完善民辦高校法人治理結構之監事會制度芻議
——廣東省民辦高校監事會制度的現狀淺析和建設探討

文/廣州工商學院 鐘偉強

備受矚目的黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。近日，教育部黨組印發了《關于教育系統學習貫徹黨的十九屆四中全會精神的通知》，要求各地教育部門和各高校要深刻把握黨的十九屆四中全會的重大意義和核心要義，推進教育治理體系和治理能力現代化。提高運用法治思維和法治方式抓治理的能力。全面推進依法治校，完善學校法人治理結構，提升學校內部治理水平。

民辦高校是中國高等教育的重要組成部分，改革開放四十年以來，民辦高等教育作為社會主義教育事業不可或缺的部分，在滿足人民群眾日益增長的個性化、差異化、優質化教育需求方面作出了重大貢獻。在廣東，無論是學校數量，還是在校生數量，民辦高校都占了全省的三分之一。隨著國家邁入新時代、進入新的發展階段，民辦高等教育也面臨著新的挑戰和新的發展機遇。

一、當前民辦高校監事會的現狀

目前，由于國家和政府對民辦高校法人治理結構的建立沒有嚴格的、統一的標準或者硬性的具體規定，每年年檢，各民辦高校都報告建立了監事會制度并開展工作。其實，省內許多民辦高校確實都按自己的需要建立了監事會，但各校定位、作用、職責、人選等不一，基本上沒有規范的監事會，沒有完全發揮出監事會在民辦高校法人治理結構監督機制中的強大作用；許多監事會制度也不規范，在機制和規范化方面還存在著諸多問題。完善的民辦高校法人治理結構應該包括決策機構(董事長及其董事會或者理事會)、執行和管理機構(院長及其院長辦公會)、監事機構(監事長及其監事會)，三者形成權力制衡的關系，民辦高校黨組織(黨委書記及其黨委會)發揮政治核心作用，從而保障民辦高校的健康發展。

但是，目前建立了監事會的民辦高校，沒有真正把監事會這個監督機構與決策機構、執行和管理機構并列設置，監事會的人員組成和監事長(或監事會主席，下同)或者不健全，或者隨意安排，或者不實設，或者定位不準確、職責不明確、作用不明顯，這是其一。二是即使建立了監事會制度，也沒成文，或正在討論中，多是依據《公司法》的精神來制定。三是監事會負責人，有的叫監事長、監事會主席、監事會議召集人等，不統一；一些學校的監事長是由學校黨委副書記或者副校長、紀委書記、工會主席兼任，沒有按照規定獨立身份，而且定位不準確。四是有些學校監事長，甚至所有監事會成員出席董事會、學校黨政領導班子聯席會以及學校的大型活動；有的只是重要活動才出席；有的除了列席董事會外，沒有列席其他會議和參加學校活動。五是不少學校監事會的設立及其行使的職權還沒有列入學校的章程。已經列入學校章程的，行使的職權也有多有少，不規范。六是不少學校監事會的運作不正常，甚至沒有設立監事會例會制度。七是個別學校的監事會是設立在董事會里面，是董事會的監事會，而不是設立在學校，作為學校內部治理的管理機構。這個作用和影響力就不是完善學校法人治理結構所需要的。八是有些學校自辦學起就設立了監事會，有的是近期才設立，有的還沒有設立。九是個別學校只設立1名監事，沒有監事會。有的學校不是設立監事會，而是設立監事室，與審計室、督導室形成董事會的監督機構。十是有些學校的監事會成員是由董事會、黨委會和教職工代表大會分別推薦組成；有的學校只是由教職工代表大會選舉產生；有的學校分別由董事會和教職工代表大會推薦組成，各施各法，代表性不統一、不完善。

