PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力評價(jià)研究

史富文

摘要：文章針對PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、平等合作，以人為本的原則基礎(chǔ)下，通過對PPP項(xiàng)目的影響分析、利益相關(guān)者分析、項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性、風(fēng)險(xiǎn)分析、公眾參與、政府公共職能、社會資本能力等方面的分析論證，構(gòu)建PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力評價(jià)指標(biāo)體系，用以評價(jià)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力。

Abstract： According to the characteristics of PPP project， based on the principles of benefit sharing， risk sharing， equal cooperation and people-oriented， this paper constructs a sustainable development capability evaluation index system for PPP project by analyzing the impact of PPP project， stakeholder analysis， mutual adaptability of project and local society， risk analysis， public participation， public functions of government， social capital capacity， etc. The evaluation index system is used to evaluate the sustainable development capacity of PPP project.

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作;可持續(xù)性發(fā)展;利益相關(guān)者

Key words： PPP;sustainable development;stakeholder

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）05-0089-04

0? 引言

近年來，政府和社會資本合作（PPP）模式被廣泛應(yīng)用到中國的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，已成為推進(jìn)中國新型城市化、加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要制度安排。全國各地以PPP模式融資建設(shè)的項(xiàng)目大量出現(xiàn)，覆蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。但是，由于社會資本的逐利性，應(yīng)用PPP模式也會造成一系列的問題。例如，大量舉債進(jìn)行過度的、無效率的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);社會資本偏好營利性項(xiàng)目，忽視公益性項(xiàng)目;重視施工利潤，忽視運(yùn)營維護(hù)效益，從而產(chǎn)生短視行為;收取高額票價(jià)，從而造成公共服務(wù)覆蓋面窄以及不公平的現(xiàn)象;為了降低成本而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，從而對公共利益造成損害;將投資集中在能帶來經(jīng)濟(jì)回報(bào)的設(shè)施，忽視了對環(huán)境保護(hù)、員工安全與福利、社會責(zé)任等方面的投入[1]。若當(dāng)下PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)僅僅是為了滿足地方政府的政績需求，會大大增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，只關(guān)注短期的經(jīng)濟(jì)增長，將會給后代人留下沉重的負(fù)擔(dān)。因此，亟需開展PPP模式下項(xiàng)目的可持續(xù)性評價(jià)研究。

聯(lián)合國推進(jìn)人類千年發(fā)展目標(biāo)第二個(gè)15年議程提出了實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的新目標(biāo)，具體包括消除貧困、建設(shè)有復(fù)原力的基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的以“以人為本”作為核心理念的17項(xiàng)具體目標(biāo)，包括消除貧困、實(shí)現(xiàn)包容和公平的教育、實(shí)現(xiàn)性別平等、為所有人提供清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施并進(jìn)行可持續(xù)管理，確保人人獲得價(jià)格合理和可持續(xù)的現(xiàn)代能源等[2]。同時(shí)，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員（UNECE）提出把PPP作為推進(jìn)各國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要機(jī)制和有效工具向全世界推薦，并通過研究制定與17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)和匹配的30多個(gè)PPP國際標(biāo)準(zhǔn)，推動實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展[3]。李開孟等學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)合國系統(tǒng)目前正在推動的以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的以人為本PPP模式，是PPP模式的一種新的形態(tài)，代表未來的PPP模式發(fā)展方向[4]。

可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的PPP著力于實(shí)現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過PPP模式整合各種社會資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。這一目標(biāo)的達(dá)成需要我們在開展項(xiàng)目前期可行性論證時(shí)就要關(guān)注項(xiàng)目的可持續(xù)性，構(gòu)建行之有效的PPP項(xiàng)目可持續(xù)性評價(jià)體系論證PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力。

1? PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力評價(jià)指標(biāo)

本文針對PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、平等合作，以人為本的原則基礎(chǔ)下，通過對以下七個(gè)方面的分析論證，構(gòu)建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性評價(jià)體系。

