PPP項目中的政府財政風險來源研究

(對外經濟貿易大學 金融學院, 北京 100029)

一、引 言

2008年應對國際金融危機的擴張性政策,使我國地方政府債務風險急劇增加,中央政府為了應對地方政府債務風險出臺了一系列政策,其中PPP模式通過引入社會資本可以降低政府財政支出壓力,成為化解政府債務風險的方式之一,PPP項目已成為地方政府提供公共產品和服務的重要方式。根據世界銀行《公私合作參考指南》,PPP模式是指為提供公共產品及服務而在政府部門和私人部門之間形成的長期合作關系,我國學者閆勝利[1]認為,PPP模式是指以提供公共物品與服務為目的,以減輕政府財務負擔為動機,在私人部門和政府部門之間形成的利益共享、風險公擔、共同管理的長期契約。學者們對PPP模式的定義顯示出，PPP模式通過引入社會資本可以緩解地方政府財政壓力,減少債務擴張[2-3],在我國防范和化解政府債務風險的背景下,PPP模式在我國獲得了快速發展。

隨著PPP項目的推進,PPP項目面臨的落地難問題開始暴露,許多學者對此進行了研究。造成PPP項目落地率較低的原因來自于各個方面,彭程甸和余華[4]、陳志敏等[5]研究發現,政府信用對PPP項目存在顯著影響,其中政府信用問題也包括政府可能存在的貪污腐敗和尋租行為在內,因此提高政府治理能力可以緩解該問題[6]。Banerjee等[7]和Panayides 等[8]從政治制度角度進行了分析,研究發現政治制度質量越高,PPP項目的落地率反而較低。Estache[9]、Galilea和Medda[1]、馬海順和梁艦[11]、包許航和葉蜀君[12]認為,獲得資金的難易程度會顯著影響項目的落地率,金融機構對項目的支持會顯著提高項目的落地率。此外,還有學者從宏觀經濟的角度和項目自身特征的角度分析PPP項目落地率低的原因,包括經濟發展水平、市場需求及對外開放程度[13-14],PPP項目特征[15-17]等。

PPP項目落地率較低不僅會使PPP項目難以發揮緩解政府財政壓力的作用,甚至會對政府財政形成負面影響。學者們研究發現,PPP項目會通過形成政府隱性債務而增加財政壓力和風險[18-19]。英國、加拿大等西方國家對PPP模式的成功運用經驗說明了PPP模式的積極作用,對于緩解政府財政壓力具有重要作用,但是,由于我國處于PPP項目發展初期,管理制度不健全,在PPP項目發展中存在很多不規范現象,進而對政府財政產生負面影響。此外,PPP項目是政府部門和私人部門的合作,即使在各項管理制度健全時,項目本身也存在風險,進而對政府財政造成影響。

本文結合我國PPP項目特征和東西部地區差異利用實證方法分析了我國PPP項目中地方政府財政風險的來源,并結合分析結果提出了相應政策建議。

二、政府財政風險來源的理論分析

(一)可行性缺口補助項目偏好形成的財政風險

我國推廣PPP模式的目的,是為了通過在提供公共產品和服務中引入社會資本,緩解政府財政支出壓力,降低政府債務風險。政府財政支出以基礎社會建設投資為主,PPP模式的目的和功能決定了PPP項目的行業分布主要以基礎設施相關行業等為主。根據wind數據庫,對我國PPP項目行業分布統計,PPP項目數和投資額排名前4位的行業為市政工程、片區開發、交通運輸、生態建設和環境保護,這4個行業的項目數占比為66%,投資額占比為77%,不論是項目數量還是投資額,基礎設施建設相關行業都是我國PPP模式的主要使用范圍。在這4個行業中,市政工程、片區開發、生態建設和環境保護盈利能力較低,交通運輸建設完成后雖然可以獲得盈利,但是通過盈利收回成本所需的時間期限較長。根據wind數據庫,對我國PPP項目投資期限的統計,投資期限為11～20年的項目數量最多,其次為21～30年的項目,項目投資額也主要集中于11～20年和21～30年的項目,2018年末,31年以上項目的額投資額顯著增加。社會資本參與PPP項目在于獲得收益,但是我國目前PPP項目分布集中的行業投資額較大,且盈利性較差,或者通過盈利收回成本的投資期限較長,降低了社會資本參與項目的積極性,進而使PPP項目的落地率較低。

