的影響，鄉(xiāng)村發(fā)展不充分成為當(dāng)前我國最大的不充分，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡成為最大的不平衡。未來幾年，我國城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的任務(wù)同樣艱巨，科學(xué)認(rèn)識協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為當(dāng)下必須考慮和解決的重大現(xiàn)實問題。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;協(xié)同推進(jìn)

當(dāng)前，中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹男枰筒黄胶獠怀浞值陌l(fā)展之間的矛盾，其中，鄉(xiāng)村發(fā)展不充分是最大的不充分，城鄉(xiāng)失衡是最大的不平衡。基于這樣的國情，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略決策。按照諾瑟姆城鎮(zhèn)化發(fā)展階段理論，我國正處于30%～70%的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化任務(wù)尚未完成，未來一段時期仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，如何正確認(rèn)識和統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就顯得尤為重要。

一、科學(xué)認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系

自從有了城市，就有了城鄉(xiāng)差別，城鄉(xiāng)關(guān)系是人類社會工業(yè)化進(jìn)程中的歷史階段性產(chǎn)物。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村本質(zhì)上是唇齒相依、相互促進(jìn)的關(guān)系，必須準(zhǔn)確認(rèn)識、科學(xué)把握二者之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互關(guān)系，從而為城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

（一）鄉(xiāng)村繁榮振興形成新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)支撐

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的繁榮始終是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。城鎮(zhèn)化最主要的表現(xiàn)特征就是農(nóng)村大量的富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)和基本要求。鄉(xiāng)村不僅是城鎮(zhèn)所需大量勞動力的重要來源，而且承擔(dān)著為城鎮(zhèn)居民提供基本的生活資料，為工業(yè)生產(chǎn)提供所需原材料的重任。如果沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的大量農(nóng)產(chǎn)品作為生活資料，城鎮(zhèn)人口就無法維持日常生活，工業(yè)生產(chǎn)也無法進(jìn)行生產(chǎn)活動，城鄉(xiāng)居民的生活所需就難以得到滿足，生活水平將陷入低水平的循環(huán)。沒有鄉(xiāng)村的振興，城鎮(zhèn)化就失去了發(fā)展的基礎(chǔ)，就成為無源之水、無本之木。當(dāng)前，鄉(xiāng)村如果不發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移不出來，新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量就很難提高，進(jìn)而勢必影響整個國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要動力來源

從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度來看，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自給自足的生產(chǎn)模式是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村繁榮的主要障礙。城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進(jìn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級創(chuàng)造了條件，推動著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。一方面，只有通過大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，才能吸納大量的農(nóng)村富余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)勞動人口才會越來越少，原來的小塊農(nóng)田就可以通過各種形式集中起來進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率就可以得到提升，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也能得到有效推進(jìn)，鄉(xiāng)村的繁榮也才具備動力。另一方面，如火如荼的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，為國家和地方政府積累了大量的物力和財力，具備了對鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行反哺的條件。此外，進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民可以將獲得的收入帶回鄉(xiāng)村，改善鄉(xiāng)村的生活條件和生產(chǎn)條件，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村生活方式的轉(zhuǎn)變。

（三）新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興相輔相成、相互促進(jìn)

無論是從城鎮(zhèn)化理論上，還是從各國城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐上都可以看出，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興始終是不可分割、相輔相成的，統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中。從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系來看，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴而生，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的重要承載，而工業(yè)化反過來又為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)崗位。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步，產(chǎn)生了大量富余勞動人口，這就誕生了城市和最初的手工業(yè)者和商人;而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會生產(chǎn)力實現(xiàn)快速提升、社會財富迅速累積，又為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從新中國成立初期的城鄉(xiāng)二元體制到黨的十六大后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，再到十七大后的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以及十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，無不體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的不斷深化。

二、城鄉(xiāng)失衡成為我國當(dāng)前最大的不平衡

受長期以來二元經(jīng)濟(jì)體制等多種因素的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)是不爭的事實，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡已經(jīng)成為我國最大的矛盾之一，如何處理城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，已經(jīng)成為當(dāng)前必須解決的重大問題。

（一）城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升遇到瓶頸

長期以來，重城鎮(zhèn)、輕鄉(xiāng)村的發(fā)展政策，雖然實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化水平的快速提升，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升卻未能跟上城鎮(zhèn)化率的步伐。改革開放以來，我國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人口從1978年的1.72億增加到2018年的8.31億，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%。單從數(shù)據(jù)上看，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)接近中等收入國家水平，步入了“城市型社會”，但實際上，2018年我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，比常住人口低了16.21%，這種情況導(dǎo)致我國“賬面”上的城市化水平與真實的城市化水平不一致，中國城鎮(zhèn)化整體處在亞健康狀態(tài)，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口快速膨脹，大城市交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”集中爆發(fā)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“移而未轉(zhuǎn)”，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。無論從城鎮(zhèn)化規(guī)律還是從城鎮(zhèn)化實踐上來看，我國城鎮(zhèn)化都已進(jìn)入下半場，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量成為新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。