1.1 PPP項(xiàng)目的影響范圍和強(qiáng)度

確定項(xiàng)目產(chǎn)生影響的種類、范圍、強(qiáng)度，包括：

①對項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域內(nèi)居民生活水平和質(zhì)量的影響。包括居民收入水平、居住水平、消費(fèi)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等的變化情況。

②對目標(biāo)區(qū)域就業(yè)狀況的影響。包括項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域內(nèi)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)機(jī)會變化的數(shù)量和結(jié)構(gòu)等情況。

③對收入分配和公平性的影響。包括項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域內(nèi)人口收入變化的原因、數(shù)量和結(jié)構(gòu)等情況，是否擴(kuò)大貧富收入差距，提出促進(jìn)收入公平分配的措施。

④對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系的影響。包括項(xiàng)目建設(shè)對項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域內(nèi)道路、交通、供水、供熱、供氣、教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系的影響，以及可能引起的項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域內(nèi)文化教育水平、衛(wèi)生健康指標(biāo)變化的影響。

⑤對目標(biāo)區(qū)域社會資源及土地資源占用的影響。對目標(biāo)區(qū)域社會資源占用的影響包括因項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致的對原有社會資源占用、社會服務(wù)政策或公共產(chǎn)品價(jià)格政策的調(diào)整導(dǎo)致低收入群體因生活支出增加，抗風(fēng)險(xiǎn)能力受到削弱的影響;土地資源占用包括項(xiàng)目建設(shè)對土地利用現(xiàn)狀和結(jié)構(gòu)的影響，特別要重視因項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致的對土地資源的喪失、房屋及其他建筑物被拆遷造成租賃收益減少、生活成本增加、經(jīng)營成本增加、原有的社區(qū)組織和社會關(guān)系被破壞等影響。

⑥對目標(biāo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。包括項(xiàng)目建設(shè)對當(dāng)?shù)匕l(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的形式和強(qiáng)度。

⑦項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營對項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、自然資源的影響。項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中所采取的環(huán)保和生態(tài)恢復(fù)措施的有效性。

⑧對目標(biāo)區(qū)域人文環(huán)境的影響，若項(xiàng)目涉及對文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)文化與風(fēng)俗習(xí)慣、宗教設(shè)施與場所等存在影響的情況，需進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，慎重決策，分析項(xiàng)目適應(yīng)當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境的程度和水平[5]。

分析項(xiàng)目產(chǎn)生的影響，其目的是將項(xiàng)目的不利影響降低、有利影響擴(kuò)大。

1.2 利益相關(guān)者受益、受損程度和補(bǔ)償措施

根據(jù)與項(xiàng)目之間聯(lián)系的程度識別利益相關(guān)者。利益相關(guān)者包括政府方及實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會資本方及項(xiàng)目公司、項(xiàng)目的使用者和服務(wù)對象、社會公眾等。

①從公平、公正角度出發(fā)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)對PPP合同約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得實(shí)行差別待遇。

②對不同利益相關(guān)者的受益或受損種類、水平進(jìn)行分析。要特別關(guān)注貧困人口、低收入群體、殘疾人、非自愿移民等弱勢群體生活成本增加和公共設(shè)施條件變化等問題。評價(jià)對項(xiàng)目建設(shè)持不同態(tài)度的利益受損者所獲得利益補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴?/p>

③分析項(xiàng)目目標(biāo)受益和受損群體對項(xiàng)目的可接受性，對于需要向受益對象收取費(fèi)用的項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行受益群體支付意愿與支付能力分析;分析利益受損群體對項(xiàng)目的可接受性，分析因項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營而導(dǎo)致在環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、社會方面的利益可能受損群體對于項(xiàng)目的態(tài)度、需求，提出消除或減緩不利影響的措施[6]。

④開展項(xiàng)目相關(guān)組織機(jī)構(gòu)分析，對與項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、管理監(jiān)督有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、民間組織、其他社會組織等利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的特征、結(jié)構(gòu)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、能力、經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行分析，提出機(jī)構(gòu)安排建議。

