多源流視角下云南“史上最嚴(yán)”旅游市場治理分析及啟示

靳明珠

摘要：云南素有“植物王國”等美稱，是我國西南邊疆的旅游文化瑰寶。然而近幾年云南省旅游業(yè)屢遭投訴“黑導(dǎo)游”“游客被打”等惡性輿情事件，引起公眾憤然。為挽救云南旅游文化產(chǎn)業(yè)的美好形象，“史上最嚴(yán)”旅游市場治理行動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。文章將以多源流理論模型為分析工具，梳理問題源流、政策源流、政治源流，探討三源流耦合形成“政策之窗”的過程，并深思云南省旅游市場治理的可行性建議。

關(guān)鍵詞：云南;治理;云南旅游業(yè);多源流理論

中圖分類號：D668 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2020）11-0103-02

一、云南旅游市場秩序問題的出現(xiàn)和相應(yīng)政策的出臺(tái)

旅游業(yè)作為云南省的支柱產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展一直受到當(dāng)?shù)卣闹匾暋?016年赴云南省旅客人數(shù)高達(dá)4億有余，但可喜的數(shù)字背后隱含著危機(jī)。自2014年至2016年，不斷有新聞媒體曝光游客在云南旅游時(shí)遭遇各種“霸王合同”“導(dǎo)游辱罵趕游客下車”等負(fù)面輿情事件，直至2017年初有游客微博曝光稱在云南麗江旅游期間遭到毆打?qū)е職荩瑢⑸鐣?huì)輿論推向高潮。為了徹底治理長期以來云南省旅游市場秩序的混亂，云南省于2017年4月出臺(tái)“史上最嚴(yán)”《云南省旅游市場秩序整治工作措施》，進(jìn)行了有效的治理行動(dòng)。

二、多源流模型分析框架

多源流理論的提出者約翰·W·金登認(rèn)為一項(xiàng)成熟的政策的制定需要問題源流、政策源流和政治源流三種源流匯集而成，三種源流耦合之后形成“政策之窗”，使曾被關(guān)注卻遲遲無法形成的政策，在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)被多方關(guān)注后，提上議程成功出臺(tái)。該理論在公共政策分析過程中得到廣泛的應(yīng)用，可以為棘手的社會(huì)治理問題提供理論支持，匯集三大源流：問題源流——社會(huì)某一領(lǐng)域出現(xiàn)突出問題、政策源流——相關(guān)的鋪墊的政策陸續(xù)出臺(tái)、政治源流——公眾輿論的助推和政府相關(guān)部門的重視和配合，從而成為在“政策之窗”得到治理的最佳政策。

1.問題源流。2017年1月發(fā)生的麗江游客自爆被打毀容事件成為公眾輿論的焦點(diǎn)。盡管涉事的6名嫌疑人案發(fā)時(shí)就被警方拘留處理，但因?yàn)榫W(wǎng)友質(zhì)疑警方為何不對傷者進(jìn)行傷情鑒定憤怒難平，質(zhì)疑云南省旅游治安問題不斷，引起國家和省相關(guān)政府部門的高度重視。該惡劣事件成為4月緊急啟動(dòng)云南省旅游市場治理行動(dòng)的助推器。

2.政策源流。近幾年來云南旅游業(yè)亂象被政府和社會(huì)各界所關(guān)注，圍繞著整治旅游產(chǎn)業(yè)的政策建議不斷出現(xiàn)，形成了政策源流。從2014年云南省創(chuàng)建“一站式投訴平臺(tái)”到2015年“有訴必應(yīng)”，再到2016年成立“購物退貨監(jiān)理中心”，投訴并未減少，云南旅游業(yè)亂象的根本問題利益鏈沒有搗毀。直到2017年1月政府下發(fā)《深入開展旅游行業(yè)整治規(guī)范旅游市場秩序工作方案》，緊接著2月至5月國家旅游局聯(lián)合公安部、國家工商總局，對麗江重點(diǎn)督促檢查。2017年3月24日，下發(fā)《關(guān)于印發(fā)云南省旅游市場秩序整治工作措施的通知》一系列整治行動(dòng)的準(zhǔn)備和鋪墊就緒，直到2017年4月“史上最嚴(yán)”《措施》重拳出擊，云南省旅游市場亂象治理才初見曙光。

3.政治源流。此次治理行動(dòng)的政治源流的形成離不開公眾情緒的推動(dòng)和各政府部門管理職能配合。2017年2月9日知名演員袁立在媒體上曝光“福貢、瀘水垃圾傾倒污染怒江事件”，引起多個(gè)新聞媒體報(bào)道，相關(guān)政府得知輿情后火速回應(yīng)，承諾嚴(yán)肅處理相關(guān)人員。媒體網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督使得怒江的環(huán)境保護(hù)問題切實(shí)得到第一時(shí)間解決，公眾輿論形成政治源流，推動(dòng)了治理進(jìn)程。同時(shí)政治源流也需要政府部門進(jìn)行管理權(quán)限的有效調(diào)整。從整治行動(dòng)來看，國家層面《旅游法》的貫徹和國家旅游局“不合理低價(jià)游”的整治，積極引導(dǎo)云南省委省各級政府等多方位緊密配合，形成有效的政治源流。

