越南將如何利用東盟輪值主席國身份施展“平衡術”

李春霞

2019年11月4日，第35屆東盟峰會及東亞合作領導人系列會議在曼谷閉幕，泰國總理巴育把象征東盟輪值主席國身份的木槌移交給越南總理阮春福。

2020年1月1日，越南正式擔任東盟輪值主席國。根據《東盟憲章》第31條，擔任輪值主席國的成員國負責主持召開東盟系列會議。從議程設置到文件起草，從內部團結到外部合作，輪值主席國能夠對東盟發展進程發揮重要的溝通、協調和引導作用。2020年既是《東盟2025：攜手前行》愿景文件實施的關鍵年，又恰逢越南加入東盟組織25周年，越南將全年東盟系列會議的總主題定為“齊心協力與主動適應”。越南總理阮春福在介紹這一主題設計思路時說，凝聚和適應是兩個交叉互補的因素。

曾兩度擔任東盟輪值主席國

越南是在1995年加入東盟的，入盟的初衷是為自身的國家安全和經濟改革與發展尋找強有力的地區依托，借助東盟的聚合力和國際聲望提升自身實力。記得過去筆者在與一些越南學者對話交流中，對方談及越南與東盟的關系時說，“東盟團結則越南強，東盟不團結則越南無自信”。這樣的強調實際上反映了越南作為一支欣欣向榮的東南亞力量，長期以來在自主發展與依托東盟之間努力把握平衡的心態。越南認為，只有不斷增強東盟的團結向心力，對外以“一個聲音”說話，才能夠使越南得以有效借力，但如果一味依靠東盟追求國家利益，也會導致越南喪失國家發展的自主性。所以，如何在追逐國家利益與維護區域利益之間找尋平衡，就成為越南參與和影響東盟事務的首要考慮。

1998年和2010年，越南曾兩度擔任東盟輪值主席國。1998年，越南將第六屆東盟峰會的主題定為“為和平、穩定、均衡發展的東盟而團結合作”。當時，亞洲金融危機剛剛爆發，東盟受到巨大沖擊，越南則初步提出“融入國際經濟”的政策，“發展”成為最能體現雙方共同利益的有效平衡點。那一年通過了旨在縮小成員國之間發展差距的《河內行動計劃》（HPA），既包括后來對越南經濟起飛起到重要作用的湄公河次區域合作和“東西經濟走廊”（西起緬甸、東至越南峴港的，惠及緬甸、泰國、老撾、越南四國的次區域經濟走廊計劃——編者注）項目，也有力推進了《東盟2020年遠景目標》的落實，根據金融危機的實際情況優化了東盟的努力方向。同時，越南在柬埔寨入盟問題上積極發揮作用，最終促成了十國大東盟在1999年的形成。

2010年，在中國影響力不斷增強的背景下，美國奧巴馬政府開啟全球戰略東移進程，醞釀“重返亞太”，并且明顯加強了對南海問題的干預，中美矛盾明顯升溫。越南決意抓住再次接棒東盟輪值主席國之機，更緊密地依托東盟，推動東盟拓展發展空間，以此保障自己在地區戰略變局當中的游刃有余。

首先，圍繞區域安全推進東盟內部合作，將攸關自身利益的南海問題塞入東盟會議議程，使南海問題的國際化趨勢更加明顯，東盟方面則樂于借此提升自己在解決區域問題中的“中心地位”。其次，加強東盟與大國之間的伙伴關系合作，在雙邊層面借身為東盟輪值主席國之勢啟動越南與美國國防部的副部長級對話機制、與日本的戰略對話機制，在多邊層面促成召開首屆東盟防長擴大會議（ADMM+），接納美國、俄羅斯加入東亞峰會。

平衡“凝聚”與“適應”的新挑戰

本次越南擔任東盟輪值主席國，適逢中國積極推進“南海行為準則”（COC）磋商構建區域安全秩序，美國加緊以中國為戰略競爭對手進行“印太戰略”布局，東南亞區域呈現諸多新的不確定性。越南希望把握變局，繼續以開放姿態深化“融入國際”的戰略，縮小與發達國家和身邊強鄰的發展差距，推進“中等強國”目標。

2018年12月，越南為籌備和協調東盟輪值主席國相關事務，專門成立了“2020年國家東盟委員會”。2019年11月4日，在泰國舉行的第35屆東盟峰會期間，代表越南正式接過輪值主席國職責的阮春福總理表示，面對區域和國際環境的迅速、復雜變化，加強可持續凝聚力，以及時應對變化，對東盟很重要。

2020年是《東盟2025：攜手前行》愿景文件實施中期審核的關鍵年，越南希望通過自己的努力更多煥發東盟活力，進一步促進東盟共同體建設。面對政治、安全、經濟、環境、科技等方面的挑戰，越南希望能夠在東南亞區域經濟和戰略架構的形成過程中發揮更重要作用。為此，越南確定了五大優先事項：第一，加強東盟的團結與統一;第二，推進區域互聯互通，提升東盟對第四次工業技術革命的適應能力并抓住其帶來的機遇;第三，促進東盟特色和共同體意識的形成;第四，與世界各國構建和平和可持續發展的伙伴關系;第五，提升東盟組織架構的適應能力和運行效率。

協商一致是東盟的核心原則，但也造成了東盟機制的低效，不能對外部變化快速做出反應。針對這一問題，越南除強調區域價值觀和安全共識的塑造外，也致力于推動提升東盟機制運行的有效性。但值得注意的是，越南在此過程中顯然摻雜了私利，正又一次打著“維護南海和平、穩定與合作”的旗號推動東盟區域在認知和行動上“協商一致”。在越南推動下，東盟內部已形成“三步協商”進程，即如遇涉南海問題的討論，越南、菲律賓、馬來西亞、文萊四個直接爭議國需提前交換意見，形成四國統一立場，之后在東盟內部進行協調，再與中國磋商。

2020年也是COC磋商的關鍵一年。美國的“印太戰略”將東南亞，特別是南海地區作為核心區域，并把越南作為重要合作伙伴加以拉攏。為了維護其在南海的既得利益，越南正加緊借用外部力量，尋求使用東盟提供的政治和法理工具約束中國在南海的行為。越方不斷強調COC磋商需要“有利的環境”，最重要的是“根據國際法和1982年《聯合國海洋法公約》達成的有效實質性內容”，實際上是在呼應2016年的所謂“南海仲裁結果”。東盟各國對COC磋商的立場并不完全一致，越南將如何利用擔任東盟輪值主席國之機影響磋商進程，值得我們密切關注。

基于“主動適應”的理念，越南或許會嘗試以自己的“輪值主席國實踐”對東盟的“協商一致”原則進行改進，如弱化甚至忽略與所討論議題并不直接利益攸關國家的意見等。“三步協商”進程已在一定程度上助長了東盟內部的身份和意見分歧，如果真的導致部分國家話語權的弱化甚至被剝奪，將從根本上動搖東盟組織團結與穩定的根基。

2020年，東盟能否如其輪值主席國越南所期許的那樣，在“凝聚”與“適應”之間找到平衡，很大程度上取決于越南能否在東盟整體利益與自身利益之間進行合理取舍。正如美國學者漢斯·摩根索所說的：最崇高的集體道德是“審慎”。對越南來說，只有不斷增強東盟凝聚力，使其為維護和促進區域和平、穩定與繁榮發揮建設性作用，才能持續提升越南的戰略自信與國際影響力。