1.3 項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性

項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性的判斷，主要看項(xiàng)目是否適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展需要，是否能夠在特定環(huán)境持續(xù)生存和發(fā)展。

①分析項(xiàng)目目標(biāo)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體目標(biāo)、詳細(xì)規(guī)劃的一致性，評價(jià)項(xiàng)目對實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的影響和作用[7];

②分析項(xiàng)目所在地區(qū)現(xiàn)有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化狀況能否適應(yīng)項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。

1.4 風(fēng)險(xiǎn)的種類、強(qiáng)度和應(yīng)對

①選擇影響面大、持續(xù)時(shí)間長、容易導(dǎo)致較大矛盾的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析和預(yù)測。分析該因素可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，提出可能的解決措施和方案。在政府方、實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目所在地社區(qū)及居民等利益相關(guān)者進(jìn)行充分溝通和協(xié)商的基礎(chǔ)上，針對每一項(xiàng)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提出解決的措施和方案。

②項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，按規(guī)定報(bào)政府有關(guān)部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時(shí)啟動應(yīng)急預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的正常提供。社會資本因不可抗力等原因確實(shí)無法繼續(xù)履行PPP項(xiàng)目合同的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

③政府方應(yīng)保證公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格穩(wěn)定，科學(xué)確定交易價(jià)格，規(guī)范定價(jià)程序，廣泛聽取社會意見，嚴(yán)格執(zhí)行并實(shí)施成本監(jiān)審、風(fēng)險(xiǎn)評估、專家論證、公眾參與、集體審議等定價(jià)程序，并及時(shí)向社會公開。調(diào)查居民的支付意愿和支付能力，制定低收入群體保障預(yù)案，完善配套政策，保障低收入群體生活水平不因價(jià)格改革而降低[8]。

1.5 公眾參與

PPP項(xiàng)目大多都是關(guān)系到廣大群眾切身利益的公共設(shè)施，社會公眾理應(yīng)對PPP項(xiàng)目享有知情權(quán)、建議權(quán)和參與決策權(quán)。

①評價(jià)項(xiàng)目生命周期的公眾參與程度。從項(xiàng)目識別、社會資本招標(biāo)開始，到建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)的整個(gè)過程，都應(yīng)采取各種形式、措施進(jìn)行廣泛深入的宣傳、報(bào)道，征求各方面群眾的意見建議，做到公開、透明，處在社會公眾的嚴(yán)格監(jiān)督下。

②評價(jià)項(xiàng)目是否具備完善的中介服務(wù)體系，以及各類各類中介機(jī)構(gòu)是否按照獨(dú)立、客觀、公正的原則提供服務(wù)。

③評價(jià)信息公開程度。包括項(xiàng)目投資決策、社會資本方選擇、采購決策等各環(huán)節(jié)的透明程度，政府方的有關(guān)PPP政策、流程、規(guī)章制度及項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)和會計(jì)數(shù)據(jù)的公開程度、公開范圍。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見。實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)將PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP合同及其變更或終止、項(xiàng)目提供的產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測分析和績效評價(jià)、經(jīng)過審計(jì)的上年度財(cái)務(wù)報(bào)表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會公開。項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)定期向社會披露生產(chǎn)經(jīng)營和年度財(cái)務(wù)狀況，公開有關(guān)成本及價(jià)格信息并依法接受年度財(cái)務(wù)審計(jì)。

1.6 政府公共職能

政府公共職能評價(jià)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)：

①項(xiàng)目執(zhí)行管理水平評價(jià)。對政府方在項(xiàng)目立項(xiàng)決策階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目運(yùn)營階段、項(xiàng)目移交階段等生命周期各階段的執(zhí)行管理水平進(jìn)行評價(jià)。明確政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司的職能劃分，評價(jià)政府方是否履行好公用基礎(chǔ)設(shè)施資源配置、行政審批和行政收費(fèi)等職能，對項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營活動不要進(jìn)行過度行政干預(yù)。

