新中國紀檢監察制度的漸進與突變

叢凱

摘 要：深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。本次研究旨在考察新中國紀檢監察制度的歷史，從政策變遷的角度分析我國紀檢監察制度演變的動因，提出本次紀檢監察體制改革的實現路徑，推動實現國家治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：紀檢監察;歷史演變;改革路徑

2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會。2017年11月4日，全國人大常委會通過關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定，國家監察體制改革的宏偉巨幕由此拉開。此次國家監察體制改革作為一項重大的政治改革，行動之迅速，變革之劇烈，舉世矚目。

一、問題提出

一切歷史都是當代史。我們正在經歷的紀檢監察體制改革不是空中樓閣、海市蜃樓，而是九層高臺，起于累土。回顧歷史，探究我國紀檢監察制度的演變對深刻認識當前紀檢監察體制改革的動因具有重要的歷史價值;追根溯源，總結我國歷史上紀檢監察制度建立與發展的寶貴經驗對描繪我國紀檢監察制度的未來面貌具有重要的現實價值。我國的改革進程往往是由黨和國家的政策推動的，政策主導了我國紀檢監察制度的構建。本次研究旨在從政策變動的角度考察新中國成立后紀檢監察制度的歷史演進，解釋我國紀檢監察制度長期漸進和短期突變的原因，研究本次紀檢監察體制改革的主要動因，牢牢把握改革的政治方向，提出推動我國紀檢監察體制不斷完善的政策建議，推動實現國家治理體系和治理能力的現代化。

二、間斷-平衡分析框架的理論核心

美國學者弗蘭克？鮑姆加特納與布賴恩？瓊斯在對基于有限理性的漸進主義模型修正的基礎上，根據進化生物學上的“間斷平衡”概念，構建了公共政策變動分析中的間斷-平衡分析框架，該框架解釋了公共政策長期穩定性和短期內突變共存的現象。間斷-平衡分析框架有以下核心觀點：

1、制度結構與議程設置

美國分權的政治制度結構使得美國政治生活中存在一種政治子系統與宏觀政治的互動，不同的利益集團在不同的政治子系統中相互博弈、互相影響。大多數情況下，宏觀政治中的既定利益保持相對穩定，分配利益的公共政策也保持一種平衡狀態，一旦被施加影響的某種利益進入宏觀政治視野，就可能會產生大規模的政策變遷。

議程設置過程與美國的政治制度結構息息相關。政治子系統將政策系統分化為眾多的政策子系統。大多數情況下，各種利益在各自的政策子系統中彰顯，政策子系統在并行狀態下處理各種公共問題。當某種利益或問題發生變化，被政治力量、媒體、公眾等力量關注時，其便會進入宏觀政治要處理的范疇，代表該利益的公共政策變就會被設置為新的政策議程，可能引發一系列的政策變遷。

簡而言之，制度結構與議程設置是間斷-平衡分析框架的兩個重要基礎。

2、正反饋與負反饋

政治系統的正負反饋與政策壟斷有關?！懊恳环N利益、每一個集團、每一個政策企業家都對建立壟斷有最大興趣——這些壟斷包括對涉及利益集團政策的政治理解的壟斷，對能夠強化這種理解的制度安排的壟斷”。 一般而言，只要利益集團保持對政治子系統的壟斷，政策子系統就是持續且穩定的。當反對者進行政策動員，試圖改變政策地位時，壟斷者只會讓渡一小部分權力，實現政策的微調，但政策子系統總是保持相對穩定的平衡，這是消極的負向反饋的過程。當政治子系統面對的壓力加大，支持政策壟斷的力量發生實質變化，政策進入宏觀政治的視野，舊有的政策壟斷會瓦解，新的政策建立了新的平衡期。在此期間，政策環境中的細微改變都可能會引起政策劇變，這是積極的正向反饋的過程。

3、政策圖景與注意力轉移

政策圖景變幻和制定層面的相互作用決定了一個問題是否會引發正向反饋過程。當一種政策壟斷普遍被接受時，其背后必然有持續支持型的政策圖景起作用。當新的政策圖景出現，支持原有壟斷的政策圖景會發生實質性變化，從而引發正向反饋，政策變動會變得不可逆轉。政策圖景能夠對政策壟斷施加巨大影響與宏觀政治決策者的注意力轉變密切相關。瓊斯認為，決策變化并非源自偏好的快速改變或根本的非理性，而源自注意力的轉移。 社會沖突和反對者的壓力使得新的政策圖景出現，宏觀政治決策者不得不將注意力轉移至此，并推動政策變動和制度變遷，進行政策資源的重新分配。

