論政府信息公開中個人隱私權保護

江若玫 王雯慧

摘 要：2019年新修訂的《政府信息公開條例》對個人隱私的保護具有一定的作用。然而，在適用過程中逐漸暴露出來一些問題：第一，公共利益的界定不明確導致適用法律混亂;第二，征求第三方的意見并非必然作為政府信息公開的程序;第三，信息公開后的救濟內容有限，這些問題阻礙了實踐中政府信息公開的法治化進程。筆者認為，首先，應當明確界定公共利益的定義，使其內涵統一;其次，將征求第三方的意見作為法定政府信息公開的程序;最后，完善救濟的內容，使其納入國家賠償法。

關鍵詞：政府信息公開 個人隱私權 權利 保護

引言

隨著世界第三次技術革命的沖擊，獲取信息的方式變得越來多，獲取的難度也越來越小。政府在這其中成為掌握信息的最大持有者。我國憲法規定的公民有參政議政的權力、有監督國家機關的權力，而且還有自身的隱私權被保護的權利。政府信息公開更是被看作是人們參與國家治理、監督國家機關的重要手段。但在實踐中，政府信息公開存在一些亟需我們解決的問題，例如，湖南新寧縣政府官方網站泄露危房改造資金發放名單和住房保障花名冊，對相關人的身份證號碼、銀行卡號等等信息未作處理就直接公開①，該事件不僅受到廣大網民的口誅筆伐，頁引起學界的討論。從上述案例可以看出，政府是因為公共利益而公開信息，其中有可能會包含公民的隱私信息，但《政府信息公開條例》由于其自身存在的問題并不能充分保護個人隱私，那么這就產生了一個邏輯問題，我們還如何在政府信息公開中加強對個人隱私的保護。

一、政府信息公開的制度梳理

我國的政府信息公開制度肇始于上世紀八十年代末，當時我們國內法治建設正處于百廢待興的時期，受到域外法律制度的沖擊，我們也在探尋著建立本土的政府信息公開制度。1999年北京市委和市政府辦公廳聯合發布《關于在北京各級行政機關進一步推行政務公開的意見》，最早將政府信息公開制度寫入規范性文件。2003年開始實施的《廣州市政府信息公開規定》標志著我國正式開始將政府信息公開制度制定在地方政府規章，上海市政府于2004年發布的《上海市政府信息公開規定》，是最早制定的政府信息公開省級政府規章。這些都為我國在中央層面制定統一適用全國的政府信息公開制度法律規范夯實了基礎。直至2007年國務院制定了第一部中央層面的《政府信息公開條例》，由于其存在的問題，在實施過程中一直被人們所詬病。

2019年修訂的《政府公開條例》，對之前的詬病進行了補充，我國的信息公開制度迎來了新的發展。新條例在很大程度上加強了對個人隱私權的保護，實現了對個人隱私權里程碑式的保護。總體而言，有以下幾方面：

第一，在條文中寫明個人隱私屬于一般豁免公開事項。根據《政府信息公開條例》第十五條規定，涉及個人隱私的信息，在一般情況下不予公開，除非相關人同意公開自己的隱私以及行政機關認為不公開會損害公共利益，僅僅在這兩種情況下才能公開相關人的隱私信息。從上述表述來看，不公開屬于常態化，公開屬于特別化，而且需要較為復雜嚴謹的程序，充分體現了該條例對個人隱私權的極大重視，采取較為嚴密的程序保護個人的隱私權。這是一個里程碑式的進步，一方面詮釋了國家尊重和保障人權的目標，提升人們參政議政、監督政府的積極性;另一方面也從程序上掣肘了行政機關的權力行使，限制行政權的濫用，促進依法行政、建設法治政府，從而實現國家治理體系治理能力的現代化。

第二，建立健全政府信息公開審查機制。根據《政府信息公開條例》第十七條的規定，行政機關應當建立健全政府信息公開審查機制，明確審查的程序和責任。如果公開的信息中涉及到國家秘密，則還需依據《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定審查需要公開的信息，如果符合法律的相關規定，則可以公開，如果不符合相關規定，則不予公開。在公開信息前設置一道程序，以防個人隱私信息被非法公開。該機制的建立，表現了國家注重對人民的權利保護，也是管理走向服務的重要體現。

第三，保障第三方隱私及商業秘密。根據《政府信息公開條例》第三十二條的相關規定，行政機關公開的信息中有內容可能會損害第三方的合法權益時，行政機關應當征求第三方的意見。該條例之中設計了保護第三方隱私和商業秘密的一系列程序，具體到到15日之內第三方的意見反饋期，這一做法堪稱是里程碑式的進步。新修訂的條例體現了我們開啟了政府信息公開程序邁向更加科學化、合理化的方向，進一步加強了對第三方的隱私以及商業秘密的保護。

二、政府信息公開中的個人隱私保護存在的問題

（一） 公共利益的界定不明確導致適用法律混亂

條例中明確指出，涉及個人隱私的信息一般而言并不公開，倘若不公開該信息有可能會損害公共利益的，則行政機關可以決定對其予以公開。實際上，這也說明了行政機關不得公開個人隱私的前提條件，即行政機關經過一系列的程序，判斷公開的信息是否會損害公共利益，若是不具備損害公共利益，概言之，就是不公開信息不會對社會中不特定的大多數人造成十分嚴重的影響。在其中，公共利益這個概念則存在差別，我們對于公共利益這一概念的界定并不清晰。《政府信息公開條例》未對公共利益做出明確的界定，這就導致在司法實踐中會出現同案不同判的狀況產生。例如鄒某和李某訴郴州市國土資源局、湖南省國土資源廳信息公開案②與劉某蘇濮陽縣政府信息公開案③，兩個案例案情相似，但裁判結果決然不同。第一個案例中法院認為該情形并不屬于涉及公共利益，而案例二之中則認為該情形屬于涉及第三方的利益，即必須公開得以消除群眾的質疑和憂心，因此，予以公開。由此觀之，相同的案例卻出現了不同的裁判結果，究其原因還是由于對“公共利益”界定的不明確所導致的。在條例中沒有列舉，也未有概括，也未對之進行定義，因此出現了同案未同判的情況。

