鄉村振興背景下廣東省農村建設用地拆舊復墾模式探究

胡珍珍　張曉平　曾禮洲

摘? ?要：廣東省農村建設用地拆舊復墾政策為促進城鄉融合發展提供了新路徑。從該政策模式的特征出發，剖析了其助推鄉村振興的實現機制，分析了其在實施過程中存在的難點，并提出了相應政策建議。研究發現，農村建設用地拆舊復墾模式具有“自下而上、跨區流動、占補另落、市場化補償”等主要特征，能夠在盤活農村土地資源的基礎上，通過美化居住環境、提供更多產業資源、提升農民經濟收入，助推鄉村振興;同時該模式在實施過程中，存在農民參與積極性不高、拆舊復墾區的后續管護難度較大以及農民發展多樣化產業的意識薄弱且能力不足等突出問題。

關鍵詞：鄉村振興;農村建設用地;拆舊復墾;實現機制;廣東省

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2020）01-0032-05

一、引言

新時期下的鄉村振興是一項全方位的、內容多元化的系統性工程，包括振興鄉村經濟、振興鄉村生態、振興鄉村文化、促進鄉村治理轉型以及振興鄉村社會五項工作內容，旨在優化農村地區要素結構、重塑鄉村形態，從而促進城鄉融合發展新格局[1，2]。土地作為連接農村與城市的重要媒介，盤活農村土地資源，激活其資產功能，在改善農民經濟狀況的基礎上，實現城鄉建設用地的空間置換，可以幫助重塑良好的城鄉關系，并助推鄉村振興。隨著工業反哺農業、城市支持農村的戰略舉措實施以來，農村空心化現象愈加明顯，一定程度上說明現階段農村土地具有巨大挖掘潛力，因此，有效利用農村土地資源和妥善解決農村土地流轉問題成為促進新型城鎮化建設的重要環節[3，4]，也是實現城鄉融合發展的有效路徑，而城鄉建設用地增減掛鉤政策（以下簡稱“增減掛”）正是這一形勢下誕生的應對之策。為了更好地探索城鄉融合發展新路徑，助推美麗鄉村建設，實現鄉村振興這一戰略目標，廣東省自然資源廳于2018年制定了《廣東省全面推進拆舊復墾促進美麗鄉村建設工作方案（試行）》（以下簡稱“方案”），意味著農村建設用地拆舊復墾模式這一新型城鄉建設用地增減掛鉤模式的正式誕生。目前，大部分學者對增減掛的研究主要還是圍繞指標周轉以及地票交易這兩種傳統模式展開[5，6]，針對農村建設用地拆舊復墾模式的研究尚缺乏。因此，筆者擬從農村建設用地拆舊復墾模式的內涵、特征出發，剖析其助推鄉村振興的實現機制，以及分析其在實施過程中存在的問題，并提出相關政策建議，以期為廣東拆舊復墾政策實施提供參考，以及為其他區域城鄉建設用地增減掛鉤工作提供啟示。

二、農村建設用地拆舊復墾模式的特征

城鄉建設用地增減掛鉤是指通過拆舊建新與土地整治等措施，在保證由拆舊區（農村建設用地）與建新區（城鎮建設用地）組成的項目區內各類土地面積平衡的基礎上，實現城鄉建設用地空間置換、節約集約利用土地等目標[7]。傳統增減掛可分為指標周轉模式與地票交易模式兩種，從指標的形成、使用以及農民安置與補償等運作流程來看，指標周轉模式遵循“自上而下、封閉流動、集中安置、統一補償”等主要實施特征，而地票交易模式則遵循“自下而上、跨區流動、自行安置、市場化補償”等主要實施特征[8]，兩種模式在運行上存在較大差異，但都需要一次性落實耕地占補平衡任務。農村建設用地拆舊復墾作為一種新型增減掛模式，與指標周轉模式和地票交易模式具備一定共性，但在運行過程中依然存在較大差異，主要表現在不需要整體報批，同時建新區不必與拆舊區一一對應，且耕地占補平衡任務可另行按要求落實。

