為基層減負背景下“文山會海”整治研究

摘? ? ? 要：“文山會海”是有違法治精神的不作為行為。長期以來，“文山會海”僅被視作違紀行為而逃脫法治視野。行政體制存在弊端、機關運行保障專門性立法不完善、公共信息公開不暢、事后監督體系乏力、機關治理理念滯后等是“文山會海”屢禁不止的主要根源。對“文山會海”進行整治是國家治理體系內部的一次深層次“胃鏡”體檢。在此過程中，應適當借鑒國外有益經驗，持續深化行政體制改革，加快國家層面的機關運行保障立法步伐 ，逐步完善公共信息公開機制，全方位強化權力監督體系剛性約束，強化機關治理意識，進而從根本上破除“文山會海”這一痼疾。

關? 鍵? 詞：“文山會海”;公共行政主體;行政體制改革

中圖分類號：D630.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0029-11

作者簡介：張遠照（1989—），男，云南宣威人，中共重慶市委黨校（重慶行政學院）法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。

“文山會海”是國家治理進程中公共行政主體①的一種不作為行為，是國家治理體系和治理能力現代化進程中不可忽視的機關弊病。長期以來，“文山會海”僅被視作機關內部的一種輕微違紀行為，這種弱化處理不僅妨害了國家利益、社會公共目標的實現，亦為形式主義、官僚主義、本本主義、權力尋租等不正之風提供了生存土壤。“文山會海”看似小事，實則關系國家興亡之大事。“文山會海”一定程度阻礙了“四個全面”戰略的貫徹落實，侵蝕了機關運行的整體質量與效能，浪費了大量國家公共資源，損害了政府公信力，不利于法治政府、責任政府、有限政府、陽光政府、服務政府等建設目標的實現。對“文山會海”進行整治是公共行政主體進行自我修復的最佳選擇，是國家治理體系和治理能力現代化進程中的一次“胃鏡”檢查，這個過程無疑具有“刀刃向內”“刮骨療傷”的陣痛性質。運用法治思維和法治手段對“文山會海”加以整治，確保公共權力在法治軌道內運行，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大的理論與現實意義。

一、“文山會海”的本質探究

長期以來，“文山會海”這一頑癥久治不愈。究其根源，除了單純地將“文山會海”視作“作風問題”“違紀問題”而弱化處理之外，將其移出法治視野的做法更不可取。從本質上看，“文山會海”是違反法治行政的不作為行為。

（一）“文山會海”有違合法行政原則

合法行政原則要求公共行政主體的活動應嚴格恪守有法必依和無法不為的基本理念。有法必依強調公共行政主體的職能活動應嚴格遵循法律精神，無法不為則要求公共行政主體在無法律授權的情況下禁止作出影響公民合法權益的決定。[1]而“文山會海”的典型表現是你發文，我發文，大家都為發文而發文;你開會，我開會，大家都為開會而開會，這種重形式輕落實，“雷聲大，雨點小”的現象無疑是一種消極不作為行為。[2]首先，“文山會海”并非是為了真正解決改革和建設進程中不斷涌現的新問題，而是一種“以會議貫徹會議，以文件落實文件”的“空對空”行為。其次，由于深陷形式主義的“泥潭”，“文山會海”削減了公務人員在全面深化改革過程中的主觀能動性、責任心，為權力尋租、權力腐敗、權力濫用、權力越位等法治亂象提供了溫床，助長了官僚主義、文牘主義、形式主義等不正之風。再次，“真開會，真發文，假落實”等歪風邪氣不僅浪費了大量公共資源，也損害了政府公信力。說到底，“文山會海”是一種以合法形式掩蓋非法目的的行政不作為行為，如若任其蔓延，就會與全心全意為人民服務的宗旨漸行漸遠，并最終威脅到黨的執政根基。[3]