為了使PPP項目順利落地,政府形成了對可行性缺口補貼回報方式的偏好,根據wind數據庫,對政府付費、使用者付費和可行性缺口補貼三種類型回報方式的統計,可行性缺口補貼項目的數量和投資額都存在顯著增加的趨勢。可行性缺口補助回報方式下,政府根據項目經營情況確定提供補貼的規模(1)政府為可行性缺口補貼類型的PPP項目提供的補貼金額的計算公式:,具有較大不確定性,難以事前安排,形成財政風險。

(二)可行性缺口補助項目偏好的地區差異

PPP項目形成政府財政風險還具有地區差異,差異的形成來源于我國各地區所面臨的不同經濟發展壓力。我國中西部地區和東部地區經濟發展水平存在較大差異,中西部地區經濟發展較落后,在目前對地方政府官員的考核依舊以經濟增長為主的背景下,中西部地區政府面臨的經濟發展壓力更大,再加上近幾年我國中央政府提出“脫貧攻堅”等政策促進中西部落后地區經濟增長,進一步提高了中西部地區政府面臨的經濟發展壓力。中西部地區和東部地區經濟發展壓力的區別,使各地區對PPP項目的需求存在差異,PPP模式可以幫助地方政府利用社會資本發展當地經濟,因此經濟發展相對落后的地區對PPP項目的需求更高。根據wind數據庫,對我國31個省份的PPP項目和投資額統計發現,中西部地區的PPP項目的數量和投資額較多,東部地區較少,即我國經濟發展壓力較大的中西部地區對PPP項目的需求更大。但是我國31個省份PPP項目落地率的統計結果顯示,東部地區的平均PPP項目落地率高于中西部地區。根據學者們對PPP項目落地率的研究,地區經濟發展水平落后、地方政府財政實力較弱等因素降低了項目落地率。在經濟發展水平較落后和較大的經濟發展壓力下,我國中西部地區面臨PPP項目需求較多和落地率低的矛盾。在PPP項目中,回報方式為可行性缺口補貼的項目相當于政府為項目提供擔保,可以增加PPP項目對社會資本的吸引力,進而提高項目落地率,因此中西部地區政府會產生對該類型項目的偏好,我國中西部地區PPP項目形成的政府財政風險更大。

根據以上分析,我國PPP項目行業分布和投資期限降低了項目落地率,進而促進政府形成對可行性缺口補貼項目類型的偏好,形成了政府財政風險,本文利用實證分析對此進行檢驗。

三、實證分析

(一)數據來源和變量說明

本文首先通過實證研究了投資期限和項目分布對可行性缺口補貼類型項目比例的影響,被解釋變量分別為可行性缺口補貼類型項目數量和投資額占比,主要解釋變量為中長期項目占比和排名前4位的行業項目占比,占比包括項目數占比和投資額占比。根據學者對PPP落地率影響因素研究,宏觀經濟情況會對PPP項目產生影響,因此回歸中的控制變量包括經濟增長率和通貨膨脹率。此外,本文分別使用匹配樣本t檢驗和固定效應面板回歸等方式,研究了我國東西部地區PPP項目形成政府財政風險的差異。數據來源于wind數據庫,數據包括全國整體的PPP項目情況和我國31個省份的PPP數量和投資額情況,以及PPP項目結構、投資年限、參與的社會資本情況等。

(二)可行性缺口補貼類型項目的偏好研究

表1匯報了PPP項目的投資期限、行業分布和可行性缺口補貼類型項目占比的關系,表中第(1)(2)列的因變量為可行性缺口的項目數占比,從表中可以看出,項目的投資期限和排名前4位的行業占比,與可行性缺口項目數占比之間存在正向關系,中長期項目越多,排名前4位的行業占比越大,可行性缺口項目數占比越大;表中第(3)(4)列的因變量為可行性缺口的投資額占比,從表中可以看出,項目行業分布中排名前4位的行業占比越大,可行性缺口補貼項目投資額占比越大,項目投資期限前的系數雖然不顯著,但系數符號依舊為正。PPP項目的投資期限和行業分布等特征使政府更加偏好可行性缺口補貼類型的項目。