農村建設用地拆舊復墾模式遵循“自下而上、跨區流動、占補另落、市場化補償”等主要實施特征，由農村土地權利人依據自身區域土地利用現狀及后期發展要求，自愿逐級向鄉鎮政府等上級組織申請將農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等存量建設用地拆除退出，然后將拆舊區復墾為可供農林業利用的狀態，經相關自然資源部門驗收通過后形成復墾指標，將該騰退出來的建設用地指標放在省復墾指標交易平臺，在遵循最低保護價（50萬元/畝）等交易原則的基礎上，以公開交易的方式在省內進行流轉，復墾指標成交后，復墾地塊的城鄉建設用地規模的60%由省收回，40%納入縣級預留城鄉建設用地規模，各級政府可根據自身經濟社會發展需求，統籌安排建新指標的規模與布局，從而實現城鄉建設用地空間置換的目的，并將扣除拆舊復墾成本（市級統籌資金和拆舊復墾實施費用）后的流轉指標收益按比例分配給縣級財政、鎮級財政、土地所有權人和土地使用權人，耕地占補平衡任務按要求另行落實。考慮到傳統鄉村文化的保護與傳承，在開展拆舊工作過程中，需嚴格按照《方案》規定，保留傳統村落、具有景觀價值的傳統建筑、歷史文化名鎮名村或者地名文化遺產保護范圍內的建筑。該模式的主要特征如下表1。

三、農村建設用地拆舊復墾模式助推鄉村振興的實現機制

鄉村振興的戰略目標是旨在通過激活城鄉之間的人口、土地、產業、資金等發展要素和農村內在活力，將鄉村打造成為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的地域綜合體，實現鄉村功能的全面發展與提升，促進鄉村轉型升級，縮減城鄉發展差距[11-12]。農村建設用地拆舊復墾模式目的在于盤活農村土地資源，緩解城市建設用地供給不足與農村宅基地閑置浪費之間的矛盾，實現城鄉建設用地的空間置換，提升農村土地權利人的經濟收益，并帶動相關產業發展，助力美麗新農村建設，從而促進城鄉融合發展。基于鄉村振興戰略背景，從農村建設用地拆舊復墾模式的運行過程出發，分析其助推鄉村振興的實現機制。

在鄉村振興戰略背景下，農村建設用地拆舊復墾模式將符合拆舊條件的廢棄危舊住宅進行拆除，改善農村“臟、亂、差”現象，優化基礎設施，促進集中居住，美化了村莊居住環境;將拆舊區復墾為可供農林業發展的農用地后，形成面積成片、規模較大的經濟林、果園、茶園等，在此基礎上，可實現家庭聯產承包規模化種植經營并發展旅游業、水果加工業等多種產業，使得農村獲得更多、更優質的創業機會和創業資源并優化農村產業基礎，推動農村發展多樣化產業;農用地經縣自然資源局驗收通過后形成復墾指標，將其放置在省交易平臺上進行全省范圍內的流轉，在復墾指標交易過程中，遵循最低保護價（50萬元/畝）與地區優先（貧困村、扶貧開發區等地區的復墾指標優先出售）等交易原則，且《方案》規定，除指標收益按75%大比例傾向農村土地使用權人外，縣鄉鎮的收益須用于脫貧攻堅與新農村建設，進而提升農民經濟收入，縮小貧富差距，促進美麗新農村建設;指標交易成功后，由購得指標的各級政府根據自身區域發展需求，統籌安排新增建設用地指標的布局與使用規模，至此實現城鄉建設用地的空間置換目的，緩解了城市與農村建設用地供給不足之間的矛盾。農村建設用地拆舊復墾模式在盤活農村土地資源的基礎上，通過美化居住環境、提供更多產業資源、提升農民經濟收入以及建設美麗新農村，并促進城鄉融合發展，進而直接或間接地帶動了鄉村的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕，有效地推動了鄉村振興這一戰略目標的順利實現。

四、農村建設用地拆舊復墾模式實施存在的難點

廣東省依據自身發展情況而探索的農村建設用地拆舊復墾模式為增減掛政策提供了新的思路，在保障城市發展的基礎上，有效盤活了農村閑置浪費的土地資源，進一步完善了農村基礎設施，更好地改善了農村的居住環境，一定程度上提升了農民的經濟收入，進而從多方面促進了廣東省區域的鄉村振興。盡管如此，筆者在參與農村建設用地拆舊復墾項目工作過程中，通過調研訪談發現農村建設用地拆舊復墾模式尚不完全成熟，還存在一定的不足之處。

