踐行理念變革引領行政檢察創新發展

張昊天

摘 要：行政檢察應當從自身權能特性和履職實踐出發，踐行最高人民檢察院提出的一系列新理念。要在案件規模、審查思路和監督效果方面充分發力，推動行政檢察自身及與其他檢察業務的全面協調充分發展。要跳出個案看類案、跳出監督看治理、跳出執行看執法、跳出檢察看監察，更好地達到雙贏多贏共贏。要從立法、執法、司法、守法多個維度全面審查行政檢察案件，實現精準監督。要用好借足外腦智慧和科技智慧，突破辦案難題，提高案件質效。

關鍵詞：全面協調充分 雙贏多贏共贏 精準監督 智慧借助 創新發展

以新一輪內設機構改革為契機，最高人民檢察院提出了“全面協調充分發展”“雙贏多贏共贏”“精準監督”“智慧借助”等新理念。行政訴訟法賦予檢察機關的行政訴訟監督職能被認為狹義的行政檢察制度。[1]1989年行政訴訟法就賦予了檢察機關對“行政訴訟”實行法律監督的職能。2014年行政訴訟法修改后，行政檢察更是覆蓋了對人民法院行政案件的受理、審理、裁判和執行“全流程”的監督。本文從行政檢察權能特性和履職實踐出發，審視新時期行政檢察新理念的內涵以及行政檢察創新發展應當如何踐行這些新理念。

一、如何踐行“全面協調充分發展”理念

當前，檢察機關內設機構自上而下實現了系統性、整體性、重塑性改革，法律監督職能進一步優化，實現了刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察“四輪驅動”。2019年全國檢察長會議明確提出，要主動適應形勢發展變化，深化內設機構改革，推動“四大檢察”全面協調充分發展。[2]張軍檢察長同時也指出：“在整個檢察工作中，行政檢察是‘短板中的短板‘弱項中的弱項。”[3]最高人民檢察院第七檢察廳將行政檢察的現狀定位為“短、弱、小、冷”的階段。[4]行政檢察真有這么大的發展空間、擔當好“四大檢察”之一嗎？答案無疑是肯定的。

首先，在案件規模方面，行政檢察有充分的增長空間。2018年，全國各級法院審結行政訴訟案件25.1萬件，檢察機關受理對裁判結果申請監督的案件9350件，占比不到4%;北京法院審結2.3萬件，檢察機關受理579件，占比不到3%。近年來，北京行政機關一審實體敗訴率在27%左右，而全國為10%左右。可見，絕大多數行政案件敗訴的當事人沒有向檢察機關申請監督。在“訴訟巨人”的面前，行政檢察如此小的案件規模值得反思。原因在于，一方面，檢察機關辦理有影響力的行政檢察案件不多，且絕大多數結論都是不支持當事人監督申請。另一方面，公眾對行政檢察這項職能知曉率低、認識不夠。如今“民告官”意識越來越強，對當事人來說，行政訴訟成本相對較低，行政案件每年增長勢頭迅猛。而申請行政檢察監督更幾乎是零成本，不收受理費、提交相應材料即可，也不用擔心出庭，試想敗訴的當事人有何理由不一試。因此，從提升辦案效果和影響力、加大職能宣傳方面入手，行政檢察工作絕不再是“無米之炊”。

其次，在審查思路方面，行政檢察有多重的拓展方向。以往，檢察機關在對行政檢察案件進行審查時，更多關注法院生效判決、裁定和調解書本身，忽視了對涉訴行政行為的審查;更多關注行政審判和行政執法的實體處理結論，忽視了程序正義問題;更多關注辦結多少案件、抗訴能否改判，忽視了行政違法能否得以糾正、老百姓的實質訴求是否得到滿足等。行政檢察的目光不能局限在法院的生效裁判本身或者審理過程，而忽視行政行為的運行及行政爭議的產生。行政訴訟是合法性審查原則，即人民法院通過行使審判權對行政行為的合法性進行審查。相應的，行政檢察應當肩負對行政審判和行政行為審查的雙重職責，對訴訟活動和行政行為均進行合法性審查應當是其應有之義。以行政訴訟目的為導向，行政檢察可以從行政審判延伸到行政執法、行政立法甚至老百姓所反應的行政爭議領域，在社會治理層面具有相當大的參與空間。