（二） 征求第三方的意見不是必然作為政府信息公開的程序

根據《政府信息公開條例》第三十二條的規定，行政機關認為公開的信息有可能會損害第三方權益時，應當以書面形式征求第三方的意見，第三方應在收到征求意見書15日內向行政機關反饋意見，若第三方未提出意見或逾期未提出意見，有行政機關根據條例決定是否予以公開。概言之，第三方提出意見的權利，在于行政機關判定公開的信息涉及第三方利益。然而，這就產生了一個問題，那么行政機關在信息公開的程序當中，以書面的形式向第三方征求意見是否是必經的程序？若是行政機關征求第三方意見，則會消耗大量的人力物力資源，就經濟的視角而言沒有必要將這一程序設為必要程序。

（三）信息公開后的救濟內容有限

根據《政府信息公開條例》的規定，當人們的權利受到行政機關侵犯時，可以通過法定的救濟渠道，救濟其權利，如復議、訴訟。但從實踐中來看，則并非如此。當個人隱私信息被公開后，就會在社會上廣泛傳播，尤其是在網絡社會，網上的傳播速度與傳播力度相當可觀。就算提起復議或者是訴訟，但在最終裁決結果生效之前，其隱私信息仍然一直會處于公開狀態，對當事人的權利造成一定損害，甚至影響其生活。由此觀之，條例中給予的救濟途徑并不是特別完善，這些方式從實際效果來看，對保護當事人的權利的效果甚微，作用極其有限。

三、政府信息公開中個人隱私保護完善的路徑

（一）界定公共利益的內涵

學者們對公共利益的定義進行了大量的研究，觀點也是眾說紛紜。英國著名的經濟學家哈耶克認為：公共利益只能定義為一種在那個抽象的秩序——“自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達至的已知的特定結果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個整體，她不向任何特定的具體姆堡，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的。”④邊沁則認為：“公共利益”并不是作為一種特殊的利益而獨立于個人利益。“共同體是個虛構體，由那些被認為可以說構成其成員的個人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和;不理解什么是個人利益，談共同體的利益便毫無意義。”⑤而阿爾弗萊德·弗德羅斯與邊沁持不同的意見：公共利益既不是單個個人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過個人的合作而生產出來的事物價值的總和;而這種合作極為必要， 其目的就在于使人們通過努力和勞動而能夠建構他們自己的生活， 進而使之與人之個性的尊嚴相一致。⑥除此之外，還有其他學者關于公共利益的觀點，在此不再一一贅述。正是由于公共利益是一個極為不確定的法律概念，所以才被學者們大量的進行研究。但他們均從概念上對之定義，

綜上所述，筆者認為《政府信息公開條例》可以參考學者們對公共利益研究的成果，尤其是上述哈耶克關于公共利益的定義，公共利益在政府信息公開條例當中并非是抽象的而是具體的。在政府信息公開中公共利益界定可以采用行政法的基本原則——比例原則來考量公共利益，即將個人利益與公共利益的損失點達到帕累托效應，使二者的利益損失均降到最低。

（二）將征求第三方的意見作為法定政府信息公開的程序

筆者認為，將征求第三方的意見作為法定政府信息公開的程序，并將第三人的書面同意視為其同意的方式。雖然《政府信息公開條例》中規定了行政機關認為不公開信息會損害社會公共利益的，予以公開。從現實狀況來看，增加這一必經程序也會耗費一定的社會資源，但還是有必要將之作為政府信息公開的必經程序。理由如下：第一，保護第三方的知情權行政機關。第二，可以方便第三方救濟其權利。

（三）將信息公開納入國家賠償的內容

權利的救濟必須與損害權益成比例。那么公開他人隱私的行為也應當盡量使被泄露者的損失降到最低，可以通過完善司法程序彌補這一問題。筆者認為，首先應當建立在復議即訴訟中暫時停止公開的制度，這樣可以盡量減少被泄露者的隱私泄露;其次，我們可以借鑒德國的做法，即將政府信息公開損害納入到國家賠償的范圍，更好的保護公民個人的隱私，具體的賠償標準可以參照民事賠償的標準。

本文系陜西省社科界重大理論與現實問題研究項目“我省突發公共衛生事件下的政府信息公開法律問題的研究”（20FX-29）的階段性成果。

作者簡介：江若玫（1979-），女，陜西省西安人，副教授，研究方向：大數據的技術與應用;王雯慧（1996-），女，黑龍江肇東人，在讀碩士研究生，研究方向：犯罪構成。

澎湃網：《湖南一縣政府官網公示時泄露危改戶隱私信息，涉及數千條》https：//www.sohu.com/a/362227553_260616（2020年12月26日）

參見（2017）湘行申220號判決書。

參見（2018）最高法行再180號判決書。

[英]哈耶克：《經濟、科學與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000年版，第393頁。

[英]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第58頁。

[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》， 鄧正來譯， 中國政法大學出版社1998年版， 第298頁和316頁。

（西安交通大學城市學院? ? 陜西? 西安? ?710016? ? 北政法大學刑事法學院? ?陜西? 西安? ?710063）