長三角一體化背景下開發區發展研究*——以蘇州工業園區為例

翟令鑫 段進軍

1 引言

長三角地區是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一[1]，已成為經濟社會現代化發展的前沿地帶。2018年，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上表示：支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，完善中國改革開放空間布局。選定長三角地區為研究區具有典型的引領示范意義。長三角地區是我國開發區發展的密集區，截至2018年，該地區（三省一市）共有開發區507個，占全國總數的18.91%，其中國家級開發區161個，占全國總數的四分之一，國家級經開區比重接近三分之一，國家級自創區比重超過四分之一（表1），已經成為名副其實的開發區分布核心區和開發區經濟活躍區。開發區作為改革開放的代表性區域發展策略，具有資源要素集聚載體的功能，是我國實施改革開放促進經濟發展、推進城鎮化的重要載體，起到了推動經濟社會和區域融合發展催化劑的作用[2]。因此，充分發揮開發區的發展帶動功能，既是保證開發區健康發展的內在要求，也是助推長三角一體化高質量發展的重要途徑。

鑒于長三角地區的前沿地位和開發區的突出作用，學者對長三角地區開發區開展了豐富的研究。俞安平認為長三角地區要實現經濟發展方式的實質性轉變、社會結構的根本性轉型和自主創新能力的實質性增強，就要充分發揮大學科技園的地位和作用[3]。許景、王興平認為開發區群是長三角工業產業的主要載體，并從空間結構和產業發展對長三角開發區群的總體宏觀特征進行了梳理[4]。劉偉奇提出“效益系數”的概念并建立動態的檢測體系，對長三角地區的國家級開發區空間效益進行了研究[5]?？梢钥闯?，對開發區在長三角地區發展中的巨大作用是學者關注的焦點。受計劃經濟體制慣性和開放經濟導向的影響，開發區在經濟發展方面的過度關注而導致的社會發展不足也是學者關注的重點。石憶邵、厲雙燕較早對長三角地區開發區的土地利用進行研究，認為長三角工業園區土地資源利用中存在著粗放式發展的狀況，并關注到開發區的社會發展（農民土地權益難保障）問題[6]。趙玉婷、董林艷等通過梳理長三角地區工業園區實際發展現狀，總結出工業園區發展過程中仍然存在土地開發粗放、集約利用水平有待提升，化工布局與人居環境存在沖突，整體規范化發展不足及個別開發模式下存在管理漏洞等問題，與更高質量一體化發展的要求尚有一定差距[7]。因此，通過典型開發區發展歷程的深入研究，并探討其發展路徑和機制，對于長三角地區的開發區健康發展、推動長三角區域一體化高質量發展具有重要意義。為進一步識別開發區的發展特征，本文選取長三角地區典型開發區定量化評價研究其經濟社會發展，從微觀視角探究開發區發展的一般規律性，為開發區發展轉型和健康發展、長三角一體化深入推進和高質量發展提供借鑒。

表1 長三角地區開發區基本情況表

2 研究區域概況

邵政、宋靜雅運用聚類分析法對長江三角洲地區12個國家級經濟技術開發區進行了分析評價，認為蘇州工業園區綜合實力表現最為突出，位于長三角地區開發區發展第一梯隊[8]，是本文研究對象選取的重要依據。蘇州工業園區隸屬江蘇省蘇州市，位于蘇州市城東，1994年2月經國務院批準設立，同年5月實施啟動，行政區劃面積278平方公里。蘇州工業園區是中國和新加坡兩國政府間的重要合作項目，被譽為“中國改革開放的重要窗口”和“國際合作的成功范例”。通過積極借鑒新加坡等先進國家和地區的成功經驗，著眼于“產城融合、以人為本”的定位，蘇州工業園區摒棄了單一發展工業的模式，初步建立了與國際接軌的管理體制和運行機制。在經歷了奠定基礎階段（1994—2000年）、跨越發展階段（2001—2011年）、高質量發展階段（2012年—至今），園區保持了城市規劃建設的高水平和高標準，基本實現了由開發區到新城的轉變，形成了“產城融合、區域一體”的城市一體化協調發展格局架構。在商務部公布的國家級經開區綜合考評中，蘇州工業園區連續三年（2016、2017、2018年）位列第一，并躋身建設世界一流高科技園區行列，入選江蘇改革開放40周年先進集體（2018年）①。蘇州工業園區代表了開發區發展的成功范例，在區域發展上形成了眾多可借鑒的經驗，為定量化探究開發區發展特征提供了樣本。