（二）“文山會海”有違合理行政原則

合理行政原則要求公共行政主體的活動應同時符合法律授權目的、比例原則和不偏私的法治理念。之所以說“文山會海”有違合理行政原則，理由在于：首先，“文山會海”違反了法律授權目的。履行公共職責是公共行政主體行使職權的邏輯前提，且該職權具有天然的公共性，任何違反權力運行邏輯和公共性特征的權力行使注定是一種權力濫用騙局。[4]作為一種公共行政手段，發文開會固然具有統一行政效率、確保公共目的得以落實的功能，但“文山會海”無疑是一種形式與內容、手段與目的嚴重悖離的“彩排”，脫離了法治軌道并為權力越位、錯位、缺位等法治亂象提供了生存土壤。其次，“文山會海”違反了比例原則。比例原則主要包含三個方面的內容即適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。[5]適當性原則強調公共行政主體所采取的行政措施必須能夠實現公共行政目的或至少有助于公共行政目的達成且手段正確;必要性原則強調在適當性原則已獲肯定的基礎上，公共行政主體在能達成法律目的諸方式中應選擇對公民權利侵害最小的方式;狹義比例原則強調公共行政主體所采取的行政措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱，即公共行政主體行使權力時面對諸多可行方案應對方法與目的進行權衡并選擇更有利者而為之。然而，受官僚主義、文牘主義、形式主義等不正之風的影響，即便存在多種優于發文開會的公共行政手段，部分公共行政主體亦怠于嚴格區分，以至于發文開會的實效性、時效性、可接受性、合理性等考量因素被擱置一旁，“文山會海”成了落實工作的常態化形式。再次，“文山會海”違反了公平公正理念。發文開會等公共行政手段的使用應秉持合理、善意、不偏私的公平公正理念，故此是否選擇發文開會等公共行政手段只應考慮與公共目標落實相關的客觀因素而非個人因素。但一些公共行政主體在私人利益、部門利益的誘導下，變相通過通知、批復等文件或報告會、慶功會、表彰會、總結會、交流會、培訓會等形式以達成滿足領導欲、權力尋租等私人目的，這也為“文山會海”提供了繁衍空間。

（三）“文山會海”有違高效便民原則

行政效率是檢驗公共行政的試金石。高效便民理念要求公共行政主體應恪守行政效能和執法為民的理念。一個高效便民的政府可通過多種手段滿足人民日益增長的物質文化美好需求，進而提高公信力。然而，違反了行政效能和執法為民理念的“文山會海”在現實中卻屢有發生。部分公共行政主體開會發文更多旨在滿足政績工程和考核指標或應付檢查，而非提高行政效率。這種不作為行為不僅造成了公共資源浪費，延緩了職責的履行期，還給公眾增加了諸多負擔，更遑論高效便民原則之落實。

（四）“文山會海”有違權責一致原則

權責一致原則要求公共行政主體的權力應與職責相一致，即公共行政主體的活動應受有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償理念的規制。而“文山會海”嚴重違反了權責一致原則，已經成為文牘主義、繁文縟節、行政效率低下的代名詞。首先，“文山會海”具有潛在危害性，是庸政懶政行為。“文山會海”不僅隔離了公共行政主體與人民群眾間的密切聯系，還損害了公共行政主體的權威，侵害了公共利益。其次，“文山會海”具有擴散性。在我國現行行政體制層級眾多的情況下，如果“文山會海”得不到有效遏制，“紅頭文件滿天飛”“捧場會議”等現象極易擴散并傳染到整個公共行政體系。再次，“文山會海”具有隱蔽性。由于一些公共行政主體習慣于將發文開會視作上令下達、傳遞旨意的內部管理手段，發文開會的內容、議題、會議地點等相關信息自然很少對外開放。“文山會海”缺少外部監督，也使得權力腐敗成為可能。

（五）“文山會海”有違誠實守信原則

誠實守信原則要求公共行政主體在履行職責時應牢記人民群眾的委托，通過發文開會等公共行政手段形成的公共信息應全面、真實和準確，且通過發文開會等公共行政手段對人民群眾作出的承諾亦不應出爾反爾。但實踐中，部分公共行政主體將發文開會當成其處理政務的唯一途徑、前置程序、必經程序，這種做法無疑使行政權力游離于法律規制的邊沿，既違背了人民群眾的囑托，克減了行政效率，也違背了法治政府、責任政府、有限政府、陽光政府、服務政府建設的宗旨，使公共行政主體的公信力受損。[6]另外，“文山會海”重形式輕落實的特征也使得文件、會議內容的真實性、準確性、全面性以及相應承諾的有效性都有待商榷。

