PPP項目中融資面臨的風險及對策

吳建國

摘要：政府為轉變職能、減輕財政負擔，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公共事業建設運營，借鑒國外新型投融資模式——PPP模式。此模式在于政府和社會資本建立“利益共享、風險分擔、全程合作”的共同體關系，即減輕政府初期基礎設施投資建設的負擔和風險，又在一定程度上保證社會資本獲得合理的投資回報。目前我國PPP模式正處于初級階段，大多具有融資建設期長、投資大、成本回收較慢等特點，主要應用于基礎設施建設及公共服務領域，對社會資本融資能力有非常高的要求。文章主要從PPP模式融資存在的問題進行分析，結合投融資理論，探討推動PPP模式融資健康發展的途徑。一方面，逐步規范的PPP模式對政府職能轉變，減輕財政負擔，充分調動社會資本參與項目建設，基礎設施建設得到有效改善，提高了人民的生活質量，具有重要意義。另一方面，PPP模式仍存在諸多問題，尤其是PPP政策法規不健全、社會資本方出資能力不足、融資方式單一等問題日益突出，嚴重制約了PPP模式發展進程。解決融資問題是目前PPP模式發展的迫切需要，可有效推動我國PPP模式持續健康發展。

關鍵詞：PPP項目;融資風險;風險管理

PPP項目最早由英國政府發起，繼而在其他國家迅速大范圍推廣及應用。主要涉及領域為交通、技術、水務、監獄、醫療、福利、城市改造等。我國從2013年開始，經濟步入增長速度換擋期，地方政府債務風險開始暴露，在這種背景下，我國政府開始推動PPP模式，使其成為補充基礎設施建設資金的主要方式。2014年9月，國務院、財政部陸續頒布43號文及6個政策性指引文件，形成了我國初期PPP模式運作的管理體系。引進PPP模式，在我國城鎮化建設加速的歷史進程下，地方政府普遍背負較大債務負擔的背景下，形成了投融資機制的創新，可以將大量的民間資金、社會資本引入到基礎設施和公共事業建設運營領域，發揮市場經濟下的資源配置作用，又能作為國民經濟的重要組成部分承擔公共服務職能。推行PPP模式，不能簡單照搬國外的運營模式，根據中國特殊的國情，可使政府市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、創新效益有機結合，有利于提升政府的法治意識、市場意識，使政府更好的履行公共服務職能，提升公共服務水平。

二、PPP項目在融資中面臨的風險

（一）國家角度風險

1.宏觀調控政策風險

在政府宏觀調控政策下，因財政政策、貨幣政策、產業政策、收入政策變動給項目帶來直接或間接不能履行合同的風險。

2.PPP法律法規風險

因PPP模式現階段存在諸多問題，并未充分發揮其優勢，融資中面臨的主要法律風險有：一是PPP模式相關法律法規制度不完善、不穩定，使PPP項目公司的權益難以得到有效保障;二是PPP法律法規變更，政府出臺新行政法規或修改原有行政法規，各級地方政府部門頒布的政策和財政部規定的文件不一致，導致項目內容發生變化，從而威脅到項目的正常建設和運營，甚至直接導致項目的終止和失敗。PPP法律法規風險對項目融資產生直接影響。

（二）金融機構角度風險

1.利率變化風險

利率變動的不確定性，給項目公司造成融資成本損失的可能性。按借貸期內利率是否浮動可劃分為固定利率和浮動利率。固定利率是指在借貸期內利率不做調整，如遇利率下降，則意味融資成本偏高。浮動利率是指在借貸期內根據市場利率進行調整，如處在加息周期，則融資成本隨之加大。

2.項目批貸風險

項目在審批過程中，由于審批程序過于繁雜造成批貸時間過長，成本過高而導致審批結果不確定的風險。金融機構審批環節包括：對社會資本的專業能力、行業地位、財務實力、合作經驗和優勢、投資目的和愿景進行分析。對項目本身的付費方式、合作方式、所屬行業進行分析。對政府的地區經濟環境、地方政府財政收入、地方政府償債能力、政府治理水平等維度進行分析。PPP項目任何一方出現問題，項目公司將面臨貸款被拒風險。