3 蘇州工業園區經濟社會發展評價

3.1 指標體系與評價方法

3.1.1 評價指標體系

開發區發展是區域發展的微觀模式，是區域空間系統性實踐，應視為一個經濟社會生態的復合系統[9]，并與區域經濟發展、城鎮化的推進有機融合[10]。借鑒國內外開發區研究評價[11-14]和社會生態系統評價[15-18]，從經濟發展和社會建設兩方面構建起蘇州工業園區發展評價指標體系（表2）。經濟發展是開發區建設的首要和關處理。標準化方法采取極值標準化處理方法。

（2）權重計算方法

采用相對客觀的權重方法熵值法確定指標權重[19-20]，利用綜合指數法求得經濟發展、社會建設指數。熵值法計算公式為：鍵功能，經濟發展體現在經濟發展水平和效益的提高、經濟結構和發展環境的優化，以及對外開放水平和經濟發展投資力度。社會建設是區域發展的有機組成部分，社會發展水平體現在社會收入和消費水平的提高、社會保障情況、地區城鎮化發展水平和吸引力。然后選取相應指標構建起開發區發展評價指標體系。

3.1.2 數據來源與處理

結合蘇州工業園區經濟社會發展特征，從數據可獲得性入手，選取1999-2017年為定量研究時序，研究數據主要來源于2000—2018年《蘇州統計年鑒》、蘇州工業園區網站以及園區相關資料著作②，數據處理如下：

（1）數據標準化

為消除指標單位量綱影響，首先對數據進行標準化

表2 蘇州工業園區發展評價指標體系表

式中，y為維度指數，Xi為i個指標的標準化值。

3.2 蘇州工業園區經濟社會評價結果

采用熵值法求得各指標權重，然后采用綜合指數法計算蘇州工業園區經濟發展、社會建設指數，兩指數相加即為園區發展得分（表3）。

從蘇州工業園區發展指標權重看，社會建設類指標權重合計0.5739，大于經濟發展指標權重，社會建設對于園區發展的作用更強；從具體指標看，社會建設類指標中社會消費品零售總額、城鄉居民儲蓄、居委會個數和在崗職工平均工資等對園區發展作用更明顯，經濟發展類指標中第三產業比重、單位面積產值、流動資產周轉次數等對園區發展作用較突出。因此，開發區的健康發展離不開社會建設水平的提高，尤其是社會整體的收入和消費水平、城鎮化建設水平提升；開發區經濟發展要從優化經濟結構、提高經濟效益和營造良好的經濟發展環境入手。

從評價結果看（圖1），蘇州工業園區發展呈現不斷的上升趨勢。結合經濟社會指數變化，將園區整體發展劃分為三個階段：①經濟社會波動增長階段（2004年以前）；②經濟社會同步提升階段（2005—2011年）；③社會持續提升、經濟穩定階段（2012年以后）。具體看，在經濟社會波動階段，社會建設指數從1999年的0穩步上升到2002年的0.0858，園區發展趨勢和社會建設趨同；經濟發展指數在2002年的0.0510穩步上升到2004年的0.1965，園區發展趨勢和經濟發展趨同?？梢?，起始階段園區經濟與社會交替出現波動增長和穩定增長的趨勢，園區發展總是和穩定上升的發展內容走勢趨同，從1999年的0.0303增長到2004年的0.3297，增長近十倍。經濟社會同步提升階段，經濟發展指數和社會建設指數分別從2005年的0.1977 和0.1528同步提升到2011年的0.3279 和0.3038，兩部分內容增長趨勢相同；在經濟和社會的共同作用下，開發區發展指數呈現出和經濟、社會相同的增長趨勢，從2005年的0.3504增長到2011年的0.6317。進入第三階段，社會建設水平穩步提升并開始超過經濟發展水平，從2012年的0.3506增長到2017年的0.5310，增長率51.47%；經濟發展相對穩定，從2012年的0.3281增長到2017年的0.3729，增長率13.66%；園區總體發展也出現穩定上升的趨勢，從2012年的0.6787穩步增長到2017年的0.9039。蘇州工業園區的發展離不開經濟發展與社會建設，園區總體發展趨勢是二者協調均衡、綜合作用的結果。

表3 蘇州工業園區經濟社會發展評價結果表

圖1 蘇州工業園區發展評價結果圖

3.3 蘇州工業園區經濟社會發展機制

蘇州工業園區在經濟社會發展方面的特征，是特定發展模式下綜合作用的結果。結合蘇州工業園區以往研究成果[21-22]，從園區具體的發展實踐出發，對經濟社會的發展影響機制進一步分析。