（六）“文山會海”有違程序正當原則

權力應行使于陽光下。權力具有天然擴張性，為防止其逾越法治界限，行政權力的行使應以“看得見，摸得著”的方式運行。否則，行政權力在封閉壟斷的環境下必然異化為難以馴服的“怪獸”。具體到法治實踐中，公共行政主體的文件、會議內容除法定不公開情形外，不僅要向人民群眾開放，同時還應為人民群眾表達意見提供渠道。這就要求公共行政主體應將發文開會過程中所形成的非涉密公務、政務、財務等公共信息公之于眾，以保障人民群眾的參與權、監督權等基本權利。但實際上，部分公共行政主體將發文開會視作一種內部行政管理手段而拒絕對外公開，即便公開也只是走個過場，這種單方性、內部性、封閉性的意志表達無疑違反了程序正當原則。

二、“文山會海”之歸因分析

（一）行政體制存在弊端

⒈行政體制自身原因。一方面，我國人口眾多、幅員遼闊的客觀事實決定了行政權力的行使必須依賴于多層級、多職能分工的公共行政主體，但這種行政層級較多的事實在特定時段內亦為“文山會海”提供了看似正當化的解釋;另一方面，各級公共行政主體領導與被領導、命令與服從的關系為少數公共權力主體濫用發文開會的自由裁量權提供了空間，一定程度上也促成了“文山會海”的出現。

⒉公共行政權責配置失衡。一方面，各級公共行政主體的決策權與執行權配置失衡。我國現行的公共行政層級體系主要分中央、省（自治區、直轄市）、地級市、縣、鄉五個層級，地級市及以上公共行政主體擁有相應程度的立法權和重大問題決策權，縣鄉兩級公共行政主體則主要行使執行管理權。實踐中，為細化并落實上級公共行政主體的路線方針政策，發文開會成了常態;另一方面，黨政機關間的決策權與執行權配置界限模糊。黨和國家機構改革中關于黨政機構合署辦公和合并設立的探索，有助于實現決策權與行政權的統一，提升行政效能。如果將黨組織的決策權與公共行政主體的行政權分別看作政治意志的表達與執行并嚴格付諸實踐，相信“文山會海”現象會有所緩解。但需注意的是，黨政機構合署辦公和合并設立在一定程度上會模糊黨政之間的責任分擔。如此一來，部分黨政機構在行使行政權力時所引發的“文山會海”常常被視作是作風問題從而排除在法治視野之外。

（二）機關運行保障立法不完善

機關運行保障管理是一項涉及經費預算、公共資產、辦公用房、公務用車、會議活動、政府采購等工作的內部管理活動，對于控制機關運行成本、提升政府施政效能、增強政府公信力具有重要作用。目前，我國關于機關運行保障方面的立法尚不完善，這也成為整治“文山會海”的一大障礙。