4.三源流耦合的實(shí)現(xiàn)及整治政策形成分析。此次“史上最嚴(yán)”整頓政策的出臺(tái)和實(shí)施，集合了問題源流——云南旅游亂象焦點(diǎn)問題引起的社會(huì)與政府等多方關(guān)注，政策源流——多方齊心協(xié)力建議相關(guān)整治旅游業(yè)的政策的提出、討論、論證、出臺(tái)，以及政治源流——持續(xù)發(fā)酵的國民情緒和公眾輿論基礎(chǔ)、政府相關(guān)部門管理權(quán)限的有效調(diào)整，形成了云南省旅游業(yè)整治的“政策之窗”，促成了該政策的成功出臺(tái)和實(shí)施，改善了亂象叢生的情況，有利于云南旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。多源流理論為云南省旅游市場治理政策提供了一種解釋視角，當(dāng)三源流耦合后形成“政策之窗”，受到關(guān)注的整治政策才得以制定和實(shí)施，多源流理論模型為政府實(shí)施政策干預(yù)和治理行業(yè)亂象提供了有效的思路。

三、整治行動(dòng)的啟示

1.整治行動(dòng)過后的思考。云南省整治旅游市場秩序后，2017年上半年投訴量明顯下降，2018年接待游客6.88億人次，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)總收入近9000億元，同比增長30%，然而應(yīng)對云南旅游行業(yè)的危機(jī)難道僅僅是整治亂象就夠了嗎？自2016年起，云南省已有旅游業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)被周圍的省份如貴州趕超的例子，這讓當(dāng)?shù)卣跒檎涡袆?dòng)的初見成效欣喜的同時(shí)也為云南到底該如何發(fā)展畫了一個(gè)問號。

2.云南省旅游市場治理的可行性建議。（1）政府層面。云南民族特色濃郁，邊疆文旅資源優(yōu)勢明顯。結(jié)合這些資源優(yōu)勢，政府部門應(yīng)配套相應(yīng)的政策干預(yù)，鼓勵(lì)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一是發(fā)展旅游新業(yè)態(tài)。由原來的單一型觀光型旅游模式向結(jié)合養(yǎng)生、運(yùn)動(dòng)、民族文化、特色餐飲、酒店綜合體的復(fù)合型旅游模式轉(zhuǎn)變，爭取把云南打造成具有邊疆民族地區(qū)特色的現(xiàn)代化旅游目的地，輻射東南亞的區(qū)域性國際旅游熱點(diǎn)。二是發(fā)展高端精品旅游。引進(jìn)國際知名酒店品牌，培養(yǎng)高端旅游接待能力。在鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)上打造精品民宿，原始村落與特色小鎮(zhèn)結(jié)合，現(xiàn)代與鄉(xiāng)村旅居文化結(jié)合。三是推進(jìn)管理服務(wù)升級，提高導(dǎo)游行業(yè)準(zhǔn)入門檻，提高服務(wù)意識(shí)。相關(guān)部門監(jiān)督確保導(dǎo)游基本收入，真正杜絕吃回扣領(lǐng)購物等非法行為。四是推進(jìn)旅游數(shù)字化。云南于2018年3月推出“一部手機(jī)游云南”，方便游客“吃住行游購?qiáng)省薄＝?dǎo)游旅行社網(wǎng)上查詢體系，消費(fèi)者能第一時(shí)間辨別旅行社是否被列入黑名單。五是加大景點(diǎn)監(jiān)管力度，加大旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)“廁所革命”，加快推進(jìn)休息站、游客服務(wù)中心、公共標(biāo)識(shí)等建設(shè)。防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，確保游客生命安全。（2）社會(huì)和市場層面。一是舉辦云南少數(shù)民族文化交流活動(dòng)，讓旅客了解云南邊疆少數(shù)民族文化，尊重少數(shù)民族習(xí)俗，減少文化沖突。二是打造云南綠色產(chǎn)品知名品牌，引進(jìn)高科技，克服運(yùn)輸難、保鮮難等問題，把云南特色的茶葉、野生菌、熱帶水果、小粒咖啡、藥材等綠色產(chǎn)品遠(yuǎn)銷省外甚至境外。三是借鑒美國黃石公園等公路旅游的成功模式，發(fā)展云南的美麗公路旅游路線，比如打造怒江最美公路，為自駕游提供露營地、加油加氣充電站、應(yīng)急救援等配套設(shè)施。四是鼓勵(lì)民眾利用好新媒體平臺(tái)進(jìn)行輿論監(jiān)督，利用投訴平臺(tái)維護(hù)自身權(quán)益，參與旅游志愿者服務(wù)。五是建議旅行社實(shí)行透明行程，如全程網(wǎng)上直播，讓強(qiáng)制消費(fèi)、辱罵游客等行為無處藏身。

在政府為主導(dǎo)、社會(huì)和市場等各層面的積極配合的協(xié)同治理下，杜絕旅游市場亂象，優(yōu)化云南旅游市場體系，打造民族文化經(jīng)典品牌，可以鞏固旅游市場穩(wěn)定發(fā)展的局面，有利于云南邊疆地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著此次治理行動(dòng)的有力進(jìn)行，全省投訴量大幅度降低，與此同時(shí)旅游人次和收入都呈上升趨勢，云南旅游業(yè)重拾民眾信心。然而如何能真正打造“七彩美麗云南”的金字招牌，讓投訴事件不再像“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”一樣再次抬頭，都與相關(guān)政府、社會(huì)各界的共同努力分不開。期待此次“政策之窗”的開啟，迎來的是云南省文旅市場經(jīng)久不衰的新繁榮、新氣象。

參考文獻(xiàn)：

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