中美集裝箱監管比較分析及對策建議

梁 建 （南京工程學院，江蘇 南京 211167）

集裝箱運輸是國際貨物貿易重要的運輸方式，具有標準化、易于裝卸、搬運、密閉性、對商品保護性好等特點。一方面，其標準化、易于裝卸搬運的特點，提高了運輸效率，降低了物流成本，促進了貿易的發展。另一方面，集裝箱密閉性這一特點增加了政府部門監管的難度，犯罪分子會利用此特點，進行偷逃稅款、逃避監管、走私等犯罪活動，甚至發起恐怖襲擊。如何應對集裝箱運輸所面臨的風險，不同的國家采取了不同的監管策略，本研究以中國和美國兩個國家為例，進行了比較分析，以期找出當前我國在集裝箱監管中所存在的不足，并提出改進監管的意見和建議。

1 中美集裝箱運輸概況

據世界銀行統計，2017年全球集裝箱的港口吞吐量達到7.52億個標準箱。其中，中國的港口（不含港澳臺地區）集裝箱吞吐量為2.14億個標準箱，美國港口集裝箱吞吐量為0.51億個標準箱。表1為2010年至2017年中美兩國集裝箱港口吞吐量的統計情況。如果對這些集裝箱要求100%的查驗，則無論是從成本上還是從效率上都存在著巨大的難度。

表1 2010～2017年中、美集裝箱港口吞吐量 單位：億TEU

從表1我們可以看到，2017年中美兩國港口集裝箱吞吐量之和為2.65億個標準箱，約為世界港口集裝箱吞吐量7.52億個標準箱的三分之一。

對于如此大量的集裝箱監管，中美兩國都面臨著很重的任務。為加強其監管，兩國分別采取了不同的措施。

由表1可以得到中美集裝箱港口吞吐量柱形圖和中美集裝箱港口吞吐量年增長率表，如圖1、表2所示。

從圖1和表2可以看到，除了2014年中國的港口集裝箱吞吐量的增長率都要大于美國。至2017年，中國港口集裝箱吞吐量約為美國的4倍。顯而易見，隨著貿易的增加，集裝箱的港口吞吐量會越來越高。

而對于集裝箱監管的工作量，中國要遠大于美國。加之我國邊境長，監管場所多，海關監管力量分配不均等特點，如何提高集裝箱的監管效率和效果，已經成為我國海關部門面臨的重要課題。基于此，我們有必要對比一下中美兩國在集裝箱監管的差異，為我國加強集裝箱的監管提供有益的指引。

圖1 2010～2017年中美集裝箱港口吞吐量柱形圖

表2 中美集裝箱港口吞吐量年增長率

2 中美兩國集裝箱監管比較分析

2.1 政府監管部門。政府監管部門作為執法機構，依法承擔相應的管理職責，監督集裝箱運輸的有序進行。

2003年美國國土安全部成立了新的職能部門——海關與邊境保護局，承擔包括原移民歸化局的邊境巡邏和保衛職能、原海關服務局部分海關執法職能和原動植物健康監測局的部分監測職能等在內的邊境執法職能。

中國在集裝箱進出口監管方面所對應的管理部門為中國海關總署。原隸屬于國家質量監督檢驗檢疫總局的負責集裝箱進出口檢驗檢疫的中國出入境檢驗檢疫局，也于2018年4月20日，正式并入海關總署，成為海關總署的重要部門。

兩國的監管部門及其職責的比較如表3所示：

表3 監管部門及其職責

從表3可以看到：

（1）在業務上，美國海關與邊境保護局可以理解為對出入邊境的所有東西進行管控，包括人、物品、運輸工具等。而中國海關，則側重于貨物的管理。中國的《海關法》第二條“海關對進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品等實施監管”。由此可見，法律所列明的海關監管對象是摸得著、看得見的各類實實在在的“物”。人的進出境管理則由中國公安部邊防總隊來管理。

（2）在部門之間的合作方面。在美國國土安全部的協調下，美國各部門共同組成邊境執法安全聯合組（BEST） 聯合執法。其同時與國際刑警組織、歐盟邊防局建立數據共享，共同打擊偷渡、走私及恐怖活動等犯罪行為。在中國與海關相對獨立的其他部門，如海事局、海監總隊、邊防局等，都是各自開展工作，缺乏部門之間的相互合作。甚至在海關內部，由于分工和信息不暢，導致權力分散行使以及效率低下。

2.2 與貨物安全監管相關的法律法規。為了實現監管目標，必須制定相關的法律法規，做到有法可依。由于國內相關法律法規眾多，本文只選取了典型的和貨物貿易相關的法案（如表4所示）進行對比。

從相關法案的對比，可以看出中美兩國在貨物管控之間的差異：

（1）管控的目標不一樣。美國相關的法案主要目標是為了反恐，防止恐怖分子利用國際貿易集裝箱走私危險品，使美國本土遭受恐怖襲擊。而我國海關的監管目標則是偏重于稅收。主要是防止走私，以及不合格的產品流入或者流出。將檢驗檢疫局納入海關后，防止疫情或有害生物流入我國，也將成為以后監管的重點。

表4 貨物安全管理相關的主要法案

（2）貨物的流向不一樣。美國的法案重點是針對輸入性的貨物進行管控，例如：集裝箱安全倡議（Container Security Initiative,CSI）是針對輸入美國的集裝箱，在進入美國之前，提前進行風險布控和檢查，而輸出的集裝箱則不需要進行監控和檢查。我國則是輸入輸出都要進行監控管理，例如：出口管制條例針對的是商品出口，而衛生檢疫法針對出入境的人員和集裝箱等。