就目前的情況而言，我國民辦高校內部的監督管理主要由內外兩部分組成。外部主要是政府的監管和社會輿論媒體的監督；內部主要是由黨團組織、教代會、學生會、工會等組織機構承擔部分監督職能。從內部監督的效果來看，由于這些主體不是專司監督之職，所以其監督作用有限(甚至有些可能只是一種形式)。首先，黨團組織主要負責的是民辦高校的政治教育和紀律監督；其次，教代會的監督作用不明顯，教師話語權難以得到保證；再次，學生的監督意識、能力及權力較小。總體而言，民辦高校內部各監督主體的作用比較弱，較難發揮出有效的監督作用。所以建立監事會，統籌各主體的監督作用，協調各部門的職能，建立良好的內部監督機制，對于提高民辦高校內部監督力量與效果具有重要的作用。

二、完善民辦高校監事會制度的管理要求

國家及各級政府主管部門一直都非常重視和引導民辦高校完善法人治理結構建設。民政部《關于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》(民函〔2007〕328號)提出：“三、規范民辦高校的日常管理工作。要推動民辦高校按照其章程規定，建立健全內部管理制度，加強內部制度建設，完善法人治理結構，建立和完善理(董)事會、監事會制度。”《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》(國發〔2016〕81號)提出：“五、加快現代學校制度建設。(十九)完善學校法人治理。民辦學校要依法制定章程，按照章程管理學校。健全董事會(理事會)和監事(會)制度，董事會(理事會)和監事(會)成員依據學校章程規定的權限和程序共同參與學校的辦學和管理。”《廣東省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》(粵府〔2018〕36號)提出：“六、健全管理制度 (十四)完善學校法人治理。完善民辦學校章程管理，切實發揮章程在辦學治校中的作用。健全董事會(理事會)、監事(會)制度，依法落實董事會(理事會)、監事(會)職權，保障董事會(理事會)和監事會成員依法按章參與辦學和管理。”《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要“完善中國特色現代大學制度。完善民辦學校法人治理結構，民辦學校依法設立理事會或者董事會，逐步推進監事制度”。《中華人民共和國民辦教育促進法》(2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議修正)提出，“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制”。(在“《中華人民共和國民辦教育促進法》釋義”中提到：因為考慮到民辦學校規模有大有小，情況各不相同，本條只規定了民辦學校應當建立監督機制，至于監督機制的具體形式，法律沒作統一規定。營利性民辦學校可以依照公司法的規定，設立監事會或者監事；非營利性民辦學校可以依照學校實際，設立監事會或者監事。)《廣東省教育廳關于開展民辦學校2018年度檢查工作的通知》在年檢內容中，明確提出學校“落實民辦教育新法新政工作情況。學校依法治理情況。……學校建立董事會(理事會)和監事(會)機構及相關制度情況”，學校“董事會(理事會)和監事(會)機構參與學校的辦學和管理的規定”，從年檢對民辦高校的檢查提出工作要求。

從上述法律法規以及主管部門的工作要求中，我們看到，國家及各級政府主管部門的重視，僅僅停留在“倡導”“逐步推進”“鼓勵”“登記管理工作”等層面，對新時代高等教育發展、推進現代大學制度建設的新要求還是缺乏力度。筆者認為，應該像國家加強民辦高校黨建工作那樣，對民辦高校的法人治理結構，特別是監事會制度的建設提出具體的建設標準和規范要求，只有正確引導和嚴格管理相結合，才是完善民辦高校法人治理結構、推進監事會制度建設的管理要求，也是國家要求，更是民辦高校健康發展的要求。

三、民辦高校適應新時代健康發展、行穩致遠的自身要求

建立現代大學制度是我國高等教育近年來改革和發展的目標。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出：要完善中國特色現代大學制度。其中完善法人治理結構建設、逐步推進監事制度是重要一環。