2001年9月26日，中國共產黨第十五屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，明確提出改進領導方式和工作方法。隨后，不少地方或采取具體措施或出臺規范性文件對“文山會海”進行整治。例如：2002年1月30日，河北省發布《中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳關于進一步精簡會議和文件及領導同志事務性活動的若干規定》，要求嚴格控制會議規格、規模、次數和會期，切實改進會風，壓縮會議活動經費，從嚴控制發文數量;2005年5月26日，安徽省發布《中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關于進一步精簡會議、文件和領導同志事務性活動的若干規定》，要求從嚴控制各類會議，大力精簡各類文件，切實減少領導同志事務性活動;2008年1月31日，湖北省發布《中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳印發〈關于進一步精簡會議文件的規定〉的通知》，要求切實改進會風、文風、話風，防止“文山會海”回潮;2009年9月初，山西省太原市委出臺《關于進一步加強領導干部作風建設的意見》，要求各級機關精簡“文山會海”，讓領導干部抽身出來，集中精力下基層調研或處理重點問題，并確定每月最后一周為“無會周”;2014年11月19日，廣東省廣州市發布《廣州市人民政府關于印發市政府系統全市性會議（活動）若干規定的通知》，規定以市政府名義召開的會議每年不超過15次，以市政府名義召開的會議不超過300人，以部門名義召開的會議不超過200人，市領導在全市性會議上的講話不超過50分鐘，單位代表發言人數不超過5人，每人發言時間不超過8分鐘;等等。總體而言，地方性立法實踐在整治“文山會海”亂象上取得了一定的成效，為國家層面的專門性立法提供了豐富的素材，但其也存在諸多不足：立法層級低，且各地立法標準不統一，既不利于規范化治理“文山會海”，亦違背了法制統一原則;立法質量不高，缺乏科學性與可操作性;立法缺乏剛度、深度與力度，責任追究亦不到位;政出多門，立法規范層級效力沖突、規范名稱雜亂等問題時有發生，如單就立法規范名稱而言，就有通知、批復、條例、辦法等多種稱謂。2018年，機關運行保障管理相關立法項目正式列入全國人大常委會立法規劃，這充分表明我國已加快了推進機關部門管理工作法治化、標準化、規范化的步伐。但該法尚處于規劃階段，離正式出臺尚需時日。換言之，我國尚無全國性、高層次、統一性、專門性的機關運行保障立法，這無疑會給“文山會海”的整治帶來諸多困難。

（三）公共信息公開不暢

陽光是最好的防腐劑。我國《憲法》第二條、第十二條、第二十七條、第四十一條分別規定了人民享有國家事務的參與管理權，全體公民（包含公職人員）具有對公共財產不可侵犯的義務，國家機關實行精簡原則、提高工作效率及反官僚作風的義務、公民享有對公職人員的批評、建議、申訴、控告或檢舉等基本權利。①從中可以看出，公共行政主體兼具保護公共財產不受侵犯，實行精簡原則、提高工作效率及反官僚作風，保護公民知情權、監督權得以實現的基本義務。這里的“基本”二字意味著上述權力（利）或義務具有不可或缺性、生活必需性、不可轉讓性等特征。就公民的參與權、監督權而言，一方面，公共行政主體應采取相應措施允許公民參與到國家事務實際履行過程中來;另一方面，除發文開會內容涉及法定不公開情形外，公共行政主體行使職權過程中所形成的與公益有關的政務、公務、財務等公共信息應當公開。眾所周知，發文開會作為一種公共行政手段，是一種履行公共職責的行為，這期間產生的公文、會議記錄內容除涉及國家秘密、個人隱私或商業秘密等情況外，理應納入公共信息公開范疇向公民、法人或其他組織公開，并允許公民、法人或其他組織查閱、復制或公開報道。然而，現實中，部分公共行政主體將政務、公務、財務等公共信息視作“保密信息”，即便是迫于情勢必須公開，也是“只報喜不報憂”，有選擇性地公開。這不僅使公民的參與權、監督權受阻，亦為“文山會海”提供了生存空間。

（四）事后監督乏力

在整治“文山會海”方面，我國現行的監督體系既有憲法層面的監督，亦有法律層面的內部和外部監督。詳言之，憲法層面的監督依據主要體現在《憲法》第二條、第十二條、第二十七條、第四十一條等條文中。法律層面的內部監督主要有公共行政部門間的層級監督、審計部門監督、容錯糾錯機制等;外部監督主要有人大的監督，監察委員會的監督，檢察院的公益訴訟監督，法院的行政訴訟監督，公民的信訪、控告、申訴等。然而，從監督體系的實際運行情況看，監督的深度、廣度與力度尚顯不足。例如：在人大監督方面，《憲法》第二條明確將原本屬于人民的監督權力整體性委托給了人大機關，但對于“文山會海”的治理，受限于會期、專業分工、人員配備等諸多主客觀因素，各級人大的立法監督、財政監督、質詢、政府工作報告審議、預決算審議、特定問題調查等監督方式尚未發揮其剛性約束作用;在審計監督方面，發文開會等公共行政手段的行使依賴于一定的財政基礎，而審計、財政等管理“錢袋子”的政府職能部門依法履行監督職責只是一種內部監督手段，監督范圍和強度十分有限;在司法監督方面，我國目前的司法審查只限于公共行政主體的具體行政行為領域，發文開會等內部行政行為、抽象行政行為等則被排除在外。由于尚未建立機關權限爭議解決制度，法院也無法受理因“文山會海”而引發的行政訴訟案件。

