基于委托代理理論扶貧公路建設中政府監管問題研究

王馨怡 盧曉丹

[摘 要]文章基于委托代理理論研究了政府在扶貧公路建設中的監管作用。通過對扶貧公路建設中所涉及的委托代理關系的分析，討論政府監管在項目建設中的作用以及問題。并且通過實地考察，將S縣的扶貧公路建設的實際情況與理論研究相結合，對于政府監管所存在的問題給予相應的建議。

[關鍵詞]政府監管;S縣;委托代理;公路代建制;扶貧公路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.140

1 引言

長期以來，國家致力于精準扶貧，而加快實施交通扶貧，正是實施精準扶貧、脫貧的先手棋，也是突破貧困地區經濟社會發展瓶頸制約的重要舉措。隨著社會資本在國民經濟的地位日益凸顯，公路代建制度的出現給予我國公路建設管理模式提供了一種新的管理方式。但由于信息不對稱造成的委托代理問題使得我國近年扶貧公路建設問題頻發，在此模式下政府監管的存在有利于降低和預防委托代理成本，保障扶貧公路建設質量。

目前，此模式下的政府監管仍存在著許多問題，如政府職能轉變不到位、監察水平較低、缺乏相應的約束機制、腐敗成本較高等問題。但是通過研究調查發現目前分析扶貧公路建設中存在的政府監管問題較少，因此文章以安徽省S縣扶貧公路建設為例，通過實地考察，對扶貧公路建設中政府監管存在的問題進行分析，提高政府監管質量，降低扶貧公路建設中存在的委托代理成本。

2 委托代理理論概述

委托代理理論主要探討委托人與代理人如何在信息不對稱和利益沖突的情況下處理雙方的委托代理關系和問題。該理論有三個基本假設：第一，代理人由于擁有信息優勢，導致委托人不易直接觀察到其經濟行為;第二，委托人不直接參與經濟活動，因此與代理人之間存在信息不對稱;第三，代理人身為理性經濟人追求自身經濟利益最大化。代理關系的發生是委托人通過代理人為實現其利益而進行某些行動時，通常將任務和工作委托給代理人，并賦予代理人一部分權力以便順利執行委托的任務和工作，代理人與委托人之間的關系隨即產生。

委托代理理論是文章研究主題的基礎理論。由于存在逆向選擇和道德風險，施工單位作為代理方獲取一部分權力并直接參與公路修建，能夠掌握政府及相關監管人無法掌握的交易信息。而代理方為追求自身利益最大化可能會通過選擇質量較差而價格較便宜的建設材料等行為，影響扶貧公路的建設質量。而政府監管人員則由于缺乏足夠的信息而處于信息劣勢地位，無法對代建單位的行為作出準確判斷，從而造成對代建單位和扶貧公路建設質量有效監管的缺乏。因此改進政府監管方法，提高監管水平，對建設工程質量的監督機構的激勵和約束必不可少。

3 S縣公路建設情況分析

3.1 S縣基本情況

S縣，是安徽省19個國家級貧困縣之一，貧困村落、貧困人口數量多。截至2017年年底，全縣仍有貧困村47個，貧困人口7.42萬，貧困人口絕對數、貧困人口發生率都位列全省“第一方陣”，占全市貧困人口總數的72.3%。

3.2 S縣公路建設現狀

2016—2018年，全縣投入資金近7億元，改造縣、鄉、村道路1231.93千米。據走訪調查了解到，目前S縣1231.93千米農村道路暢通工程已經基本完成，其中有關貧困村的項目364個，共完成475千米的建設里程，總投資2.35億元。與此同時，為更好地完成農村公路建設，響應“四好農村路”和建設質量強國的號召，2018—2020年，S縣計劃完成1345千米的農村公路擴面延伸工程，努力消除“末梢路”“斷頭路”，為扶貧公路的質量建設和維護提供了較好的政策保障。

4 扶貧公路建設中政府監管問題分析

4.1 扶貧公路建設中的政府監管現狀

目前S縣的扶貧公路建設工作是采取“政府主導分級負責”原則，由縣政府將每年扶貧公路建設目標分解到各個鄉鎮，由鄉鎮府作為委托方進行招標、施工。而由于扶貧公路等級較低，多數由縣交通部門的下屬機構縣鄉公路管理局進行管理。建設中采取的質量監督方式包括市場化監管和政府監管，但是由于自身資金有限，大多為政府自身監管。質量監管是由交通部門抽取一定數量的成員組成固定的監察小組，每日進行道路監察，檢測人員基本固定。