（一）農民參與積極性不高，阻礙農村建設用地拆舊復墾工作的推進

本項目區由于涉及到拆舊區復墾，需要對農民的用房及構筑物進行拆除，因此，在拆舊復墾政策的主要實施區域（非珠江三角洲區域）普遍存在農民參與積極性不高，且協調難度大的問題。主要有以下三方面的原因：（1）項目的開展屬于“先拆舊后補償”的工作方式，農民見不到實際收益、但自身的房屋卻實實在在被拆除，這種情況下，內心的不安感會加劇，導致農民后續的參與積極性不高，拆舊工作的進度因民意難調而一緩再緩;（2）在農村地區，農民的“祖業觀”比較明顯，且信奉風水學的現象也普遍存在，也有部分農民認為宅基地會升值，因此“建新不拆舊”的情況屢見不鮮，農民在建成新房后，往往會以“祖上遺產”、“風水供奉”、“留作他用”等為由，拒絕拆除舊宅;（3）拆舊復墾涉及農民需要退出建設用地，不得再重新申請宅基地，確因法定情形需新申請宅基地的，也必須以有償方式取得，部分農戶擔心后輩可能需要宅基地，因此參與拆舊復墾的積極性不高，且協調難度大。農民由于受到上述幾個因素的影響，導致整體參與積極性不高，進而制約農村建設用地拆舊復墾工作的推進。

（二）拆舊復墾區的后續管護難度較大，生態可持續發展存在一定隱患

農村建設用地拆舊復墾活動改變了農村“臟亂差”現象，美化環境的同時提高了土地利用效率，促進了生態文明建設，然而，拆舊復墾區的后期管護工作還存在較大難度，制約了鄉村生態的可持續發展，主要表現在以下兩個方面：（1）后期管護制度不明確，對拆舊復墾區的管護期限一般是3年，那么3年后的管護就出現了真空區域;（2）管護技術可能存在欠缺，根據《方案》要求，拆舊區復墾后的土地仍交還給農村土地使用權人管理使用，農民作為復墾區的管護責任主體，生長作物的后期經濟效益由農戶自身所有，但考慮到農民總體規劃意識不強和保護農用地的意識薄弱，加上農民在農林業發展方面的專業知識欠缺，可能存在拆舊復墾區土地的后續利用過程中，由于管理措施不到位，導致復墾后的土地利用達不到預期效果。不健全的管護制度以及欠缺的管護技術給拆舊復墾區的生態可持續發展帶來一定隱患，即鄉村生態振興存在持續性的隱患。

（三）農民發展多樣化產業的意識薄弱且能力不足，制約鄉村產業結構的優化

長期以來，農村的主體產業就是從事農業生產的相關活動，除此之外就是年輕勞動力向外輸出，尋找務工的機會，鮮少有農民會留在農村本區域內發展除農業以外的其他產業。出現這種現象可能是受到以下幾個因素的影響：（1）受到農村自身環境條件以及區位條件的制約，而且拆舊復墾政策的主要實施區域（非珠江三角洲地區）經濟相對落后，缺少一定產業基礎和產業環境，考慮到人才吸引、資金引入和產品輸出等問題，在鄉村開展其他產業存在一定難度;（2）被長久以來的習慣所左右，以及思想上受到傳統價值觀的禁錮，認為農村就只是搞農業的，也只能搞農業;（3）農民整體文化素質欠佳，導致自身經驗不足以及專業知識素養不夠，不具備開展除農業生產以外的產業活動的能力。當前，農村建設用地拆舊復墾為農村的發展提供了更多可能和機會，但由于受到農民產業多樣化意識薄弱和能力不足等方面的制約，鄉村產業結構的進一步優化陷入困境。