（五）機關治理意識有待增強

實踐中，公共行政主體的機關治理意識仍有很大提升空間。一方面，發文開會被部分公共行政主體視作機關績效評價的“指標之王”，這使得一些公務人員將全部精力放在“玩文字游戲”“搞修辭手法”方面，本應履責實干的他們反倒成了“文學家”“藝術家”;另一方面，由于機關治理意識淡薄，有的領導干部將發文開會作為工作已經落實的依據，會議規格越高、發文數量越多說明對工作越重視，發文開會成了“觀賞性作秀”。有的領導干部以發文開會為手段來滿足其“存在感”“領導欲”，甚至將發文開會當成為其不作為行為免責的理由。

三、整治“文山會海”的對策建議

（一）持續深化行政體制改革

⒈加快推進大部制改革。大部制改革能夠對現有的公共行政主體進行有效整合，改變公共行政主體繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。推進大部制改革契合國家治理體系和治理能力現代化的基本要求，不僅有助于克服部門林立、機構臃腫、職能重疊、互相推諉等治理亂象，亦有助于抑制“文山會海”的發生。

⒉把握逆向領導機理，提升逆向領導能力。組織效能的最大化，絕不是通過單純強調上級的單向領導力就能實現的，必須同時發揮上級的正向領導力和下級的逆向領導力的作用，找準各自決策能力配比的平衡點，實現權力在上下級之間的最佳配置。[7]針對我國行政層級體系中決策權與執行權失衡的問題，一方面，縣鄉兩級公共行政主體應堅持問題導向與目標導向相結合的理念，發揮“戰斗機”“加速器”“反饋器”的作用，在權限范圍內深入調查研究、自由決策并對最終結果負總責。[8]對于具體工作中出現的新問題新情況新矛盾應如實向上級反映并提出相應意見建議，而非通過發文開會規避責任;另一方面，中央、省（自治區、直轄市）、地級市等具有決策權的上級公共行政主體應改變“命令——服從”的思維定式，合理配置縣鄉執法主體權責。發揮“收集器”“處理器”“穩定器”的作用，對來自下級的各種意見建議進行去粗取精、去偽存真的分析判斷、歸納總結，因勢力導地促進正確決策的貫徹落實并在實踐中不斷修正完善。[9]如此一來，上下級公共行政主體形成合力，聯動協同治理，亦能有效避免“文山會海”風過回頭。

⒊重構公共行政主體內涵。傳統觀念認為，我國的公共行政主體主要包含行政機關和法律法規授權的組織兩大類。但隨著行政體制改革步伐的加快，在一定時期內，以黨政合署辦公為代表的多主體聯合執法現象必將頻現。另外，隨著多元化參與、多中心治理、分散式治理等公共治理概念的滲入，傳統的公共行政主體范圍難免顯得太狹窄。因此，有必要將現實中實際行使公共職能的機構、組織、團體等（包括實際行使公共行政職能的黨政部門）納入公共行政主體范疇，[10]這樣既能體現實質法治的“控權保民”價值，也是依憲行政與依憲執政、依法行政與依法執政相統一的應有之義，還可以從制度層面防控“文山會海”。

（二）加快機關運行保障立法步伐

機關運行保障方面的高層次、專業性立法有助于提高機關運行水平，提升國家整體施政效能，是確保行政權力始終運行于法治軌道的“緊箍咒”。在美國，為了使公眾知情權和政府文件保密利益達到平衡，美國國會于1966年制定了《情報自由法》，并于1974年做了相應修改。為了進一步滿足公眾知情權、參與權以及推動陽光政府建設，美國國會又于1976年制定了《陽光下的政府法》和《聯邦咨詢委員會法》。如此，美國政府基本上實現了政府文件和政府會議內容的全面公開。[11]《陽光下的政府法》和《聯邦咨詢委員會法》以“公開為常態，不公開為例外”為原則，就適用對象、公開舉行會議的要求、免除公開事項范圍、種類與程序、法院對行政機關的司法審查、訴訟費用、國會監督等事項作了明確、全面、有效的規定。[12]美國行政公開的理念、相關法律制度、具體制度構建等可以為我國制定國家層面的機關運行保障立法提供有益參考。