一是民辦高校作為中國高等教育的重要組成部分，促進民辦高校的健康發展、推進民辦高校規范辦學、提高民辦高校法人治理水平是國家和各級政府對民辦高校提出的新要求。建立中國特色現代大學制度是民辦高校的發展方向，也是提高民辦高校辦學水平和社會認同的必由之路。民辦高校辦學監督的主體和重心應放在高校內部，因而建立監事會制度、完善法人治理結構對于規范民辦高校辦學行為，提高民辦高校教育教學質量具有重要意義，勢在必行。

二是倡導建立民辦高校監事會制度并不是對其他私立高等教育發達國家治理經驗的簡單復制，而是出于我國民辦高等教育發展的內生需求、自身要求。有專家指出：一是完善民辦高校法人治理結構的需要；二是提高民辦高校自我監督效能的需要；三是保持民辦高校公益性屬性的需要；四是維護利益相關者利益等多方面的需要。發揮好民辦高校決策機構(董事長及其董事會或者理事會)、執行和管理機構(院長及其院長辦公會)、監事機構(監事長及其監事會)三者的作用，三者形成權力制衡的關系，民辦高校黨組織(黨委書記及其黨委會)發揮政治核心作用，對于保障民辦高校自身健康持續發展具有重要意義。

三是民辦高校年檢工作是教育行政管理部門依法監督和管理民辦學校、規范辦學行為、促進民辦教育健康發展的重要手段。《廣東省教育廳關于開展民辦學校2018年度檢查工作的通知》在“年檢內容”明確提出民辦高校要“建立董事會(理事會)和監事(會)機構及相關制度情況”和“董事會(理事會)和監事(會)機構參與學校的辦學和管理的規定”的年檢工作要求。因此，民辦高校必須認真對待、高度重視、切實做好，確保依法治校、規范辦學、健康發展、行穩致遠。

四是執行力欠缺是當前許多民辦高校管理上存在的通病和頑疾，特別是在各級管理干部中，在激烈的高等教育辦學能力和水平的競爭中，民辦高校執行力將決定民辦高校的興衰成敗，而科學有效的監督機制，是完善民辦高校法人治理結構的重要一環。規章制度、監督機制和質量管理體系是民辦教育高效運行的基礎，加強督查制度、問責制度、追究制度、復命制度、體系建設等監督管理是保證民辦高校執行力有效提高的重要手段。因此，民辦高校從自身發展的需要出發，必須要強化監督，健全法人治理結構，提升企業執行力。

五是民辦高校監事會的規范建立，在民辦高校是一件頂層設計的大事，也是一件新鮮事物，涉及的方面很多，其中，厘清監事會與其他組織機構的關系尤為重要：①監事會與董事會、校長之間的關系。在董事會領導的校長負責制的管理體制下，董事會是民辦高校的決策機構，負責學校的重大事項決策；校長肩負著民辦高校的執行職責，負責學校的教育教學和行政管理工作；監事會是民辦高校的監督機構，主要負責監督董事會的決策是否符合學校的章程，以及校長執行其職責和董事會決議的情況等。劃分職責范圍，分工合作，權力制衡，相互配合，統籌協同。②與教育廳督導專員的關系。省教育廳委派的督導專員側重于從宏觀上對學校的辦學思想和辦學行為的把握。黨團組織監督重點在于學校的思想教育和紀律約束；教職工代表大會的監督重點在于學校教職工權益；學生監督側重于與學生事務有關。監事會與這些機構的側重點不一樣。③監事會專司監督之職，應發揮協調各方關系，統籌校內各方監督力量，建立起點線結合、內外溝通、上下通達的監督體系的協調作用，確保學校管理有序、運作正常、健康持續發展。④監事會在學校治理結構和日常管理中應發揮積極的、促進的、團結協助的作用，對舉辦者(董事長)負責，積極支持各位董事、院長及其院領導班子依照學校章程和董事會決議行使職權、實施管理。監事長不會干預、不發指令，只會通過正常渠道反映意見、提出建議，共同商量解決，從而確保學校辦學治校按章執行、依規運行，持續發展。

