地方政府數據開放案例研究

關鍵詞 政府數據 開放 信息公開

基金項目：本文系中共甘肅省委黨校創新工程2018年科研支撐項目的階段性成果。

作者簡介：李琰，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）政治和法律教研部副教授，研究方向：知識產權法學、行政法學、經濟法學。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.178

大數據時代，各國都將數據視為戰略性資源。而政府擁有社會總量80%以上的數據，是最大的數據生產、收集、使用和發布者。確保國家秘密、商業秘密和個人隱私的同時，盡可能開放政府數據，使社會公眾得以充分利用，才能激發數據最大能量，創造公共價值。我國政府數據開放是伴隨著電子政務、政府信息公開展開的，真正意義的政府開放數據，應該是原始、完整、及時并且可獲取的。從2002年的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》、2006年《國家信息化發展戰略綱要》到2018年的《公共信息資源開放試點工作方案》體現了我國從電子政務逐漸轉向開放政府數據的過程。

當前我國地方政府數據開放程度差異較大，本文以西部地區G省B市為例，研究地方政府開放數據現狀，分析存在的問題，并提出相應建議，以期促進我國地方政府數據開放工作的均衡發展。

一、地方政府數據開放現狀

我國政府數據開放始于2015年國務院和中央全面深化改革領導小組發布的《促進大數據發展行動綱要》，“在2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺”。中央網信辦、發改委、工信部2018年1月聯合印發《公共信息資源開放試點工作方案》，將北京、上海、浙江、福建、貴州確定為公共信息資源開放試點地區。緊隨其后，各級地方政府紛紛制定政府開放數據的法規及政策性文件?！?019中國地方政府數據開放報告》提到，政府數據開放平臺需符合以下四個條件：原則上平臺域名中出現gov.cn;平臺所代表的地方政府的行政級別為地級及以上;平臺形式為 “集中專有式”或 “集中嵌入式”;平臺上確實開放了電子格式，可通過下載和接口形式獲取結構化的數據集。據此，截至2019年3月31日，中國已有82個地方政府數據開放平臺，包括省級政府13個、副省級與地級市政府69個。可見，我國政府數據開放持續進步。但是各地政府數據開放實施情況差異較大，平臺分布不均。分析、研判地方政府數據開放情況，對于全面推進政府數據開放與利用意義重大。

G省B市為地級市，經濟社會發展水平在G省處于中上游，城市化水平較高，政務信息化工作在省內起步較早，且成立有專門機構負責政府數據開放。但是，B市政府數據開放平臺尚在建設中，政府門戶網站及各部門網站開放的政府數據多為非結構化的，無數據集下載，也未能提供API調用接口，這也是我國大多數地方政府數據開放的狀態。因此，本文的研究對象主要是傳統文本形式的政府數據開放，對B市政府、各單位門戶網站進行觀測、實際驗證、實地走訪等方式，就B市政府數據開放情況進行調查研究。

B市政府2016年頒布《深入推進“互聯網+”行動實施方案》提出，大力推進政府數據資源開放共享，建設政府數據開放平臺。B市2017至2019年又陸續出臺《數據信息產業發展專項行動計劃實施方案》等多個政策文件，特別是2019年6月出臺《政務信息資源共享管理辦法》，有序推動政府數據開放。

在決策類政府數據開放上，B市政府網站設決策信息專欄，公開政府信息公開指南、規定及目錄，將政務動態、政府文件、政策法規、政府公報、政策解讀、規劃計劃和重點領域等信息的決策納入公開征求意見范圍，及時發布決策公開情況。但是市政府網未能按國務院相關要求區分征集狀態類型。B市政府在2019年政務公開要點中，強調涉及公共利益和公眾權益的重大事項，除依法應當保密的外，主動向社會公布決策草案、決策依據。但是各部門在政府網站上仍存在未公布草案說明或解讀、無征求意見期限、意見征集公開等現象。

在規范性文件類政府數據開放上，B市政府網實時公開規范性文件內容，文件名稱、具體內容、文號、生成時間等要素絕大部分完備，但是一定比例的規范性文件未能標注其有效性或效力起止時間（近期公布的規范性文件一般不存在此問題）。B市政府文件欄目于2019年4月，公開宣布失效的市政府文件目錄，涉及失效文件54件。對于規范性文件清理結果，能夠及時公開。

在權責清單、服務類及重點領域政府數據開放上，B市政府網“重點領域信息公開”欄目及時公布部門行政權力清單和責任清單，45家單位按照部門分類，根據法律法規，明確承辦機構、實施依據、實施主體、責任事項等，累計發布權責清單信息行政許可、行政處罰、行政確認和其它行政權力等3141條，公共服務信息194條，隨機抽查事項均納入清單。B市政務服務網設立個人辦事、法人辦事、部門事項專欄，公布個人服務事項326項，法人服務事項453項，部門事項569項，每項均按要求公開了事項編碼、事項類型、辦理部門、承諾時限、法定時限、申報材料、法定依據等要素，辦件公示及時，咨詢渠道暢通。各類事項明確不收費原則，經實地走訪，B市政務服務大廳能夠為辦事人員提供明確的保留證明事項清單、網上辦事服務事項清單?！爸攸c領域信息公開”專欄，集中發布本級政府或各部門、財政預決算信息，將本級政府和各部門的預決算信息分開放置，增強了查找的便利性。能夠及時發布月度、季度、年度國民經濟運行情況信息，解讀經濟運行和社會關注的重要指標數據。重大建設項目審批信息、公共資源配置、民生等重點領域的信息公開范圍逐步擴大，內容逐步精細。社會公眾可以通過網站、政務大廳及時獲取相關政府數據，但多為非結構化的文檔形式。