表1 可行性缺口補貼類型的偏好

注:***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平下統計量顯著,下同。

數據來源:wind數據庫,下同。

(三)PPP項目的地區差異

表2匯報了PPP項目需求和落地率的匹配樣本t檢驗結果,表中A部分從項目數量和投資額角度檢驗了各地區對PPP項目需求的差異,結果顯示PPP項目數量和投資額存在顯著差異,數量按從大到小的順序為西部地區>中部地區>東部地區,西部地區的投資額顯著大于中部地區和東部地區,中部地區和東部地區的投資額不存在顯著差異。表中B部分檢驗了各地區PPP項目落地率的差異,結果顯示中部地區和西部地區的落地率不存在顯著差異,但東部地區項目落地率顯著高于中部地區和西部地區。表2反映了我國西部地區面臨PPP項目需求和落地率之間的矛盾。

表2 項目需求和落地率匹配樣本t檢驗

學者們研究發現,地區經濟發展水平等宏觀因素,對PPP項目需求和落地率產生了顯著影響,表3對此進行了匯報。表3中第(1)、(2)列的被解釋變量為PPP項目數和投資額,第(3)列的被解釋變量為項目落地率,表3結果顯示經濟增長率與項目需求負相關,而與項目落地率正相關。

表3 經濟發展水平與PPP項目的關系

(四)可行性缺口補助類型項目數量和落地率的關系研究

西部地區對PPP項目的需求較高,但是項目的落地率較低,進而使當地政府偏好可行性缺口補助類型的PPP項目,以提高PPP項目的落地率。因此,我國各地區可行性缺口補助類型PPP項目占比存在差異,表4對此進行驗證,表中結果顯示,不論是項目數量還是項目投資額,可行性缺口補貼類型的PPP項目在西部地區都最高。

表4 可行性缺口補貼類型項目占比

表5匯報了項目落地率和可行性缺口補助投資額占比之間的關系,其中cross表示項目落地率和地區經濟發展水平的交叉項。表中第(1)列為解釋變量只有項目落地率和交叉項的回歸結果, 第(2)列為加

表5 落地率和可行性缺口補助項目占比的關系

入地方政府財政實力、地區通貨膨脹率和金融發展水平作為控制變量后的回歸結果,第(3)列為去掉控制變量中不顯著的地方政府財政實力、金融發展水平兩個變量的回歸結果。

表5顯示地區內PPP項目落地率和可行性缺口補貼項目的占比之間存在負向相關關系。

四、結論和政策建議

本文通過理論分析和實證研究發現,我國PPP項目的行業分布和投資期限,使政府偏好于可行性缺口補貼類型的項目,并且我國中西部地區由于經濟發展水平較落后,面臨對PPP項目需求較多但是落地率較低的矛盾,使中西部地區政府更加偏好于可行性缺口補貼的PPP項目。可行性缺口補貼類型的項目中,政府需要根據項目運行情況提供補貼,構成了政府財政風險來源,因此中西部地區政府面臨的政府財政風險更大。

據此,本文提出以下政策建議。

首先，政府要根據項目行業和投資期限,合理選擇項目回報類型;對于不適合社會資本參與的行業,禁止政府以可行性缺口補貼回報方式,或者提供隱性承諾等方式吸引社會資本參與,設立PPP項目。

其次，關注西部地區PPP項目所形成的政府財政風險。西部地區面臨的需求和落地率之間的矛盾,使西部地區政府更偏好可行性缺口補貼類型,甚至可能采用隱性擔保等不合規的方式吸引社會資本參與項目投資,形成較大的財政支出隱患,增加政府的財政風險。

最后，中央政府可通過轉移支付等方式緩解西部地區的財政壓力,避免西部地區為了追求PPP項目的落地而對可行性缺口補貼的偏好,以及可能的違規行為。□