最后，在監督效果方面，行政檢察有潛在的發力渠道。2018年，全國檢察機關提出行政抗訴僅117件（同期民事抗訴4000件），法院同期改判19件，改判率為16.2%;提出再審檢察建議90件（同期民事4000件），法院同期采納23件，采納率為25.6%;對審判違法監督和行政執行活動提出糾正違法檢察建議7000件（同期民事4萬件）。[5]近年來，全國檢察機關辦理行政檢察案件的情況始終是：提抗率低，支抗率不高;抗訴率低，抗改率更低。因此，如果只把評價的標尺放在抗訴或抗訴改判上，行政檢察的路只會越走越窄，也說明對行政檢察這項職能的認識還不夠全面和深入。不能忽視的是，行政檢察在改進工作、完善治理方面具有重要作用，結合下述理念作進一步闡述。

二、如何踐行“雙贏多贏共贏”理念

行政檢察具有對公權力監督的特性，直接監督人民法院的行政審判權，間接指向行政機關的行政執法權。這是行政檢察“一手托兩家”功能的基本內涵，既監督了司法公正，又促進了依法行政，甚至化解了行政爭議，即所謂實現了“雙贏多贏共贏”。在此理念的引領下，須從檢察監督的大視角眺望，從保障和推進法治國家建設、法治政府建設和法治社會建設多個角度行權履職問效。

第一，跳出“個案”看“類案”。在行政檢察和行政審判的維度上，檢法絕不是單向的監督關系，而應是共同保障法律實施、促進社會治理、維護司法正義和公信力的互動關系。實踐中，檢察機關發現有些問題在個案中達不到抗訴條件，或者綜合考慮法律效果、政治效果和社會效果后認為不宜抗訴的，可以就一類案件領域、一類裁判方式或一類政策問題集中通報。如北京市檢察院已連續九年就上一年度行政檢察辦案發現的共性問題，向市高級法院發出訴訟監督通報，在規范訴訟活動、促進良性發展方面取得良好成效。還可以針對監督工作中發現行政執法中存在的突出和共性問題，探索開展面向政府的執法監督通報或發布促進依法行政“白皮書”，當好黨委政府的法治參謀。

第二，跳出“監督”看“治理”。堅持從加強和創新社會治理的高度認識和推進行政檢察工作，全面發揮行政檢察在促進社會治理體系和能力現代化中的積極作用。針對行政執法活動中存在的普遍性、苗頭性、制度性問題，北京市檢察機關在2019年共向政府及相關行政機關提出社會治理檢察建議15件，覆蓋國土、住建、房管等諸多行政執法領域，有效推動了各領域依法、正確、規范執法，堵塞制度性漏洞。如北京市檢察院在辦理孫某某訴某區政府不履行法定職責裁判結果監督案中，雖然依法不支持當事人的監督申請，但針對發現的經營性機動車停車場備案和違法處罰銜接不當的問題，分別向區城管委、區城管執法局提出檢察建議，促進了機動車停車管理信息的共享互通和銜接機制，共同推動妥善解決超大城市停車管理難題。

第三，跳出“執行”看“執法”。當前，人民法院受理行政非訴執行案件已遠超行政訴訟案件而檢察機關辦理行政非訴執行監督案件的規模卻不大，甚至部分基層檢察院存在“有職能、無案件”的窘境。如何做好對行政非訴執行案件監督、夯實基層行政檢察工作，是擺在檢察機關面前的重大課題。檢察權的介入，解決了行政執法最后一公里的問題，改變了以往行政機關與法院之間推諉、掣肘的二元關系，在非訴執行領域形成行政機關、法院、檢察機關三方相互監督、相互制約的三元關系，對于促進依法行政、公正司法和豐富拓展行政檢察職能都具有重大意義。[6]檢察機關可以把關注點從法院裁定是否合法、執行是否到位，前移到行政機關執法是否適當、是否申請法院非訴執行。針對基層檢察院案源少的問題，探索建立行政機關申請人民法院行政非訴執行向檢察機關抄送的機制，將申請行政非訴執行信息與檢察機關共享，一方面能夠促進行政非訴執行從行政到司法的“移、裁、執”，另一方面還能拓寬行政非訴執行案源，打開基層同級檢察監督局面。