在執行與結果類政府數據開放上，B市不斷健全信用監管為基礎的新型監管機制，隨機抽查抽檢結果定期公布;在市政府或部門信息平臺公開許可結果、處罰結果，做到7天雙公示，要素完整。B市政府網設“政府公報”欄目，逐月上網公開市政府公報，及時公開行業工作實施方案、實施辦法等，對重大政策予以任務分解，并對工作任務完成情況、整治監督工作適當公開。B市政府網設“監管信息公開”專欄，包括市場監管和生態監管，基本實現隨機抽查抽檢結果公開，內容完整，抽查事項清單明晰。但是許可結果公開不足，更新緩慢。部分行政處罰結果在公開時泄露了個人身份證號等身份信息，未能保護個人隱私。

依申請公開政府信息也是政府開放數據的重要途徑之一。而申請渠道的通暢關系社會公眾能否及時通過申請獲取所需政府數據。B市政府及各部門均提供了“在線申請”方式，但是經模擬驗證，不同時間向各部門在線填寫申請，提交后均顯示錯誤信息，未能成功，渠道存在不暢問題。從各部門信息公開年報來看，一般都極少，甚至未收到社會公眾請求公開政府信息的申請。

B市涉及政府數據開放的保障機制較為健全，政府網“政府信息公開年度報告”專欄中，市政府信息公開年度報告從2009年開始逐年發布，主動公開政府信息的情況。社會公眾能夠及時獲取，并進行監督。而2018年市政府各部門信息公開年度報告，則涉及40個部門中僅27個部門發布。

政府網站是政府數據開放的重要平臺，網站建設水平、運行狀況直接關系到政府數據開放的時效性和社會公眾的獲得感。B市政府網和政務服務網頁面的懸浮窗均能夠關閉，不會造成企業、社會公眾等用戶的不良體驗。B市設有常態化抽查工作機制，確保了全市政府網站的安全可靠。但是市政府網的部分內容存在無法打開的問題。網站提供了簡單檢索功能，但是無法對檢索結果進行排序。未能提供復合條件的檢索，也無法就用戶的搜索查詢提供相關推薦。

二、地方政府數據開放存在的主要問題

由B市政府數據開放現狀的分析總結，可以發現地方政府數據開放工作中存在以下具有共性的問題。

第一，部門政府網站的政府數據與市政府信息公開專欄存在沖突，且部分政府數據更新不及時，個別欄目半年以上未更新。部分部門在專欄目錄下發布的信息未在部門網站同步更新，有的未建立政府信息公開目錄或提供市政府信息公開專欄鏈接;有的部門網站建設與目錄建設脫節，欄目設置不合理，存在欄目重復現象，影響政府數據開放的實效。

第二，重大民生決策督查落實及獎懲措施類政府數據開放較少。多數部門在政府網站設督查情況相關專欄，但發布信息以督查會議報道、督查實施方案等文件為主，公開督查落實情況較少，或者未能全面、細化地公開督查發現的問題及獎懲措施的相關政府數據。

第三，市政府網在結果公開、執行公開、預公開、規范性文件標注等方面政府數據開放不足，而且結果公開中未能充分保護個人隱私。部分行政處罰結果出現身份證號這類依據法律涉及個人隱私不宜公開的信息。

第四，平臺建設仍有待加強。政府網站數量多，正常運行的政府網站共39家，其中市政府門戶網站1家，政務服務網子站1家，政府部門網站37家，市政府網站與部門網站、市政務服務網與市政府網對接不暢，市政府網部分內容無法打開，公開政府信息的“線上申請”不易提交。市政府網站檢索功能的便利性不足，簡單檢索無相關性排序，也未提供站內復合條件的綜合檢索，無法就用戶查詢提供相關推薦，未提供結構化的數據集下載，無API調用接口，也沒有數據評價功能。

三、進一步做好地方政府數據開放工作的幾點建議

首先，提升政府網站集約化水平，強化各平臺信息一致性，建立聯動更新機制。盡快建立“市政府信息公開專欄”與部門網站政府信息公開目錄的聯動更新機制，實現“一點發布、多點共享”，以避免人工更新不及時引發的信息不一致現象。加強部門間的信息共享，打破信息孤島。建立市政務服務網與市政府網對接機制，市政府各部門及時向市政府網、市政務服務網推送信息，確保政府數據開放的時效性。

其次，增加政府數據開放數量的同時，注意保護國家秘密、商業秘密及個人隱私。政府網站應當嚴格依據法律來及時、充分地公開重大決策草案及相關解讀、行政許可、行政處罰、隨機抽查結果等，不得侵犯公民的個人隱私權等相關主體的合法權益。

第三，優化平臺功能，提升政府數據開放質量。不斷完善平臺，避免無法打開網頁和無法提交“線上申請”。優化“查詢”功能，提供便捷、高效的簡單檢索、復雜檢索，實現查詢的智能化，方便社會公眾迅速、準確、順暢地獲取所需信息。借鑒貴州、上海等地先進經驗，增加結構化政府數據集的下載功能。

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