財政政策視角下遼河流域生態補償機制研究

王秋菲 欒丹 張洛迪

〔內容提要〕 本文從遼河流域治理現實問題入手，系統分析財政政策促進流域治理的機制以及流域生態補償對財政政策的需求。總結從“九五”到“十二五”期間遼河生態治理的財政政策制定和實施經驗，闡明生態補償制度在解決遼河流域生態治理問題上的可行性和適用性。深入剖析在相關財政政策實施過程中存在的問題，指出實施生態補償財政政策的思路以及需要重視的問題，并為實施和推廣財政政策提出具體的安排和建議。

〔關鍵詞〕 遼河流域 財政政策 生態補償

遼河是中國七大河流之一，遼河流域的治理一直備受關注。建國之初便開始對遼河流域進行規劃，“八五”規劃之前遼河流域治理重點是防洪治澇，“九五”到“十二五”期間遼河流域治理重點是減少排放，提高水質。經過多年實踐，遼河流域水環境質量得到一定改善，生態環境也逐漸得到恢復。但作為東北工業產業密集的核心區域，水環境問題與地區經濟發展矛盾依然存在。鑒于此，生態補償機制研究得到廣泛關注和應用。

一、遼河流域財政政策實踐

1.遼河流域情況。遼河被稱為遼寧人民的“母親河”，發源于河北省平泉縣七老圖山脈的光頭山，流經內蒙古、吉林、遼寧三省。遼河流域中、下游地區工業產業密集，有沈陽、撫順、鞍山等重要工業城市，同時也是糧食生產和畜牧業生產基地，是全國工業經濟發達的地區之一。由《中國環境狀況公報》可知，近五年水質情況見表1所示。從表1可以看出，遼河流域Ⅰ-Ⅲ類水質變化呈上升的趨勢，Ⅳ類水質由2014年的40%降為19.2%，Ⅴ類水質變化較不穩定，劣Ⅴ類水質近五年呈現上升的趨勢。遼河流域在2018年達到中度污染。

2.遼河流域治理財政政策分析。一是遼寧遼河流域治理財政投入基本情況和治理效果（見表2）。二是遼河流域生態治理財政政策的經驗。首先，政府資金為遼河流域治理提供了財政支持。遼河流域的資金投入主體為政府，政府投入用于遼河流域治理的資金包括綜合環保資金，也有針對遼河流域這一特定區域的專項資金。綜合類專項資金主要是指從中央到地方由各級政府設立的環境保護專項資金。其次，企業和境外資金投入成為治理資金的有益補充。企業作為目標責任書的契約方，與政府共同參與到遼河流域協同治理之中。在遼河治理協同機制中，企業的資金投入體現在直接和間接兩個方面。

二、遼河流域治理財政政策存在問題

1.現有生態環境類稅收中并未將水資源納入征稅范圍。目前，我國還沒有將水資源納入生態類稅收的征稅范圍。政府的其他稅收很難改用于流域治理的生態修復，一方面地方政府的基本公共服務供給壓力本身很大，另一方面流域治理涉及到時間長、費用高等情況。同時，由于流域生態治理缺乏相應的稅收權威參與，限制了稅收對污染水資源環境、破壞水生態行為的調控力度，難以對相關行為者產生強有力的約束力以及發揮對流域生態環境的保護作用。

2.流域治理財政支出規模偏小。流域治理財政支出主要來自于財政支出中的節能環保支出，節能環保支出的規模在很大程度上決定了財政可用于流域生態治理的資金規模。2018年，遼寧省省本級一般公共預算支出726.6億元，其中安排17.6億元支持污染防治，僅為財政支出的2.4%。節能環保支出在公共財政支出體系中處于弱勢地位，這與遼河治理環境污染、改善環境質量的客觀需求存在較大差距（見表3）。

總之，遼寧現有財政政策對流域水資源保護與水污染治理起到積極的作用，但是實踐中政府投資存在諸如資金需求缺口大、資金來源少投入渠道單一、資金分散列支缺乏有效整合、缺乏跨行政區域合作機制等較多的問題。遼河流域水資源破壞與污染較為嚴重，亟需有效的水環境管理模式。另外，遼河流域生態治理政策還存在諸如缺乏流域水污染賠償實踐、現有生態補償機制不完善且手段單一、跨省水環境管理機制薄弱等問題。

三、遼河流域生態治理的建議

1.拓寬補償資金來源渠道的建議。政府主導模式仍然是流域生態補償的主要方式，各個主體之間的矛盾，需要通過政府間的協商談判來解決。可以通過以下渠道籌集補償資金：一是各級政府的財政收入中，固定用于遼河流域生態補償的資金收入。二是遼河流域生態建設、生態保護、生態開發以及其他公共項目預算（包括建設項目）中的生態補償資金，這部分資金相對不固定。三是中央財政轉移支付給內蒙、吉林和遼寧三個省的生態補償專項資金。這部分資金的具體數額需要根據中央財政的財力，應用財政轉移支付制度的計算公式計算確定。

2.完善政府投資建議。一是加大財政投入保障力度，調整財政支出結構，增加環保投資在財政支付中所占的比重，重點向生態保護和修復領域發展。在環境保護總投資中，逐漸提高遼河流域水環境保護的比重，加大投資力度，整合現有財政專項資金。二是增加政府資金投入來源，整合遼河流域生態建設資金，設立遼河流域環境保護基金，發行地方債券，利用債券資金支持遼河流域水環境保護。

3.政府投資的相關機制設計的建議。一是跨行政區域合作機制設計建議。建立和完善跨省級行政區域合作機制。從地理位置上看，處于流域上游地區的吉林省和內蒙古自治區應當承擔流域上游地區生態環境保護的責任。處于流域下游地區的遼寧省應當承擔起相應流域下游地區生態環境保護的責任。二是項目資金監管機制設計建議。在遵循國家相關法律法規的基礎上，明確各個監管部門的主要責任，制定詳細的政府投資監管制度和辦法，并清晰的界定各個部門間的具體職責。投資監管工作中規定各項工作的流程，包括立項、預算安排和項目論證，同時加強責任追究制度。當項目的資金使用和績效方面出現問題時，能夠依據水環境保護投資責任追究制度進行處罰。

（作者單位：沈陽建筑大學管理學院）

責任編輯：梁 欣