第四，跳出“檢察”看“監察”。檢察權和監察權都具有對公權力監督的屬性，但是二者分工不同。要嚴守職權邊界，善于運用好“雙贏多贏共贏”理念下的政治智慧、法律智慧和監督智慧，在國家治理體系的大盤子下，依法審慎行使行政檢察權。如對于非訴執行“該申請不申請”等本屬于監察委職權范圍的，建立檢監線索移送機制，不能越俎代庖。緊密依托案件和法定職能，不走“唯抗訴論”的老路，也不走“一般監督”的死路，打通檢察和監察這兩項監督權力的線索移送和協同履職渠道，是一條更加有效監督公權力的出路。

三、如何踐行“精準監督”理念

最高人民檢察院特別強調要強化精準監督，“抓好典型性、引領性案件的監督，努力做到做一件成一件、成一件影響一片”。如此，行政檢察理應在踐行“精準監督”理念方面有足夠的發言權。理由是：一方面，行政檢察規模不大為精準監督提供了前提。與刑事訴訟、民事訴訟案件相比，行政訴訟案件本身體量相對偏小。一件行政案件，要經過法院一審、二審、申請再審，才能進入檢察機關監督程序。每一道程序都有糾錯功能，每經過一道程序，案件都會減少一部分。如，2018年北京法院受理一審行政案件2.6萬件，審結2.4萬件;受理二審上訴案件1.1萬件，二審改判685件;受理申訴案件1615件，再審改判僅9件。同期北京市檢察機關受理裁判結果監督案件578件，提出抗訴3件。因此，辦成一個抗訴案件，如同“沙里淘金”。行政檢察制度設計的特點表明，在監督規模不大的情況下更有條件進行精準監督。另一方面，行政訴訟制度弊端為精準監督提供了空間。當前行政訴訟的程序空轉問題十分突出，“案結事不了”成為行政訴訟的制度弊病。司法權對行政權的監督制約失之于寬，本質上存在一定的制度因素，即檢察監督不是終局，抗訴后仍需法院裁判;法院審判也難以解決一些根本問題，因為事權還是在行政機關。但是把行政訴訟的制度性問題、行政審判和行政執法的現實問題，作為行政檢察改革創新的方向標和發力點，無疑是實現精準監督的絕佳路徑。

監督絕不止于抗訴，而是充分發揮行政檢察在推進依法治國偉大工程的重要保障作用。檢察機關只有做到全面審查，才能實現精準監督。第一，可以從促進公正司法的角度，審查生效裁判認定事實和適用法律是否正確，審判人員是否存在違法行為，行政裁判和行政非訴執行是否到位、若未到位又是否正當。特別注意審查對訴訟請求是否遺漏或者所判非所訴、原告主體資格認定標準、訴訟證據的認定和舉證責任的分配、行政程序和訴訟程序是否明顯不當等多發、易漏、難點問題。第二，可以從促進嚴格執法的角度，審查涉訴行政行為的合法性，對行政行為的是否合理、是否規范、是否便民高效等同步審查，發現政府在進行行政管理和參與社會治理方面是否存在問題。第三，可以從促進科學立法的角度，審查涉訴行政行為所依據的法律法規或規范性文件，特別是地方立法制度改革后地方立法是否與法律、國務院行政法規、部門規章相沖突。如北京市檢察院在辦理某法國公司與原商評委商標異議復審行政糾紛一案中，針對《商標評審規則》相關條文規定不夠明確的問題，首次向國家知識產權局提出檢察建議，獲后者全部采納并表示將在規則修訂時予以完善;在辦理另一起逯某某訴市、區食藥監局不作為及復議糾紛案中，發現食藥監和工商部門在原機構改革時分離但相關職能存在模糊，導致履職不到位的問題，依法提出抗訴。第四，可以從促進全民守法的角度，審查當事人和第三人是否息訴服判，是否存在惡意訴訟、不誠信訴訟、纏訴濫訴、纏訪鬧訪等行為。從“恢復性司法”的理念出發，積極引導行政相對人與行政機關和解，讓問題真正解決，讓社會更穩定一點、沖突再減少一點，也是行政檢察的一種貢獻。