五、政策建議

（一）充分發揮鄉村治理體系作用，調動農民參與積極性

在拆舊復墾項目啟動之前，成立由村干部、黨員以及能人組成的村民小組理事會，縣、鄉鎮政府對村民小組理事會成員進行集中宣傳和培訓有關農村建設用地拆舊復墾的工作事宜，傳達政策精神和目標。必要時，縣、鄉鎮以及村民理事會組織和農民進行座談會，講解工作目的和工作任務，宣傳農村建設用地拆舊復墾工作的重大意義，及時解答農民群眾對于參與拆舊復墾工作的疑惑，爭取得到他們的理解和支持。對于參與積極性較低的農戶，由村民理事會成員對其進行思想開導爭取早日得到理解與支持。在項目開展過程中，充分發揮村民自治、鄉村治理體系的作用，隨時接受群眾的監督，由村民理事會收集群眾的意見，村集體內部可以解決的問題爭取內部消化，不能解決的要及時向上級領導部門反映并及時給予群眾反饋，要盡可能提升農民參與項目的滿意度，營造農村建設用地拆舊復墾工作的良好氛圍。同時，可以通過宣傳標語、發放宣傳手冊、傳統媒體（廣播電視、報紙等）以及新媒體（微信、微博等）等方式向農民傳達農村拆舊復墾對改善生活環境、促進農業生產、改善村容村貌和提升經濟收入等方面的積極影響，使得政策入人心、得人心。只有群眾了解政策情況了，覺得受到尊重了，農民參與的積極性才能有所提升，進而促進拆舊復墾項目的順利開展。

（二）明確后期管護制度，優化管護措施，促進鄉村生態可持續發展

針對拆舊復墾區土地的后續利用，政府相關部門需要制定更為詳細的管護制度，解決一定管護期限后存在的真空區域，建立長效的管護制度，在一定管護期限后由專業人員在一年中隨機挑選時間段，采取3S技術觀察復墾區的土地利用狀態以及作物的生長情況，確保拆舊復墾區的土地利用長期處在監測狀態下，督促相關部門時刻重視復墾區的管護情況。明確的后期管護制度為復墾區得到有效管護提供了一定政策保障，完善的管護措施則可以為復墾區得到有效管護提供技術保障。農民作為管護責任主體人，是管護措施的具體落實者，管護措施是否落實到位，農民起到了關鍵作用。為了完善優化拆舊復墾區的后續管護措施，提高農戶在發展農林業方面的科學技術水平以及整體規劃意識成為必不可少的的一個環節。農林業部門要定期組織下鄉開展農用地保護和作物培育技術座談會，宣傳規劃意識在土地利用過程中的重要性，并仔細講解復墾地類的保護措施和生長作物培育的技術要求，解答農戶在管理利用土地過程中的疑惑。總之，明確的管護制度、完善的管護措施以及科學的管護技術為農村的生態可持續發展保駕護航，進而助推鄉村生態振興。

（三）強化農民發展產業多樣化的意識和能力，促進鄉村經濟振興

要牢牢把握農村建設用地拆舊復墾給農村經濟發展帶來的巨大機遇，鼓勵能人返鄉，帶動農村其他人員發展多樣化的產業，提升農村內部經濟活力。相關政府部門可因地制宜地制定區域產業發展方向，并制定更為詳盡的農村產業發展幫扶政策，建立長效激勵機制，鼓勵更多村民發展適合本區域發展的產業，打造本土特色品牌。同時，地方政府就業指導部門可針對有意向在農村開展其他產業的農民定期開展教育培訓講座，在強化農民發展產業多樣化意識的基礎上，也要提升其發展產業所需具備的各項能力。當前，鄉村旅游作為社會經濟發展的產物，發展勢頭正猛，全國已有較多農村依賴于鄉村旅游業而崛起。農村建設用地拆舊復墾過程中將拆舊區復墾為面積成片、規模較大的林地、果園或者茶園等，農業的健康發展為鄉村旅游業提供了至關重要的條件，農業景觀、農業生產活動體驗、農業種植成果衍生的文化藝術等都是鄉村旅游發展的重要內容，因此，可借助這一機會，在符合條件的區域可適當開展鄉村旅游業，例如：在桂花盛開的時候開設以“桂花節”為主題活動的游園會，吸引廣大游客;在果園豐收的時候，開展“采摘果實”的親子活動旅游項目;在茶園地區圍繞“游茶園、采茶、制茶體驗以及欣賞茶藝”等主題開展旅游項目，廣納天下游客。

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（責任編輯：羅湘龍）