②行政監(jiān)管效果評價(jià)。評價(jià)政府方是否建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在政企合作中建立規(guī)范明確的監(jiān)管和服務(wù)體制，切實(shí)履行政府在項(xiàng)目整個(gè)生命周期的監(jiān)管職能，在項(xiàng)目各階段開展行政監(jiān)管、履約監(jiān)管并引入公眾監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮獨(dú)立第三方的作用[9]。

③優(yōu)化服務(wù)效果評價(jià)。評價(jià)政府方是否在項(xiàng)目正式運(yùn)作前做好前期規(guī)劃等基礎(chǔ)工作，對項(xiàng)目充分進(jìn)行可行性研究;政府方是否建立統(tǒng)一配套的政策規(guī)定，包括在交易價(jià)格、準(zhǔn)入資質(zhì)、操作辦法等方面制定明確的可操作規(guī)定，降低PPP項(xiàng)目政策性風(fēng)險(xiǎn);是否本著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的公平、公正原則完善合同的設(shè)計(jì)，盡量減少合同的不完備性，預(yù)設(shè)糾紛解決機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

④政府信用水平評價(jià)。政府是否遵守諾言，及時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。確定哪些風(fēng)險(xiǎn)可以由政府承擔(dān)，在充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上給社會投資者提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保，確保按照PPP合同按時(shí)撥付財(cái)政資金，嚴(yán)格遵守信用，保障政策法律的連續(xù)性，穩(wěn)固投資者的信心。

1.7 社會資本能力

包括對項(xiàng)目公司技術(shù)創(chuàng)新能力、融資能力與財(cái)務(wù)狀況、組織能力建設(shè)、運(yùn)營管理水平等方面的評價(jià)。

①技術(shù)創(chuàng)新能力。對項(xiàng)目公司的設(shè)施設(shè)備性能、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)效率、工藝技術(shù)水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、設(shè)備利用效率的分析評價(jià)。②融資能力與財(cái)務(wù)狀況分析。對項(xiàng)目公司經(jīng)營成本、財(cái)務(wù)平衡、建設(shè)及運(yùn)營資金籌措能力的分析評價(jià)。③組織能力建設(shè)。對項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)效能、體制機(jī)制創(chuàng)新、人力資源培訓(xùn)與發(fā)展的分析評價(jià)。④運(yùn)營管理水平。對項(xiàng)目運(yùn)營過程中管理制度創(chuàng)新、維修養(yǎng)護(hù)水平、管理措施效果和監(jiān)督檢查情況等方面的分析評價(jià)。

2? 建立PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力評價(jià)指標(biāo)體系

PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)在影響分析、利益相關(guān)者分析、項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性分析、風(fēng)險(xiǎn)分析、公眾參與、政府公共職能評價(jià)、社會資本能力評價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

判斷PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)弱的指標(biāo)包括：

①項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)面影響得到控制，正面影響效果擴(kuò)大。②利益相關(guān)者的權(quán)益得到保護(hù)，損失得到補(bǔ)償，大多數(shù)利益相關(guān)者支持項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。③項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展相互適應(yīng)。④項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)較小且可控，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施有效。⑤項(xiàng)目公眾參與程度較高。⑥政府公共職能履行較好。⑦社會資本方能力較強(qiáng)。

根據(jù)以上分析，可建立PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力評價(jià)指標(biāo)體系，7個(gè)二級指標(biāo)下共設(shè)置28個(gè)三級指標(biāo)。指標(biāo)權(quán)重的確定是采用層次分析法和專家調(diào)查法得到的，具體指標(biāo)體系可見表1所示。

3? 結(jié)語

本文針對PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、平等合作，以人為本的原則基礎(chǔ)下，以政府方、社會資本方、社會公眾三個(gè)層面的關(guān)系為重點(diǎn)，建立了PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力評價(jià)體系，用以對PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力開展評價(jià)工作。在針對具體項(xiàng)目開展評價(jià)工作時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，采用德爾菲法、層次分析法等手段確定各層次評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，得到可對比的量化評價(jià)結(jié)論。

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