⒈完善公共行政組織立法。公共行政組織立法具有規范、控制、調整權力運行的事前控權功效，完善機關運行保障方面的公共行政組織立法，可以從根本上厘清各級公共行政主體發文開會的具體權限，確保公共行政主體理性行使職權，進而對遏制會議腐敗、文件如山等亂象起到預防功效。[13]

⒉加強清單式立法。清單式立法既有助于實現公共行政主體權責明晰的目的，亦可為整治“文山會海”提供有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的規范依據。[14]在機關運行保障立法過程中，針對以往立法中權責模糊所帶來的消極影響，有必要對各種文件、會議類別等實行清單式立法，從立法層面明晰公共行政主體發文開會等方面的權力清單、責任清單、負面清單，明確公共行政主體發文或會議的級別或規格、會議文件內容和目的、發文主體和參會人數、發文平臺和參會地點。

⒊吸納各地的先進立法經驗。“文山會海”治理是一項涉及多層次、多因素、多主體、多利益的全球性難題，其治理實效并非一蹴而就。在目前機關運行保障缺乏相關立法的情況下，認真總結和吸取地方先進立法經驗既可以彌補法律空白，也可以克服專門性立法過于抽象、可操作性不強等缺陷。即便是在機關運行保障立法既存的情況下，地方先進立法經驗仍可使整個法律體系具有靈活性。

（三）完善公共信息公開機制

完善公共信息公開機制是滿足公民參與權、監督權等基本權利的關鍵舉措，是“開放型政府”“陽光政府”建設應有之義，亦是防止“文山會海”回潮的最佳制度利器。日本設置了苦情處理制度和行政監察專員制度以保障法治主義能夠得到不折不扣的執行。苦情處理制度旨在聽取私人對公共行政部門業務的不平、不滿，進而采取相應對策。[15]行政監察專員制度是在借鑒瑞典行政監察專員基礎上形成的頗具日本本土色彩的制度，其一大特點是：行政監察專員并不設于國會，而是設在行政部門內，工作重點是苦情處理，處理方式主要是勸告和公布于眾。[16]另外，為了維持法律秩序，保護公共利益免受侵害，日本還設定了居民訴訟制度，用于糾正地方公共團體職員在財務會計管理過程中的違法行為。我國在完善公共信息公開機制的進程中，可以借鑒日本的苦情處理制度和行政監察專員制度，將公民的參與權、監督權等基本權利落到實處。

⒈建立健全會議文件公開機制。在民主政治的背景下，無論是“文件治理”還是“會議行政”，二者的本質都是公共行政，這期間所形成或保留的信息無疑屬于公共信息，相關公共行政主體有責任將與公共信息有關的會議全程錄像、文件內容等全面、真實、準確地呈現于社會公眾、新聞媒體面前。為防止“文山會海”現象“久治不愈”或“反復發作”，相關公共行政主體應始終堅持“公開為原則，不公開為例外”的理念，絕不容許以“保密”“內部機密”“內部行政措施”等為借口阻撓公共信息公開的情況發生。

⒉建立健全案卷存檔與管理制度。各級公共行政主體應加大文件會議檔案管理制度方面的公共資金投入力度，建立具有全方位、有效性、便民化特點的公共信息保存、管理與公開機制，加強對發文開會的規范化、制度化管理，這樣既可實現政務信息惠民的高效便民理念，還能壓縮“文山會海”的存身空間，從而使公共信息公開機制充分發揮其應有的效能。

