民營企業參與PPP項目現狀和發展建議

摘 要：在我國PPP實踐中，國有企業是社會資本的主體。民營企業參與PPP項目存在參與度低、開工率低、行業分化顯著、項目融資難、參與門檻過高等問題。探討了我國民營企業參與PPP項目的現狀，分析了制約民營企業參與PPP項目的因素，提出了推進民營企業參與PPP項目的建議。

關鍵詞：PPP項目;民營企業;制約因素

文章編號：1004-7026（2020）05-0100-02???????? 中國圖書分類號：F276.5;F283 ??????? 文獻標志碼：A

目前在我國推行的PPP模式中，社會資本主要包括國有企業、民營企業、外國企業和外商投資企業[1]。由于國有企業在國民經濟中的特殊地位和我國獨特的國情，我國民營企業參與PPP項目出現“水土不服”的情況[2]。2019年政府工作報告首次將PPP模式與擴大投資明確聯系在一起，提出適當降低項目資本金比例，以吸引更多民間資本進入基礎設施投資領域。

1? 民營企業參與PPP項目現狀

1.1? 民營企業參與度不高

在我國PPP實踐中，國有企業是社會資本的主體，私人資本比例明顯低于國有企業，在客觀上造成了基礎設施建設領域內“國進民退”的擠出效應。不少民營企業對投入PPP項目的熱情很高，也在尋找好的項目，但實際簽約率并不理想[3]。

1.2? 不同行業規模分化顯著，差距較大

全國PPP綜合信息平臺項目庫2019年第三季度報顯示，市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發、教育行業在PPP項目累計數量排名前5位，合計占管理庫項目總數的75%;交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護、旅游行業在PPP項目累計投資額排名前5位，合計占管理庫總投資額的84.3%。

這一情況造成民營企業參與PPP項目的選擇十分有限。在民營企業參與的19個行業領域中，民資背景落地項目數前5位是市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、城鎮綜合開發、教育，占比66.5%;民資背景落地項目投資額前5位是城鎮綜合開發、市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、旅游，占總投資額的81.4%。

1.3? 民營企業中標開工率不高，項目運作能力有待增強

民營企業中標PPP項目后，由于缺乏成功案例、融資難等原因，在開工率和準備期方面的表現明顯差于國有企業[4]。一般而言，國有企業開工率更高，準備期更短。2016年民營企業開工率為40.08%，而國有企業開工率為46.94%;2017年開工率差別進一步拉大，民營企業為35.2%，國有企業為50.08%。國有企業準備期明顯短于民營企業，在中標后能夠更早落實建設。

2? 制約民營企業參與PPP項目的因素

2.1? PPP項目自身特點不利于民營企業

首先，PPP模式通常運用在交通運輸、市政工程、保障性安居工程等公共產品和服務的供給領域，具有非競爭性和非排他性，不可避免出現“免費搭便車”現象和負面外部性問題，這都會使項目供給方的經濟收益受到影響[5]。

其次，我國PPP項目投資回報率偏低。據統計，2015年我國已落地PPP項目平均回報率為7.89%，2016年8月前平均回報率為7.13%，而國外PPP項目平均投資回報率為18%。

再次，PPP項目投資額一般較大，建設周期長達10～30年，對利率波動、市場價格波動、外匯波動的敏感性強。這一方面導致民營企業現金流壓力增大，另一方面地方政府擔心民營企業存在破產風險而不愿與其合作。

2.2? 民營企業先天的弱勢和投資顧慮

民營企業一般規模偏小，在進行融資時面臨重重困難。PPP項目融資主要分為資本金融資和項目融資。資本金融資方式有利用企業自有資金和與銀行成立基金兩種。前者由于資本金占用時間較長、在項目生命周期內不能周轉，會大大增加企業經營風險。后者由于銀行對非上市民營企業經濟實力和可靠性缺乏信心，同樣難以實現[6]。

企業通常采取的解決辦法是“引入純粹的財務投資人”，導致融資成本大幅增加。項目融資由于渠道不多，問題同樣難以解決。再加上對PPP項目和政策了解不清晰、不到位，民營企業運作PPP項目的能力明顯弱于國有企業，缺乏競爭優勢。

此外，PPP項目生命周期長，而地方政府領導人調動、更換比較頻繁。“新官不理舊賬”的問題在一些地方比較突出。項目失敗會給民營企業帶來重大損失，增加了民營企業的投資顧慮。

2.3? 政府缺乏契約意識，存在失信和不當行為，具有選擇偏好

目前我國在PPP項目立法上還處在摸索階段，尚未制定國家統一專項立法。一些地方政府對PPP項目存在錯誤認識，認為“合同是張紙，簽完隨時改”。契約不執行成本小、懲罰輕，導致一些地方政府可能選擇違約，而民營企業缺乏有效渠道維護自身合法權益。部分地方政府把經營困難、利潤率低的項目重新包裝，以“PPP項目”推向市場來緩解債務負擔，其實只是想從民營企業獲得資金。