3.3.1 有力的空間規劃引導

蘇州工業園區的發展模式首先體現在其空間規劃的科學性。蘇州工業園區自設立之初共進行了四輪規劃（表4），并形成了特色的規劃檢討制度，體現了強烈的時代特色和階段性需求導向。蘇州工業園區的初創是在改革開放的宏觀背景之下，面對經濟社會發展的迫切需求，1994年版規劃以城市發展模式為出發點，確立基礎設施先行的發展次序，滿足了當時及后來的經濟社會發展需要。隨著對外開放水平的進一步提高、中國加入WTO等發展變化，2001年版規劃在保證經濟發展快速提升的同時，布局多個功能板塊，并開始關注與蘇州市以及周邊區鎮的融合。該階段，經濟與社會波動性增長并主導了園區發展的主要趨勢。2007年，科學發展觀寫進黨章，強調城鄉規劃管理、城鄉空間協調、改善人居環境、促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展的城鄉規劃法通過。基于此背景，2007年版規劃將蘇州工業園區定位為蘇州的東部新城，并強調加強自主創新能力、構建兩型社會的主張，開發區空間功能上更加趨于綜合，形成了“三帶+十字軸”“北娛、南文、東連、西協、中服務”的空間格局。該階段的開發區發展呈現出經濟與社會同步提升的狀態。2012年以后，我國逐步進入經濟新常態，生態經濟、綠色發展成為典型的時代發展要求。2012年版規劃強調全面協調現代化的新城區建設，確立效率引領、低碳引領、協調提升理念。該階段社會建設持續提升，經濟向高效低碳轉型并進入平穩發展狀態。通過科學有序的空間規劃，蘇州工業園區不斷適應外界的發展訴求和自身的發展階段，實現了區域經濟社會的健康可持續發展。

3.3.2 追求經濟社會均衡性

區域發展是個系統工程，開發區發展應當視為經濟社會生態多要素綜合疊加的發展區域。蘇州工業園區在建立之初就著眼于“產城融合、以人為本”的定位，摒棄了單一發展工業的模式。通過積極借鑒新加坡等先進國家和地區的成功經驗，蘇州工業園區堅持有序和漸進式的開發原則，形成了獨特的滾動式開發模式（圖2），保證了土地的合理開發和資源的有效利用。在功能發展順序上，堅持分片區開發并預留規劃用地，等人流商業入駐之后再開發居住用地和商業配套設施（圖3），實現了從工業到工業居住共同發展的轉變。在蘇州工業園區分區規劃（2007-2020）中，居住用地占28%，公共設施用地增加到16.9%，而工業用地比例下降了16.7%，園區城市功能得到進一步加強。2007年版規劃體現出園區去工業化、全面建設新城的趨勢，開始從功能較為單一的產業園區向科、工、貿、商、住、行、娛多功能復合發展，開發區開始呈現綜合功能和多元內容的新城發展趨勢[23]。這種均衡的區域發展模式，從發展方向上倒逼經濟發展追求高效率，不斷提高經濟發展的科技化水平，也體現了對于社會建設內容的高度重視，引導園區不斷走向健康的“產城融合”模式，保證了園區發展的均衡性和綜合性。

表4 蘇州工業園區空間發展階段與規劃表

圖2 蘇州工業園區土地開發模式圖（來源：作者自繪）

圖3 蘇州工業園區功能開發時序圖（來源：時匡、劉浩著作）[12]

圖4 蘇州工業園區鄰里中心分布圖（來源：時匡、劉浩著作）

圖5 蘇州工業園區鄰里中心開業數量圖（個）

根據1994年版《蘇州工業園區首期開發區總體規劃報告》、《蘇州工業園區二、三區總體規劃報告》，蘇州工業園區將在80平方公里范圍內建設17座鄰里中心（圖4），作為滿足居民綜合消費的重要載體。鄰里中心是園區借鑒新加坡的新型社區服務概念，打造集商業、文化、體育、衛生、教育等于一體的“居住區商業中心”。目前每個鄰里中心均已成為區域性商業服務亮點，并帶動了周邊住宅品質的提升，在便利百姓生活、聚集商業人氣、促進區域繁榮等方面發揮著引領示范作用。從成立時間看（圖5），鄰里中心的建設伴隨了蘇州工業園區發展的全過程，并在后期表現出較穩定的發展狀態，保證了社會建設水平的不斷提高。鄰里中心商業發展和居住生活功能的融合，體現了園區在經濟發展和社會建設方面的有機結合，為園區經濟轉型發展和社會建設水平提高起到了極大的促進作用。從收入狀況看，經濟社會同步提升階段的社會消費品零售總額、在崗職工平均工資尤其是城鄉居民儲蓄都有明顯的提高（圖6）。