（3）管控的內容不一樣。美國的法案管控的重點范圍比較廣，如涵蓋了供應商、進口商等整個供應鏈的范圍。我國以往主要針對產品的質量及人員和物品的衛生檢疫，最近也逐步開始對企業的信用進行管理，并利用互聯網對進出境申報進行規范管理。

（4）管控的范圍不一樣。美國的法案所涉及的范圍，已經超越了美國的國境，因此有些法案成為倡議，即需要別的國家參與進來。我國的法律則主要在國境內進行管理。

2.3 集裝箱貨物的風險管理。風險的管理主要包括數據和信息的采集、風險的識別、風險的分析、風險的評估、風險的處置、處置結果的監控。中美兩國在集裝箱的風險管理比較如表5所示：

表5 集裝箱貨物的風險管理

從表5可以發現：

（1）風險管理部門的設立。“9.11”恐怖襲擊后，美國加大了海運貨物的監管力度，形成了較為系統的集裝箱海運安保制度。而中國在2017年7月1日，才全面啟動稅收征管中心和風險防控中心，統一實行通關一體化流程和新繳稅模式。無論在管理模式上還是在管理技術上，中國都落后于美國。

（2）目標箱的選擇。美國海關利用多層篩選和風險管理技術開發了自動布控系統（Automated Targeting System,ATS），利用系統自動篩查高風險目標。我國主要還是采用人工分析為主，在目標箱的選擇上仍然存在著比較大的不確定性。

（3）對目標箱的查驗。美國海關利用高科技設備進行非侵入式的查驗，大大提高了查驗效率。我國除了H986設備查驗外，還采用人工開箱查驗的方式進行查驗。原因是多方面的，一方面，高科技設備價格昂貴。例如：H986圖像識別設備，售價約2 000萬人民幣，每年還有高昂的維護費，導致海關有關部門配置數量較少，無法滿足非侵入式查驗的需要。另一方面，高科技設備需要進行相關人員的培訓，如果缺乏會操作的人員，也必然會限制設備的使用。綜合以上因素，目前，我國對目標箱的查驗，無法擺脫低效率的人工查驗方法。

2.4 小結。中美兩國在集裝箱的監管上存在比較大的差異，一方面取決于國情不同，兩國所面臨的風險不一樣。由于美國在海外戰爭比較多，樹敵較多，面臨的恐怖襲擊的風險也因此而增大，反恐的緊迫性和壓力也較大，反映在海關邊境的管控方面，則是檢查手段的不斷加強，技術的不斷更新。我國倡導自主和平發展的道路，所面臨的恐怖襲擊風險較低，而稅收則是我國財政收入的主要來源，2017年中國的關稅收入達到2 998億元。因此，海關的各項工作主要服務于稅收，海關監管工作的重點在于防止走私，增加稅收。

另一方面，在技術上，美國一直在高科技方面占有優勢，并將很多高科技的技術應用于社會的各個方面，包括在海關的貨物監管方面，例如：自動布控系統。在我國，缺乏相關的高科技人才和技術，應用的高科技方法有限；同時海關部門作為政府部門，應用新技術的緊迫性不強，在新技術的使用上一直處于被動落后的地位。因此，加強集裝箱風險管理的主動性，提高新技術的應用是我國海關今后在集裝箱管控方面發展的重點。

3 對策及建議

3.1 從國家戰略高度，整合信息資源。國家應該未雨綢繆，從戰略高度，對海關的進出境進行全局的管控，包括人，物，運輸工具等，當然也包括集裝箱的管控，從而實現共享信息以及各部門聯合執法。

（1）國務院出面協調建立全社會的全面的信息共享機制。由于要采集的信息是多方面的，僅僅依靠海關采集的部分信息，不利于篩查出風險對象目標。例如，要獲取某個貨代法人代表的信用信息，僅靠海關的信息系統是無法獲取相關信息的。而要采集各個部門信息并融合，只有國務院才有這樣的權力和能力。建議國務院相關部門，牽頭組織相關信息共享機制工作的開展，最終實現一體化的中央風險管理模式。

（2）設立協調部門，建立聯合執法機制。首先，應該建立一個統一的聯合執法指揮協調機構。該機構由所有參與聯合執法的部門派出人員常駐，并制定一套專門的指揮網絡。其次，明確各部門的職責分工。同時加強政策協調，打造協作文化氛圍。最終形成檢查合力。

3.2 發揚創新精神，不斷創新。無論是在管理方法上，還是在管控技術上，都需要結合我國的國情，利用后發優勢，不斷創新才能適應新的管控業務和新的世界發展形勢。

（1）技術上創新。利用5G技術和人工智能技術，開發新的非侵入式檢查設備。降低對昂貴技術產品的依賴，開發出適用的低成本的非侵入式檢查設備，便于大規模的推廣使用。

（2）管理上創新。在新技術的采用后，可以適時地對管理流程進行創新，不斷進行組織結構的調整，以適應新形勢發展的需要。

3.3 提出我國主導的國際倡議。在國際上，提出具有我國特色的國際集裝箱綜合安全倡議，從上面的比較分析可以發現，美國是很多國際倡議的提出者，而我國只是參與者。今后，我國應該根據我國的需要和世界形勢的發展，制定相關的標準，主動提出我國所主導的安全倡議，推進基于國際貿易集裝箱供應鏈的風險管理，促進世界經濟的健康發展和全社會的和平。