綜上所述，政策變動來源于宏觀政治中支持政策壟斷的政策圖景發生實質變化，政策的平衡期被打破;新的政策圖景出現，引發大規模政策變動;政策發生間斷后，新的政策進入平衡期。從長時間的政策變遷看，間斷-平衡分析框架遵循長期穩定的漸進主義邏輯。

三、我國紀檢監察制度的歷史演變分析

（一）初創：1949年-1959年

1、政策初創期（1949年）：《共同綱領》

隨著解放戰爭的深入推進，中國革命進入最后的關鍵時刻，中國共產黨面臨著“進京趕考”的重大考驗。伴隨勝利而來的是黨內出現的居功自傲、貪圖享樂、官僚主義等驕傲情緒，毛澤東同志預見性的告誡全黨務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風。中國共產黨第一代領導集體的高度預見性和深刻危機感使黨風廉政建設和反腐敗工作成為一項重要的政策議程。

在上述政策圖景的正反饋作用下，新中國的紀檢監察制度逐步建立。1949年10月，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定，中央人民政府政務院人民監察委員會成立，負責監察政府序列公職人員的違法失職行為;1949年11月，黨中央決定成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會，負責監督教育全體黨員，審查黨員的違紀行為。

2、政策平衡期（1949年-1959年）：各級紀委（監察委員會）與專門行政監察機構

政策壟斷的形成。1949年后，我國紀檢監察制度進入相對平衡期，政策壟斷持續強化?！?954年憲法基本上沿用了《共同綱領》的制度安排，1954年國務院組織法設立監察部作為專門行政監察機構?！?1955年3月，中國共產黨全國代表會議決定成立黨的中央和地方各級監察委員會，代替中央及地方各級黨的紀律檢查委員會，其職能延伸為查處各種違紀、貪污腐化行為。

新中國成立后，經過短暫的政策初創期，全國性的紀檢監察機構設立。1949年至1959年，我國的紀檢監察制度經歷了一段平衡期，形成了紀檢和監察二元監督體系。雖然制度上經過數次調整，但總體上遵循漸進發展的規律，反腐倡廉仍然是社會主義建設的重要任務之一。

（二）停滯：1959年-1977年

1、政策間斷期（1959年-1969年）：“反右派”運動與“文化大革命”

“反右派”運動和“文化大革命”先后成為間斷期的政策圖景。1957年后，黨中央在全國范圍內開展反右派斗爭，但在極左思潮影響下，反右派斗爭被嚴重擴大化。在此種政策圖景的正反饋作用下，我國的紀檢監察事業也遭受了重創。1959年4月，第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了撤銷國家監察部的議案，地方各級政府的監察機構與各級黨的監委合并，不合并的則由各級政府自行決定處理。 受文化大革命思潮的影響，1969年4月，黨的九大通過的黨章，取消黨的監察機關，撤銷中央監察委員會。從制度結構的角度分析，在中國官方權威主導型體制下，國家領袖的態度與看法往往決定了國家政策的走向，成為構建政策圖景的關鍵動力。

2、政策平衡期（1969年-1977年）：混亂時期

文革期間，國家的各項事業均遭受重創，紀檢監察事業也難以幸免，顯著標志是1969年黨的監察委員會撤銷。這是一段無序的混亂期，也是一段紀檢監察制度消失的平衡期。

（三）重建：1977年-2016年

1、政策間斷期（1977年-1987年）：黨的十一屆三中全會

文革結束后，全國上下都希望早日國家結束混亂，重回正軌，執政黨意志、人民情緒持續加強國家早日恢復和重建的正反饋作用。黨的十一屆三中全會作為一次偉大的轉折成為我國紀檢監察制度重建的重要政策圖景。1977年8月，黨的十一大決定重建黨的紀律檢查機關;黨的十一屆三中全會正式選舉產生由100人組成的中央紀律檢查委員會。1986年12月，全國人大常委會決定恢復國家行政監察體制，組建國家監察部。1987年6月，國家監察部正式成立。 至此，我國的紀檢監察機構正式重建。