PPP項目投資規模大，與民生息息相關。一旦有瑕疵就會被放在“聚光燈”下，有關部門將承擔重大責任。為降低項目交付風險和避免廉政風險，地方政府對與民營企業合作相當謹慎。再加上國有企業和政府之間特殊的政企關系以及長期合作，政府機構自然存在對國有企業的選擇偏好。

2.4? 項目實施中對民營企業存在歧視行為和不公平待遇

首先，門檻設置過高。一些技術門檻不太高的PPP項目，卻有“企業有20年以上行業經驗”“取得多項國際證書”“具有行業頂級資質”等多項超高要求。總投資額5億元的PPP項目，資格預審條件包含“社會資本凈資產不低于30億”“銀行存款不低于5億”等條件。這些條件讓民營企業“知難而退”。

其次，存在地方保護主義。外地民營企業想要獲得投標資格必須辦理一系列本地企業不需要的繁雜備案手續，才能同臺較量。

再次，民營企業融資過程無法享受和國有企業相同的銀行貸款利率。相比于競爭國有企業，民營企業銀行貸款利率平均高出5%，還要承擔較高的制度性交易成本。

3? 推進民營企業參與PPP項目的建議

3.1? 加快專項立法，明確法律性質，設立專門機構

PPP專項立法是政府和民營企業雙方相互信任的基礎。目前我國在PPP立法上還處在摸索階段，尚未制定國家統一專項立法。針對國內私人投資者參與PPP項目的立法文件少之又少，對民營企業很難起到保護作用。

我國法律尚未明確規定PPP合同的法律性質，關于政府承諾和保證也沒有清晰的法律性質界定。立法缺失導致在實踐中出現PPP協議糾紛時，缺乏有效的糾紛解決途徑。

有關部門應按照平等互利原則、國家統一專項立法和單項立法相結合原則，加快立法工作。因地制宜地對統一立法進行補充，明確規定PPP合同的法律性質，明確規定政府保證的法律性質和內容，培養政府契約精神。完善PPP組織機構設置，對PPP的發展、管理和監督工作進行統一協調和監督。

3.2? 完善合同定價機制、風險分擔機制和退出機制

完善PPP合同定價機制、風險分擔機制、退出機制等，以應對PPP項目存在的建設風險、運營風險、融資風險、財務風險和市場風險，滿足“利益共享、風險共擔、全程合作”的項目要求，增加PPP項目長期合同的靈活性。

建立彈性的定價機制，由市場決定價格，由政府發揮宏觀調控和監督職能，避免過多行政干預，賦予民營企業充分的自主權。劃清風險責任界限，明確民營企業風險承擔上限。

針對項目建設期間、項目移交后等不同時期出現的不同情況，采取資產證券化、政府回購、股權轉讓、向外租賃等多元化、規范化和市場化的退出機制，并在PPP項目合同中以條款方式進行明確。

3.3? 降低準入門檻，制定統一、公開、透明的準入標準

適當降低重大建設項目的最低資本金比例，降低PPP項目關于民營企業在注冊資本、總資產、銀行存款、經營業績等方面的要求，著重考察民營企業在資金融通、人才隊伍、技術水平等方面的能力。

民營企業和國營企業存在著客觀差異。在PPP信息公開制度和項目審批流程上，應更加注重信息公開、流程透明和手續簡化，降低民營企業的制度性交易成本。

3.4? 完善金融中介服務，解決金融工具缺失問題

對于民營企業參與的PPP項目，銀行為其提供中長期貸款和優惠利率。由中國PPP基金負責，繼續探索民營企業參與PPP項目的新模式、新路徑。改善以往投資局面，將政策和資金向民營企業傾斜。不斷拓寬民營企業融資渠道，降低民營企業融資成本。

3.5? 民營企業應不斷提高自身能力、經驗和競爭力

PPP項目涉及經濟、法律、財務、會計等多個專業領域，具有很高的技術性和專業性。一支知識豐富、業務精通、操作力強的高素質專業隊伍，對企業提高PPP運作和管理水平至關重要。民營企業應不斷提高自身能力和經驗，做好市場進入準備，提高競爭力。

參考文獻：

[1]朱振宇.我國公私合作伙伴關系（PPP）專項立法問題研究[D].泉州：華僑大學，2015.

[2]朱曉玲.民營企業參與PPP的非正式制度壁壘分析——基于新制度經濟學視角[D].杭州：浙江財經大學，2017.

[3]宋健民，陶濤.民營企業參與PPP項目的制約因素及措施研究[J].建筑經濟，2017（7）：94-99.

[4]王雨辰，胡軼俊.民營企業PPP項目參與度研究——基于公共性的風險分析[J].軟科學，2019（6）：89-94.

[5]衛志民，孫楊.民營企業參與PPP項目的制約因素分析[J].江蘇行政學院學報，2016（3）：56-61.

[6]袁誠.落實對民營企業參與PPP項目的支持政策[EB/OL].[2019-03-26].https：//finance.qq.com/a/20190326

/006607.htm.

（編輯：郭? 瑞）

作者簡介：田豐沛（1999—），女，漢族，河南鄭州人，在讀本科，研究方向：金融學。