（四）全面強化權力監督體系的剛性約束

“文山會海”的危害性、擴散性、隱蔽性等特征表明，整治“文山會海”是一項浩瀚龐雜的系統工程，不僅要通過專門性立法加以事前預防，亦要對其進行事中監管，還要對其進行全方位事后監督。在英國，為了達成糾正不良行政的目的，英國議會于1967年制定了《議會專員法》，議會行政監察專員主要就公民對政府的投訴負責調查并向議會報告。由于《議會專員法》僅適用于中央政府及該法附件中列舉的政府部門，英國議會于1987年又通過了《議會和衛生服務專員法》，該法不僅適用于傳統行政部門，還將大量非政府部門公共機關納入其中，從而使大量實際行使公共職權的組織、法人和團體受到了監督。[17]盡管英國議會在《議會專員法》和《議會和衛生服務專員法》中并未就不良行政作出明確解釋，但只要投訴人主張存在諸如偏見、疏忽、不加注意、延遲不適格、無能、武斷等不良行政情形時，行政監察專員一般均會啟動調查程序，并對該行為作出批評或與確認行為。[18]我國可借鑒英國的做法，人大等相關公共行政主體針對特定公共行政部門啟動特定問題調查程序，并提出相應整改建議。如若公共行政部門執意不聽取建議，則公之于眾或采取其它嚴格措施。如此，不僅人大等相關公共行政主體的權威得以樹立，“文山會海”亦可得到有效遏制。

⒈加大監察力度。2018年3月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），就監察機關及其職責，監察權限、監察對象、監察程序等作出了明確規定。《監察法》的出臺是推進國家治理體系和治理能力現代化的一大壯舉，實現了國家監察對象的全覆蓋，這也有助于抑制“文山會海”亂象的蔓延。在“文山會海”規制過程中，監察機關應定期或不定期地開展廉政教育，并對發文開會機關公職人員的履職情況、廉政情況進行監督檢查;向被監督的發文開會機關提出監察建議，同時依職權或委托有關機關或人員約談發文開會機關的相關責任人;根據人民群眾、新聞媒體等舉報或依職權對“文山會海”引發的權力尋租、貪污腐敗、不正當利益輸送等違法行為展開調查，對違法人員進行問責，涉及犯罪的，要依法移送相應部門處理。

⒉正確理解并適用行政公益訴訟制度條款。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年3月1日發布）第二十一條規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從中可以看出，一方面，人民檢察院負有依法保護國有財產不受侵犯的職責，而因“文山會海”引發的貪污、浪費等行為具有侵害國有財產保護的屬性，理應納入檢察公益訴訟的受案范圍。即便發文開會確屬內部行政管理行為，當其給國家利益或社會公共利益造成損害時，檢察公益訴訟之門便會開啟;[19]另一方面，從目的解釋角度分析，這里的行政機關應是指廣義的行政機關，其范圍應與公共行政主體大致重合，且行政公益訴訟受案范圍中包含違法行使職權行為和不作為行為，據此，因“文山會海”造成國家或社會公共利益受損的公共行政主體無疑屬于行政公益訴訟的被告。

⒊強化人大監督的剛性約束。首先，各級人大應不斷提高立法技術能力和專業水平，使立法的質量更高，更具科學性、民主性和可操作性，從而為整治“文山會海”提供良法依據。其次，各級人大應依法嚴格履行質詢、調查、政府工作報告審議等職責，促成各級公共行政主體不敢腐、不能腐和不想腐的良好局面。再次，各級人大應逐步完善人大代表聯系群眾制度，主動尋找、解決機關運行管理中的各種問題，認真落實人民群眾對機關運行管理工作所提的意見建議。

⒋理性看待容錯糾錯機制在整治“文山會海”中的作用。李克強總理在《2016年國務院政府工作報告》中提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”整治“文山會海”意味著創新，意味著要在某種程度上破除循規蹈矩，制定新的方針、出臺新的政策、探索新的機制。“文山會海”治理過程中不能只有一張單程車票，如果因為一個小錯誤，就給一位有魄力、有擔當干部的政治生命畫上了句號，這既不公正也不利于團結人心。當然，容許試錯不是放任錯誤，更不能打著容錯的旗號縱容問題。怎么樣的錯誤應該被包容，最主要的判斷標準應該是為“公”還是為“私”。只有把人民群眾的利益放在優先級的最前面，對于實施過程中出現的意想不到的瑕疵，才有包容和諒解的價值。在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，不能讓容錯制度為打著公共利益旗號追求個人名利的違法行為背書。