四、完善民辦高校法人治理結構之監事會制度的建議

建立民辦高校監事會制度，是建立現代大學制度、完善民辦高校法人治理結構、提高民辦高校自我監督效能和管理水平的必由之路，是新時代對中國特色社會主義民辦高校的新要求。科學完善的規章制度和質量管理體系是提高民辦高校依法治校、規范辦學和學校管理水平的基礎，加強監督管理是保證民辦高校法治執行力有效推行的重要手段。

監督機制的關鍵是監督，監督是從旁察看并督促，起到檢查、監事、督促的作用，確保個人和單位依法行事、規范處事。鑒于目前民辦高校的法人治理結構不夠健全和完善，監事會制度各校各例、欠缺規范，甚至沒有建立等等。

據了解，同是“非企業法人單位”的行業學會或行業協會的監事會制度，它們是根據《公司法》的要求來設立監事會和建立監事會制度的。監事的產生：監事由學會組織工作委員會充分協商后，邀請具有代表性的會員單位推薦其符合條件的會員作為監事候選人；也可由秘書處與有關單位協商推薦；在學會換屆及會員代表大會召開期間，以等額選舉，無記名投票的方式，獲得會員代表大會代表超過2/3以上有效選票的監事候選人，當選為學會監事。監事或監事會行使的職權：監事以個人會員身份在監事會內行使職責；向登記管理機關以及稅務、會計主管等有關部門反映本會工作中存在的問題；監事長或監事列席會員代表大會、理事長辦公會、常務理事會會議，監事可以要求在會議記錄上對其在會議上的發言作出某些說明性記載；監事會經2名以上監事簽名提議并提出事由及議題，可要求召開理事會或常務理事會臨時會議。筆者認為，行業協會和學會雖然是“非企業法人單位”，但是，它們的會員單位基本上都是企業，人員也多是來自企業推薦，所以行業協會和學會的企業味道比較濃，它們依據《公司法》來建立監事會及其制度并操作很正常。

筆者認為，當前民辦高校監事會制度出現的不規范、不統一、不健全、各校各例、各施各法，監事成員隨意安排，或者不實設，或者定位不準確、職責不明確、作用不明顯，等。主要的原因是：國家和地方政府及其主管部門沒有統一的設立標準、組織形式、人員要求、職責內容等規范化文件作指導；民辦高校對設立監事會制度的重要性認識不足，特別是對完善民辦高校法人治理結構、健全決策機構(董事長及其董事會)、執行和管理機構(院長及其院長辦公會)、監事機構(監事長及其監事會)，三者形成權力制衡的關系的重要意義缺乏認識，甚至不能理解，認為是多此一舉；民辦高校辦學歷史不長，社會對民辦高校的歧視仍然存在，民辦高校被監管已由來已久，減少束縛是一直的期盼，所以，民辦高校不希望自己增加監管，增加負擔；辦學質量是學校建設現代化大學制度的溫度計，提高監督機制效能和水平是提高民辦高校辦學質量的有效方法，許多民辦高校對其認識不足。

黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。2019年11月6日，教育部黨組印發了《關于教育系統學習貫徹黨的十九屆四中全會精神的通知》，要求各地教育部門和各高校要深刻把握黨的十九屆四中全會的重大意義和核心要義，推進教育治理體系和治理能力現代化。提高運用法治思維和法治方式抓治理的能力。全面推進依法治校，完善學校法人治理結構，提升學校內部治理水平。教育部關于《民辦教育工作部際聯席會議2019年工作要點》的通知(教發廳函〔2019〕46號)指出：做好《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》修訂印發、宣傳解讀和貫徹落實工作。指導各地加快研究制定地方性法規，完善地方政策體系，因地制宜促進民辦教育健康發展；規范民辦學校辦學行為。研究制定非營利性民辦學校監督管理、非營利性民辦高校財務監管和民辦高校內部治理等方面的具體辦法，研究規范營利性培訓機構的審批登記管理體制，進一步規范民辦學校辦學行為，引導構建依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的制度體系。

