英國國家審計署關于護理補貼超額支付情況的調查及啟示

邵榕筠

[摘要]本文主要從調查目的、調查思路與調查發現等方面對英國國家審計署發布的對護理補貼超額支付情況的調查報告進行解讀，以獲得重大政策貫徹落實審計調查工作相關方面的啟示。

[關鍵詞]重大政策? ? 貫徹落實? ? 審計? ? 調查? ? 報告

一、調查背景

英國工作與養老金部（以下簡稱工養部）有一項補貼政策，即向每周為殘障人士提供不少于35小時護理且周收入低于123英鎊的護理工支付一定金額的護理補貼。2016年2月起，工養部多次收到關于護理補貼超額支付、補貼延期支付方面的投訴，其特別委員會于2018年11月對護理人員補貼超額支付現象展開調查，初步調查結果引起國會議員的擔憂，要求英國國家審計署對其進行深入調查。英國國家審計署通過對該項政策落實中產生的超額支付現象進行調查，2019年4月26日發布對護理補貼超額支付情況的調查報告。

二、調查發現

（一）超額支付情況

1.超額支付情況。由于2018—2019年工養部在偵查補貼超額支付方面投入了新的監測系統和更多的人力，英國國家審計署發現了9.3萬筆超額支付，較前5年年均發現的4.1萬筆顯著增加。新發現的9.3萬筆超額支付中，由于往年偵查力度弱化，導致部分超額支付已經持續十年以上。

2.追償債權規模。工養部對超過65英鎊的超額支付補貼進行追償，形成追償債權總額約為1.5億英鎊、涉及8萬多名護理人員。其中負債高于1000英鎊的護理人員約占一半，部分護理人員債務數額很大。截至2019年3月底，未償還債務超過2萬英鎊的護理人員有133名。

3.追償方式和影響。工養部追償主要通過扣減補貼和扣減護理人員收入兩種方式，其中扣減補貼上限為每周11.1英鎊（欺詐案件為29.6英鎊），扣減收入上限為20%（欺詐案件為40%）。按照標準償還率，負債護理人員平均需要3.25年才能償清債務，其中負債超過2萬英鎊的人員可能需要34年償清。工養部對部分困難人員采取較低償還率政策，但目前只有不到1000名護理人員享受這項政策。

（二）超額支付原因

1.原因類型。被支付補貼的申索人不符合條件是導致護理補貼超額支付的原因，分為收入信息錯誤和護理時長不足兩種情況，其中收入信息錯誤包括申索人遲報或不報收入變更、申索人理解偏差導致收入變更遲報或不報及官方延遲處理三種情況。從主觀上看，分為申索人欺詐、申索人理解偏差和官方處理延誤三種情況。

2.原因主次。主要原因是申索人實際收入超過規定限額，分為申報錯誤和官方處理延誤兩種情況;次要原因是護理時長不足。

（三）工養部對超額支付的管理

1.偵查手段。方式有三種，分別為數據匹配系統、投訴熱線和員工提請調查，其中數據匹配系統是通過公共信息系統采集的收入信息與申索人自報的收入信息比對來標記異常案件，通過人工篩選并調查標記案件的方法識別超額支付。5年來工養部曾使用過4套數據匹配系統，截至2019年有兩套系統同時運行，分別為綜合匹配服務系統和2018年最新上線的收入與養老金核實系統，新系統提高了潛在超額支付被標記的速度，并能產生更有針對性的匹配。

2.偵查成效和局限性。工養部在2018—2019年追回2200萬英鎊超額支付的護理補貼，據估計，通過收入與養老金核實系統配合人工調查可以減少欺詐和申索錯誤，到2025—2026年將額外節省1.36億英鎊。但目前的偵查手段仍然存在一定局限性：一是新系統對可疑案件標記率更高，而人力資源跟不上需求，據估計，如果有充分的人力實施調查，大約三分之二的護理人員、債務超過2500英鎊的超額支付能夠更早被發現;二是系統無法對未納入養老金和稅務管理的護理人員實施數據匹配，對于護理時長不足的情況也無法識別;三是新系統只能采集上線以來護理人員的收入信息，無法識別歷史超額支付，從而導致部分超額支付一直得以持續。

3.案件處置措施及影響。一是對超額支付采取分類處置：針對欺詐行為移送公訴并處于不高于5000英鎊的50%超額支付金額的罰款;針對非欺詐行為超過65英鎊的超額支付進行等額追償;針對官方錯誤導致的超額支付不予追回。二是對確實無力負擔標準償還率的人員實施困難償還率，但他們必須提供收入和支出的詳細資料，以說明無法負擔這些費用的原因。三是對于人力緊缺積壓的案件暫停支付補貼，從2017年4月到2018年11月，積壓量翻了一番，超過10萬份，這些案件預計需要幾年的時間才能得以妥善解決。

三、相關啟示

（一）調查思路明晰

護理補貼超額支付調查沒有刻意將工養部、稅務海關總署、殘障人士、護理人員作為區分的調查對象，而是以超額支付這一現象為出發點，找尋現象形成的原因，調查各主體的行為、原因和影響，形成以點帶面的調查方法，是從結果到行為的調查思路。對于政策貫徹落實審計調查來說，發現主體行為偏差不是目的，從政策落實產生的問題入手展開調查才能把握對方向、抓得到重點。

（二）調查依據充分

護理補貼超額支付調查報告把現象、現象背后的行為、行為背后的原因共同納入調查范疇，是對調查過程中獲取所有信息的結構化呈現，無論是政策落實現狀、主體行為措施都有調查數據支撐，所有的結論和觀點都建立在調查所得信息的基礎上，凸顯了“沒有調查就沒有發言權”，保證了結論、觀點與其依托的基礎信息的一體性和報告的嚴謹性。

（三）圖表運用生動

護理補貼超額支付調查報告運用了包括護理補貼政策準則適格條款一覽表、2007—2018年護理補貼支出總額和護理時長工作量趨勢圖、2008—2019年識別的超額支付金額與需償還的超額支付金額對比趨勢圖、2017—2019年積壓的未處理申索事項和收入變更報備事項數量趨勢圖等15個圖表。每一個調查階段都實現了用一個圖表作總結，單獨看這15個圖表就可以使報告閱讀者了解整個調查過程和主要發現，真正發揮了提高閱讀效率的作用。

（四）報告詳略得當

護理補貼超額支付調查報告按照詳略程度依次為調查概況、調查發現和調查詳情。在調查概況部分簡述了政策內容、開展調查的原因和思路;在調查發現部分將調查所獲信息按照調查思路進行結構化呈現，該部分基本完成了報告的主要使命，報告閱讀者通過閱讀調查發現，可以獲得全部基于調查原因產生疑問的答案;至于一些細節信息，如領取護理補貼需滿足的條件、補貼金額標準、導致護理補貼支付總額上漲的原因、超額支付持續時長分布等對調查主要結論不產生影響但有助于報告閱讀者更全面了解概況的信息放在調查詳情部分。這樣的報告結構，有助于不同需求的報告閱讀者迅速找準閱讀內容，最大化地節省報告閱讀者的時間，提高報告內容的傳播效果。

（作者單位：中國人民銀行蚌埠市中心支行，郵政編碼：233000，電子郵箱：982060701@qq.com）