2、政策平衡期（1987年-2016年）：改革開放與社會主義建設

1987年至2016年，隨著改革開放和社會主義現代化建設深入推進，國家進入蹄疾步穩的快速發展期，我國的紀檢監察制度也進入了平衡發展期。改革開放以來，全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，由于經濟體制轉軌、法律法規不健全等原因，部分干部利用職權謀取不正當利益，形式主義、官僚主義作風盛行，廣大人民群眾對此反應強烈。持續不斷的負反饋進一步強化了我國的紀檢監察事業建設。1993年，為了充分發揮監督的整體效能，提高監督質量和效率，黨中央決定中央紀委和監察部合署辦公，同時履行紀律檢查和行政監察兩項職能。1995年，最高人民檢察院反貪污賄賂總局組建，重點打擊貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪問題。我國的紀檢、監察、司法三元監督格局正式形成。

（四）發展：2016年至今

1、政策間斷期（2016年-2018年）：國家監察體制改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央回應群眾關切，將反腐敗斗爭上升到關系黨的生死存亡的戰略高度，堅持全面從嚴治黨，反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”。紀檢、行政監察、反貪反瀆等機構多頭治理、各管一攤的多元模式造成監督力量分散、職能交叉、效率不高等問題，迫切需要體制機制的改革與創新。 在此背景下，政策圖景的正反饋作用使得國家監察體制改革進入黨中央決策的視野。

2018年3月，十三屆全國人大一次會議決定修改憲法，設立國家監察委員會，監察委員會的憲法地位由此確定;同時，《中華人民共和國監察法》表決通過，國家監察體制改革的思想和理念以法律的形式確定下來。

2、政策平衡期（2018年至今）：新時代

深化國家監察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署，其目標是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建起集中統一、權威高效的新時代中國特色國家監察體制。藍圖已經繪就，奮斗正在當時。

綜上所述，新中國成立后，我國紀檢監察制度的歷史演變基本符合間斷-平衡分析框架的理論推演和邏輯過程，體現了長期漸進和階段突變的特征。當前，我國的紀檢監察制度正處于改革后的平衡發展期，必然存在各種不足和沖突。通過政策調整、法律完善、制度優化實現我國紀檢監察事業的良性發展是我們面臨的重大課題。

四、新時代我國紀檢監察制度改革的路徑

（一）把握政治機關定位，堅持全面從嚴治黨

國家監察體制改革的本質要求就是加強黨的領導。黨的建設的歷史與實踐告訴我們，如果脫離了黨的領導，國家必將陷入混亂。我們要牢牢把握紀檢監察機關是政治機關的屬性，把反腐敗工作牢牢掌握在黨的手里。改革后紀委與監委合署辦公，履行監督調查處置職能，向同級黨委報告工作，對同級黨委負責，接受同級黨委的領導，實現紀檢監察機關的權力為社會主義現代化建設保駕護航。 從我國紀檢監察制度的歷史演變分析，“文革”時期黨的監督體系遭到破壞，國家因此陷入內亂;改革開放初期黨的監督體系不完善，黨員干部違法犯罪現象頻發。只有牢牢把握全面從嚴治黨的政治方向，把“嚴”的主基調長期堅持下去，完善黨和國家監督體系，才能更好地把制度優勢轉化為治理效能，實現黨和國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）遵循監察法治化原則，規范監督程序

制定和完善黨內法規和監察法律。根據最新的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》發現，存在黨內法規法律化的傾向。紀委監委雖然合署辦公，但二者的職責屬性并不相同，按照監察法治化的原則，不能簡單地將黨內法規代替監察法律。我國現行的監察法律只有《中華人民共和國監察法》，在實踐中于法無據的現象突出。因此全國人大及其常委會要加快《監察官法》、《政務處分法》等實體法和監察程序法等法律法規的立法步伐，同時要切實提高立法質量，完善監察法律體系。遵循監察法治化的原則，嚴格按照法律法規的規定執法，克服執法隨意性，保持黨風廉政建設和反腐敗的高壓態勢。