有鑒于此，筆者認為民辦高校完善監事會制度可從以下幾點入手：

一是國家和地方政府及其主管部門，應該像加強民辦學校黨的建設工作那樣去重視和抓好民辦高校的監事會建設，建立嚴格的、統一的標準或規定。應該通過文件的形式，對民辦高校建立監事會制度提出具體的要求，包括健全組織、理順關系、作用和職責、工作的體制機制、開展活動提供的必要條件、活動經費(必須列入學校年度經費預算)、活動的時間和場所保證等具體內容，明確監事會工作重點任務清單。

要組織開展對民辦高校監事會工作的評估檢查。教育主管部門要積極探索建立民辦高校監事會工作評估指標體系，定期開展民辦高校監事會工作督查檢查，發現問題，及時解決。要會同有關部門，認真開展民辦高校年檢，把監事會工作情況作為年檢的重要內容，促進民辦高校提高監事會工作水平。

要鼓勵和支持民辦高校根據學校特點和工作實際，探索充分發揮監事會作用的有效方法，創造性地開展工作。鼓勵和支持民辦高校將監事會工作的好經驗、好做法進行宣傳推廣。也可根據實際，建立一批民辦高校監事會工作示范點，發揮示范點的輻射帶動作用。

二是監事會監事長應該像學校黨委書記一樣，可以擔任學校董事會董事，在學校重大事項的決策中有參與權和投票權，而不是列席董事會。監事長當董事，不是為了一個名稱，而是要真正發揮參政議政、監督保障作用。因為，學校與企業不一樣，不應該照搬《公司法》的條款來做，應該從教育教學的需要和學校的實際情況、體現教育教學的特殊要求、如何更加有利于民辦高校完善法人治理結構、促進依法治校來設定。監事長擔任學校董事會董事，這樣更加有利于學校監事機構代表真正參與學校決策、監督作用更直接、發言權和責任感真正落地落實。

三是應該從修訂民辦高校章程入手，補充完善學校章程中的法人治理結構的內容，將“監事會的設立和行使下列職權”寫入學校章程。

四是要根據各個學校自身情況，完善學校的規章制度建設，補充制定《學校監事會制度》，確定監事長和監事的定位、任期、職權范圍、議事規則等。筆者建議明確：①監事會對舉辦者和學校負責，維護中國特色社會主義辦學方向，堅守“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，維護教育公平和教育公益性原則。②監督董事會的決策是否符合學院的章程。③監督董事會的董事是否按照學院的章程辦事，當學院董事發生損害學院利益的行為時，要求其予以糾正。④對學校董事會董事等違反法律、法規和學校章程的行為進行監督。⑤負責監督董事會的決策是否符合學校的章程。⑥負責監督校長和其他校領導執行學校章程規定的職責和執行董事會決議的情況等，應該列入《學校監事會制度》。

五是民辦高校應該加快學校監事會的規范建立和投入運作，由董事會盡快確定監事長(舉辦者代表)、若干監事(黨、團、學組織和教職工代表等)組成監事會。

民辦高校的監事會是學校的專職監督機構，與決策機構、執行和管理機構并列設置，對舉辦者負責。監事會可由監事長、若干監事3～5人組成。監事會的規模，可以根據民辦高校自身的規模大小來自行確定。如果3人的監事會，監事長由舉辦者推薦，監事可由學校黨委、工會各推薦一位代表參加，然后通過學校董事會會議聘任。如果5人的監事會，在上面3人基礎上，監事可由工會、團委(學生會)再各推薦一位代表參加，然后通過學校董事會會議聘任。

六是民辦高校要以積極的姿態和正常的心態邁入新時代，迎接民辦教育新法新政的頒布執行，以新的、完善的法人治理結構進入新時代、迎接新挑戰、努力新作為、邁上新臺階，努力開拓民辦高等教育工作的新局面。