（二）鄉(xiāng)村振興的步伐沉重而滯后

相較于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率相對較低。在長期的城鎮(zhèn)化過程中，包括勞動力、土地、資金等在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素流動呈現(xiàn)明顯的單向性特征，源源不斷地從鄉(xiāng)村流入城市、從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)入工業(yè)。從“人”的方面看，城鎮(zhèn)化吸引著農(nóng)村富余勞動力不斷流入城鎮(zhèn)，很多年輕人不愿意留在農(nóng)村，客觀上造成了農(nóng)村人口的大量流失，鄉(xiāng)村振興事業(yè)“后繼乏人”。從“地”的方面看，由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的不統(tǒng)一，同樣的一塊地，在農(nóng)村流轉(zhuǎn)幾萬塊錢一畝，如果能轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，就可以賣到幾十萬元、幾百萬元甚至上千萬元一畝，在土地增值收益分配城市傾向明顯的情況下，大量農(nóng)村土地就通過各種方式流入城鎮(zhèn)。從“錢”的方面看，我國長期以來城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，使得大量的財政資金被優(yōu)先用于城鎮(zhèn)化建設(shè);在資本逐利性的驅(qū)使下，金融機(jī)構(gòu)將從農(nóng)村吸收的大量資金源源不斷輸入城鎮(zhèn)。這種長期以來形成的城市對農(nóng)村的吸附效應(yīng)與資源單向汲取格局，使農(nóng)村失去了現(xiàn)代生產(chǎn)要素的有力支撐，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)明顯滯后于城市經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后于城鎮(zhèn)化。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差距不斷擴(kuò)大

受傳統(tǒng)二元體制的影響，固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐明顯要滯后于工業(yè)化，鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展也明顯落后于城鎮(zhèn)建設(shè)。“要致富先修路”，這一具有時代印記的標(biāo)語在一定程度也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)落后的客觀反映。長期以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)的重點一直在城市，大量的資源投入到如火如荼的城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)則嚴(yán)重滯后。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，城鎮(zhèn)在各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大進(jìn)步，城鎮(zhèn)居民得以享受到各種便捷優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但是在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)民的生活條件和生活質(zhì)量的改善嚴(yán)重滯后。城鄉(xiāng)面貌之間的巨大差距，驅(qū)使大量的農(nóng)業(yè)人口過度涌向大中城市，造成了交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”，也給城市的管理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)的對策建議

城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村從根本上來說是齒唇相依、相互促進(jìn)的關(guān)系。但是，受長期以來二元體制的影響，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在一定程度上處于割裂狀態(tài)，成為全面建成小康社會的重要短板，因此必須加快落實中央關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，積極重構(gòu)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，以推動城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的協(xié)同發(fā)展。

（一）重構(gòu)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制

黨的十九屆四中全會提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。從我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變歷程來看，二元化的體制機(jī)制是影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大障礙，在鄉(xiāng)村振興上升到國家戰(zhàn)略的大背景下，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)，首先就要打破二元分割的城鄉(xiāng)制度，重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制。給予鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、農(nóng)民和市民同等重要的地位，作為一個整體納入到全面建成小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程中。重新構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)鏈接、生態(tài)環(huán)境共建共治、空間布局統(tǒng)籌融合、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)平等均等、社會文明與社會治理協(xié)同建設(shè)等“一體化”發(fā)展，賦予實施鄉(xiāng)村振興的更多更新更具操作性內(nèi)容，在加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和內(nèi)生動力，必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的“造血”功能。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵在于打通城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。從表現(xiàn)形式上，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合分為三類：一是農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)在生產(chǎn)模式上的融合;二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與高新技術(shù)的融合;三是小農(nóng)戶和現(xiàn)代生產(chǎn)組織方式的有機(jī)結(jié)合，催生了多種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。首先，樹立大產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)納入到城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系的大格局中，用工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，用工業(yè)的管理手段管理農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在保證糧食產(chǎn)量、穩(wěn)定糧食安全的前提下調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，圍繞市場需求，發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，深入推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，加快體制機(jī)制、經(jīng)營方式和商業(yè)模式創(chuàng)新，積極培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等新動能，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。最后，推動農(nóng)業(yè)延長產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與精深加工業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)與休閑旅游、健康養(yǎng)生、教育科普等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

（三）促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動、平等交換

各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由流動、平等交換是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素的自由流動、平等交流和均衡配置。必須堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。為此，一是建立工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制，大力引導(dǎo)工商企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興，加快資本下鄉(xiāng)步伐;健全財政投入保障機(jī)制和鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的資金保障。二是打通城鄉(xiāng)土地要素市場，積極鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，在符合國家政策的前提下，加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)益和收益。三是加大對農(nóng)民的現(xiàn)代化職業(yè)化培訓(xùn)，積極鼓勵農(nóng)村人才回流，支持農(nóng)村青年和婦女創(chuàng)業(yè)以及大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（四）促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源合理配置

以人民為中心是我國一切事業(yè)的初心和使命，共享發(fā)展是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。過去以城市為中心的公共資源配置策略，將大量優(yōu)質(zhì)的公共資源布局在城鎮(zhèn)地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)公共資源建設(shè)卻長期被忽視，成為阻礙農(nóng)民享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果權(quán)利的重要因素。在今后的發(fā)展中，應(yīng)該按照 “鄉(xiāng)村優(yōu)先、強(qiáng)弱項、補(bǔ)短板”的要求，加大公共資源向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜的力度，推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋。抓重點主要是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，全面改善薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件;補(bǔ)短板主要是健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)民多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量;強(qiáng)弱項主要是加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)民身體素質(zhì)。

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【本文系河南省社會科學(xué)院2019年基本科研費研究項目“河南省新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)研究”（19E34）、2016年河南省社科基金研究項目“河南省城鎮(zhèn)化泡沫形成及防治機(jī)制構(gòu)建研究”（2016BJJ028）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學(xué)院）