從全面審查到精準監督的一個重要方式就是“繁簡分流”。行政檢察案件的繁簡分流不僅是通過“簡案快辦”解決部分檢察院特別是最高和各省、市分州檢察院“案多人少”的問題;更重要的是“繁案精辦”，辦出在法律適用、監督方式等方面具有典型性、引領性的案件。對重大疑難復雜案件，完善精細化閱卷審查模式，充分運用調查核實、公開聽證、專家咨詢等方式，提高行政檢察質效。

四、如何踐行“智慧借助”理念

“智慧借助”更多是一種方法論層面上的理念，主要致力于突破辦案難題、提高案件質效，附帶擴大職能影響力。行政檢察涉及知識產權和紛繁的行政執法領域，但檢察機關長期缺少有行政法學、知識產權等專業背景的人員，專業性不足一直是行政檢察的短板弱項。以往，行政檢察辦案更多是“唱獨角戲”，缺少“眾人搭臺”的智慧，沒有很好借助社會力量和技術手段。推動行政檢察創新發展，亟需從各方借智借力。

一是借助“外腦”智慧，兼聽則明。積極向人大代表、政協委員、法學理論界和司法實務界等聽取意見，開展座談調研評議，推動成果轉化應用。落實行政檢察專家委員會制度，邀請專家學者、行政審判和執法實務人員以及有法律背景的人大代表、政協委員參加評議、咨詢和研判，特別注重發揮律師在息訴方面的天然優勢。對金融、知識產權等專業性較強的案件，按照《關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》，實行行業專業人員輔助辦案機制，將專業問題交給“有專門知識的人”輔助辦案。對于公開審查、公開聽證、檢察建議的研究提出和督促落實等，可以根據《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》安排人民監督員監督獻策。

二是借助“科技”智慧，吐故納新。推動建立與法院、政府及行政機關等的數據互聯、信息互通，運用信息化手段抓取執法、審判、執行等方面的信息，及時把握輿論熱點和人民群眾關注的問題。依托大數據技術，優化統一業務應用系統，嵌入智能輔助辦案模塊，增加類案推送、法條解釋、結果對比、數據分析、智能篩查等功能，標注涉案裁判與相似案例之間的類同差異，為辦案提供參考和輔助。

檢察監督的這些新理念不是孤立的，而是有內在密切聯系的。在“理念變革與行政檢察創新發展”的語境下，更可以是相輔相成、桴鼓相應的。行政檢察不僅要與刑事檢察、民事檢察和公益訴訟檢察“全面協調充分發展”，還要實現自身在裁判結果監督、審判違法監督和執行活動監督三大領域的“全面協調充分發展”;在全面推進依法治國的系統工程下，行政檢察可以借由“精準監督”達到“雙贏多贏共贏”;而在全面正確認識新時期行政檢察職能的基礎上，通過“智慧借助”等方式可以更好實現上述功能效果。可以相信，通過理念變革的引領，行政檢察必定能夠開創出一條筆直而又明亮的大道。

注釋：

[1]張步洪：《“四大檢察”融合背景下行政檢察的新方位》，《人民檢察》2019年第19-20期合刊。

[2]姜洪：《全面貫徹習近平總書記重要講話精神 推動各項法律監督工作全面協調充分發展》，《檢察日報》2019年1月18日。

[3]《行政檢察補短板 立足共贏鑄合力》，http：//www.jcrb.com/opinion/jrtt_45128/201909/t20190926_2054222.html，最后訪問日期：2019年12月1日。

[4]具體來說：一是短，行政檢察在檢察機關是短板中的短板。二是弱，主要是行政檢察力量弱。三是小，行政檢察業務規模小。四是冷，行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知。參見張相軍：《關于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第4期（上）。

[5]張軍：《2019年最高人民檢察院工作報告》，2019年3月21日全國人民代表大會。

[6]劉藝：《中國特色行政檢察監督制度的嬗變與重構》，《人民檢察》2018年第2期。