圖6 社會建設指標數據圖

表5 蘇州工業園區在長三角地區和“一帶一路”倡議中參與合作項目表

3.3.3 不斷融合的區域發展路徑

開發區是改革開放的產物，帶有強烈的體制創新特征，在我國的現實意義就是突破一般的行政區劃和政府權力束縛，不斷實現區域的有效融合發展。蘇州工業園區設立之初，國家和省市都予以充分授權，賦予園區“不特有特、比特更特”的政策支持和管理優勢，并自上而下構建了由宏觀指導到微觀操作三級管理體系（中新聯合協調理事會機構、中新雙邊工作委員會、聯絡機構），這在打破行政僵化和促進體制創新機制形成方面都發揮了重要作用。

以三個階段的代表性規劃為例，2001年版規劃在前期規劃的檢討當中，首先明確向金雞湖以東開發，同時對二、三期開發建設重點工作進行部署，實現園區空間開發協調；其次，針對規劃檢討意見，強調中新合作區與區外周邊地區鄉鎮，尤其是注重同蘇州東部地區乃至整個城市的資源共享（圖7）。在科學發展觀指引下，2007年版總體規劃首先結合了蘇州城市總體規劃對園區發展提出的目標，不再單純關注園區內部發展，而是從蘇州市域中軸建設的高度出發（圖8），優化產業結構和空間布局，打造蘇州東部新城。2012年版規劃規定，園區作為蘇州未來城市擴展方向和CBD以及東部新城，探索轉型升級、內涵發展的新路徑，建設經濟、管理、文化、社會、生態發展水平全面協調現代化的新城區。該版規劃注重協調提升理念，通過實施區域發展提升工程，以功能整合和空間協調促進內外協調發展。在長三角地區和“一帶一路”倡議方面（表5），蘇州工業園區也積極通過合作項目不斷融入更廣闊的區域范圍。從階段性和區域角度看，蘇州工業園區的發展歷程是一個不斷實現與周圍融合發展的過程，體現了開發區發展的開放性和包容性。同時，不斷融入區域發展的策略，也為蘇州工業園區的發展提供了更廣闊的空間支撐。

圖7 蘇州工業園區與蘇州城市的協調圖（來源：時匡、劉浩著作）

圖8 蘇州工業園區空間協調規劃圖（來源：時匡、劉浩著作）

4 結語

4.1 結論

長三角一體化上升為國家戰略是該區域發展的又一次機遇，將開發區視為微觀的區域發展模式，通過典型開發區的經濟社會發展評價，探討了開發區經濟社會發展的一般性特征和形成機制，為長三角地區的開發區健康轉型和長三角一體化高質量發展提供了啟示。主要得出以下結論：（1）總體上看，社會建設對于園區發展作用更突出，其中社會收入和消費水平、城鎮化狀況對于園區作用最明顯；經濟發展中的經濟結構、經濟效益和經濟發展環境對于園區作用較突出。（2）蘇州工業園區發展呈現不斷的上升趨勢。具體來看，園區發展可劃分為三個階段：①經濟社會波動增長期（2004年以前）；②經濟社會同步提升階段（2005-2011年）；③社會持續提升、經濟穩定階段（2012年以后）。因此，從發展內容看，蘇州工業園區的發展是經濟社會綜合性作用的結果，尤其是社會建設方面處于不斷地提升狀態。（3）蘇州工業園區經濟社會健康發展得益于根據外部政策要求和自身發展階段堅持了有力的空間規劃引導、保持了經濟社會發展的均衡性，并通過不斷調整空間規劃和策略實現了區域協調融合發展。

4.2 建議

長三角一體化作為宏觀的區域融合發展實踐，具有發展內容的復雜性和建設過程的曲折性。針對長三角一體化的現狀和趨勢，結合本文研究，為開發區和區域發展提出以下建議：（1）重視規劃在開發區建設和轉型中的極端重要性，通過有效的規劃引導讓開發區的發展適應外部環境的變化和自身發展階段特征，更好發揮在長三角一體化當中的節點和引領作用。（2）積極推動開發區“走出去”發展戰略，為開發區的可持續發展提供更廣闊的空間支撐，并以此為路徑破除長三角地區在行政區劃、權力和利益分屬方面的割裂狀態，推動高質量一體化有序開展。（3）開發區的發展是典型的單一功能向復合功能疊加轉型的系統化過程，經濟發展和社會建設應當配套進行，尤其是要在強調社會建設水平提高的基礎上探討區域健康發展的路徑，并通過開發區的功能完善帶動區域一體化協調發展。本文定量化相對簡單導致結論分析具有一定的局限性，對經濟社會發展機制的探討也有待于進一步系統性整合，這將是下一步研究深化的重點。

注釋：

①資料來源：蘇州工業園區網站 http://www．sipac．gov．cn/zjyq/yqgk/201903/t20190308_1003941．htm。

②數據來源：根據《蘇州工業園區的崛起及其啟示》（潘云官著，中共黨史出版社2016年）統計資料補充。