（三）項目公司自身角度的風險

1.資本金審查風險

在PPP項目建設中，資本金審查是融資業務第一道環節，也是授信方案及貸后檢查的重要內容，體現嚴監管、防風險的監管理念。主要包括：一是資本金來源是否合法合規;二是資本金是否達到國家規定的最低出資比例要求;三是資本金是否已經實繳到位。由于PPP項目屬于重大民生和公共領域，投資額一般巨大，項目資本金出資比例一般為項目總投資的20%～30%，產能過剩行業為40%，項目公司自有資本金往往不足，資本金籌措壓力較大，產生了項目融資風險。

2.信用風險

信用風險指債務人未履行合同規定的義務或信用質量發生變化，影響金融產品的價值，從而給金融機構帶來損失的可能性。評級公司通過對PPP項目公司總體債務水平、歷史償債能力等進行總體風險評估，對信用狀況的安全性、收益性、成長性、流動性、生產性五指標進行客觀公正評價，評出信用等級。相對于政府部門， PPP項目公司的信用水平認可度一般較低。

3.還款能力不足風險

PPP模式取代地方融資平臺，成為未來新型城鎮化基礎設施建設的重要模式。融資由項目公司負責，普遍缺乏有效的抵質押、保證等擔保方式，只能以項目特許經營權、收費權作為質押，自有經營性現金流作為還款來源。政府不得以任何方式為PPP項目公司提供擔保，承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排或以其他方式違規承擔償還債務。項目公司還款來源單一，金融機構內部審批存在風險。

4.資產負債率過高的風險

資產負債率過高，指企業資金來源中，債務資金來源較多，權益資金來源較少。資產負債率過高，財務風險相對較高，勢必帶來較高的還款壓力，現金流相對不足，資金鏈容易斷裂，不能及時償還債務，導致項目公司不能正常運營。同時導致融資成本進一步升高，增加了再融資的難度。金融機構對資產負債率有標準和要求，過高的資產負債率，必然會增加債務融資難度。

5.融資方式單一風險

PPP項目融資渠道主要來源債券融資和股權融資。股權融資方面，由于PPP項目比較復雜，建設周期較長，建設期較難通過股權融資。債權融資方面，銀行資金體量在我國金融體系中占有舉足輕重的地位，且銀行的資金成本相對其他融資方式較低，現行的PPP項目融資偏重銀行貸款，融資渠道較窄。

三、PPP項目應對融資風險的策略

（一）PPP政策、法規風險的應對措施

1.建立風險分擔機制

針對政府宏觀政策的變動帶來融資的不確定性，項目公司建立合理的風險分擔機制，政府應承擔法律政策變更風險。項目公司承擔項目建設、運營成本、建設周期、服務質量等方面的風險。同時PPP項目公司應正確認識政府的地位與功能，在國家政策引導下及時調整融資方案。

2.完善PPP項目法規

項目公司對法律法規不完善的風險，可通過加強合同管理的方式規避，在合同中對各方權利義務或法律法規未規定的內容約定不明確，應明確相應的法律責任和后果。防范未來法律變更風險對融資的影響，主要是項目公司對政府權利義務的合理性的界定來實現。即通過合同條款，對融資中可能出現的風險應對措施，事先做出明確約定。例如，某市BOT供暖項目中，社會資本與政府簽訂的PPP項目特許經營權合同中明確約定“在特許經營期內，項目公司不得將特許經營權及相關收益進行出租、抵押或質押給任何第三方”，金融機構按此約定不能做此項目融資業務。此約定嚴重違背國發辦[2017]79號文件，文件規定：努力破解融資難題，為民間資本提供多樣化融資服務，完善特許經營權的確權、登記、抵押、流轉等配套制度。經項目公司與政府進一步溝通協商，雙方簽訂補充協議，約定“在特許經營期間，同意項目公司將特許經營權及相關收益進行質押，向金融機構辦理融資事項。”由此項目公司融資得到了政府有力的支持，融資最終順利批貸。

（二）應對金融機構風險的措施

1.加深利率市場化理解

首先，利率市場化指由單一政策因素決定向資金的供求因素決定而轉變。資金市場受政治、經濟、社會、匯率、國際環境等多因素影響，項目公司深入理解資金市場可能發生的變化，才能做出融資的規劃與安排。其次，加強與金融機構的溝通與合作，通過金融機構對利率市場的熟悉，可以幫助項目公司及時有效獲得相關信息，調整自身融資方案。

2.金融機構參與PPP項目

項目公司主動邀請金融機構參與到PPP項目中去，對項目公司行業狀況、政府綜合實力進行深入了解分析。對項目公司在公共服務領域已形成龍頭、部分行業在細分市場領域具有技術、施工、運營、管理優勢的行業。對政府所在區域、財力、規范性、歷史違約記錄等分析，甄別風險。同時要求金融機構結合PPP項目融資需求，幫助地方政府設計PPP項目，適當調整投融資條件和風險控制體系，加快審批速度，結合所在自身的資源、風險偏好，做出合規性判斷，使融資渠道順利通暢。