（五）強化機關治理意識

新時代，以習近平同志為核心的黨中央就國家治理現代化提出了一系列新理念新思想新戰略，其中蘊含的國家治理方式現代化的新要求，主要體現為“五治”——政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐。這“五治”是我們黨領導人民探索中國特色社會主義國家治理之路的實踐結晶，也是新時代推進國家治理現代化的基本方式。具體到機關治理層面，“政治引領”要求公共行政主體營造風清氣正的政治生態，規范黨內政治生活，嚴明政治紀律和政治規矩，發展積極健康的黨內政治文化，確保正氣充盈、政治清明;“法治保障”要求立法的重點要放在那些反映黨和國家事業發展要求、完善國家治理體系和治理能力現代化急需、滿足人民對美好生活新期待必備的法律法規上，增強法律規范體系的及時性、系統性、針對性，以良法保障善治。如發文開會等權力的設定、行使應符合法律授權的目的，禁止權大于法、以權壓法的越權行為以及借紅頭文件、開會等形式間接變更法律規定的實質內涵;“德治教化”強調社會主義核心價值觀是全國各族人民共同認同的價值觀“最大公約數”，推進社會主義核心價值觀入法入規，實現以德促法、以法立德的良性互動。要求公務人員特別是領導干部樹立行政倫理意識、責任意識、大局意識以及理性的政績觀，始終恪守權力行使的邊界;“自治強基”強調人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，要求公共行政主體豐富基層群眾協商議事形式和活動載體，廣泛開展各類協商活動，將基層社會共治同心圓越畫越大;“智治支撐”要求運用大數據提升國家治理現代化水平，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。公共行政主體應以信息化、數據化、電子化手段替代傳統的文書治理模式，形成讓數據多跑路，讓公共利益只增不減的公共治理新格局。

各級公共行政主體應按照“五治”的要求，切實強化機關治理意識。首先，重塑績效評估體系。堅持精簡效率原則，不斷更新機關治理理念，及時把握新時代機關管理的現狀和特點，建立健全科學、民主、合理的機關政績評價體系，防止發文開會成為機關內部考核的“指標之王”。其次，踐行行政倫理。為避免“文山會海”成為久治不愈的“機關絕癥”，各級公共行政主體在行使發文開會權力時應始終牢記有權必有責、用權受監督、侵權需賠償的權責一致理念，謹防因過分考慮個人得失而造成法律目的嚴重偏離的局面。再次，貫徹新公共治理理念。整治“文山會海”應樹立多元化治理、多中心治理、分散式治理、多主體參與、信息多渠道共享等現代機關治理理念，加快“互聯網+電子政務”改革實施步伐。“互聯網+電子政務”既符合“數字政府”建設的基本要求，亦有助于各種公共信息快速傳播，同時還有助于多元主體參與到“文山會海”整治過程中，進而克服“文山會海”所引發的會議腐敗、權力尋租、公共權力不當行使等弊端。

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[19]如何給“文山會海”瘦身[N].中國組織人事報，2013-02-25（06）.

（責任編輯：劉? 丹）

Abstract：“A mountain of paper work and a sea of meetings” is a kind of inaction with the spirit of illegal governance.For a long time，“A mountain of paper work and a sea of meetings” has only been regarded as a violation of discipline and escaped the vision of the rule of law.The main causes of “A mountain of paper work and a sea of meetings” are the malpractice of the administrative system，the imperfection of the specialized legislation for the operation and guarantee of the organs，the unsmooth publicity of the public information，the weakness of the post supervision system，and the lag of the idea of the management of the organs.The regulation of “A mountain of paper work and a sea of meetings” is a deep-seated “gastroscope” physical examination within the national governance system. In this process，we should learn from foreign experience，continue to deepen the reform of the administrative system，speed up the legislative pace of the operation and security of state organs，gradually improve the mechanism of public information disclosure，comprehensively strengthen the rigid constraints of the power supervision system，and strengthen the consciousness of organ governance，so as to fundamentally eliminate the chronic disease of “culture，culture and society”.

Key words：“A mountain of paper work and a sea of meetings”;public administration subject;administrative reform