（三）應對項目公司自身風險的措施

1.嚴格資本金審查

PPP項目公司對自有資本金來源，按照“穿透原則”落實，落實到資本金最終來源，確保資本金來源合法合規、實繳到位、出資比例符合國家規定的最低比例要求。資本金用途只能用于本項目投資建設，不得以任何方式撤回、抽逃。對“明股實債”、股東借款、借貸資金等債務性非自有資金和公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，不得作為自有資金。以現金出資的，現金出資比例要符合要求，非現金出資比例不得過高。以實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資的，已辦理相關評估手續、移交手續。充足資本金保障有利于降低杠桿、抑制投資過熱、降低金融風險。

2.加強信用水平建設

項目公司樹立講信用、重信譽、遵守合同的風險防范意識，化解銀企信息不對稱的問題，建立良好企業信用，提高信用水平，將信用信息納入全國信用信息共享平臺，同時借助各級政府網站，披露信用水平。通過信用平臺不斷完善，項目公司對資信水平和信息質量不斷提升，滿足金融機構對其資信的要求，從而引導金融機構加大融資支持力度，為融資奠定堅實的基礎。

3.落實收入來源

項目公司在推進PPP項目融資時，加強對項目還款來源分析，包括第一還款來源和第二還款來源。第一還款來源用于歸還貸款到期后的主要資金來源，包括使用者付費、政府付費、項目本身運營收益及其他收益等，確保特許經營權協議、政府購買協議、資產轉讓協議合法、有效、穩定。第二還款來源指貸款到期后，第一還款來源無法正常歸還貸款本息，而確定歸還貸款本息的還款來源，目的為項目公司的重要的增信方式。具體指收費權質押或應收賬款質押、第三方擔保、資產抵押等。項目公司通過分析還款來源各個環節潛在風險，做好風險評估和預判，將風險關口前置，可有效化解融資危局。

4.合理控制資產負債率

合理控制資產負債率，主要從外部環境和內部因素著手。外部環境指項目公司發現存在經營風險，應規避高風險項目，壓縮投資和生產經營規模，將潛在存在的風險釋放，釋放風險之后收回的資金用于償還負債，降低資產負債率。內部因素指搭建內部資金管控平臺，發揮集團和本級財務部、資金結算中心、財務公司各自資金管理職能，實現資金內部統一調度，集中、合理使用，避免資金體外循環，最大限度提高資金內部使用效率。保持合理的資產負債率，可在項目公司貸款利率低于投資收益時，利用財務杠桿，規避經營風險，提高股東權益。

5.拓寬融資渠道

融資的多樣性有利于風險的分散。PPP項目融資主要來源為銀行貸款，渠道較窄。從項目周期及發展階段角度來講，無法滿足PPP項目投資金額大、特許經營期限長，難以提供充足的中長期貸款等融資需求。項目公司應分段選擇融資工具，打造不同參與主體不同的融資渠道，避免項目融資期限錯配，大力拓展其他融資渠道，推行資產證券化、融資租賃、股權融資、債券融資等方式，豐富PPP項目創新融資服務體系。

四、結語

在我國，PPP融資模式已經得到國家和社會的認可，豐富了原有融資模式，同時提高資本使用效率，是未來基礎設施建設中不可或缺的融資發展模式。如果融資不到位，PPP設立的初衷都難以實現。目前我國相應法律法規體系尚不健全、不完善，PPP模式發展經驗較少，政府應不斷的完善PPP模式發展中存在的問題。首先，對社會資本方做深入的考察，理順金融機構通道，控制財政承受能力。其次，不斷完善相關PPP法律法規，引導資源合理配置，多途徑破解融資瓶頸，充分調動社會資本參與基礎設施建設，對緩解財政壓力，分散風險，提高效率做出了突出貢獻，為資金的供給方和需求方提供全面指引，完善資本市場建設具有重要意義。項目公司作為融資主體，應利用自身優勢，建立企業良好信用，拓寬融資渠道、優化融資方案。PPP各方應順應經濟發展潮流，不斷探索來進一步完善融資機制，逐步探索出適合我國國情的PPP融資發展模式。

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（作者單位：北京源通潔凈能源股份有限公司）