4.2 扶貧公路建設中政府監管問題分析

4.2.1 政府職能轉變不到位

政府職能轉變不到位的問題在扶貧公路的建設過程中是比較突出的。在公路代建制模式下，政府需從建設者的角色轉變為監督者的角色。根據交通部2006年出臺的《公路監督建設管理辦法》（以下簡稱《辦法》）可知，政府對公路監管的職責涉及面廣且復雜，國家對政府監管工作的水平要求較高，同時在此模式下政府的角色定位是監督者而非管理者。并且相關文獻表明政府監管仍存在政監不分，缺乏透明、公正、專業化等問題，這些都是政府職能轉變不到位的表現，從而導致委托代理成本增高，扶貧公路建設不合格問題的存在。

4.2.2 政府監管人員素質不高

政府的監管力度和執行效果主要是由政府組成的監管隊伍人員素質高低影響的。由上文提到的《辦法》可知，公路代建項目監督管理工作復雜且對人員素質要求較高。若是沒有一支了解建設項目流程、知識和經驗儲備較豐富的監管隊伍，則不利于扶貧公路建設質量的維護以及對施工單位的監督，易損害國家和人民的利益。目前S縣政府有關扶貧公路代建項目監管隊伍人員較固定，易產生腐敗成本，從而影響扶貧公路建設的質量和安全。因此提高監管人員的專業性，加強監管隊伍的道德素養和防腐意識刻不容緩。

4.2.3 監管環節缺失，無獨立監管體系

目前在農村交通設施建設過程中政府監管環節缺失的問題，地方政府普遍比較重視代建制模式下項目的招標、準備、采購以及建設，對于其他環節較為忽視，例如交、竣工環節。由于扶貧道路等級較低，大多采取交、竣工合一的方法，竣工之后，政府便不會再進行檢查，無法得知公路的使用效果。并且當前政府仍未設置獨立、專業的監管機構對公路代建項目進行監督管理，僅是從S縣交通部門抽選人員組成固定的監察小組進行項目監督。同時對于違反監管要求和秩序的行為也并未設有專門嚴格的懲罰制度，無系統的懲罰措施。但扶貧公路的建設是關乎農村人民基礎生活的重要環節，是以一套完善的、系統的執行制度和懲罰措施必不可少。

4.3 建議

4.3.1 轉變政府職能，加強廉政建設

在公路代建制項目中，政府應從管理職能轉變為監督職能。加強廉政建設有助于從根本上提高政府監管的效率和質量，預防公路建設中的腐敗行為，促進政府職能的轉變，維護人民利益。加強交通部門人員的思想學習工作，提高工作人員的理論專業知識基礎。政府應大力宣傳黨的廉政方針、政策和要求，使廉政意識滲透到每個公務人員的心中。創新廉政宣傳方式，豐富廉政建設活動形式，積極開展廉政建設活動，保持廉政宣傳力度和頻率，完善違反廉政建設的懲罰方式。

4.3.2 提高監管人員素質，培養專業人才

上文已提到公路代建項目的監督工作涉及知識面較廣而且工作繁雜，對監督人員自身素質要求較高。所以，政府應加大專業人才的培養力度，提高監督人員的專業素質，同時還可以在招聘時引進一定比例的項目各個環節中所需的專業人才。交通運輸主管部門還需定期對部門人員進行專業培訓，培訓內容不僅需涉及項目建設的相關知識，還需對人員的思想境界進行提升，加強監管隊伍思想文明建設。

4.3.3 完善監管環節，成立獨立監管機構

目前對于公路代建制項目的監管工作，政府并未設立相對獨立的監管機構和體系，所進行監管的環節也不全面，相應的懲罰措施也比較模糊。所以，隨著目前我國公路代建制項目數量越來越多，政府應加快成立獨立的處理和監管機構，不僅能夠更加專業和全面地進行項目環節的監管，還能更好地明確責任所屬關系，避免監管人員內部責任相互推諉的局面發生。同時，對于相關人員在監管工作中的不作為或違法行為，政府應采取更加有效的方式，如將項目發展和落實情況與監管人員的工資、職務評定等相掛鉤，制定更加清晰的處理辦法。

4.3.4 提高監管透明度，公眾參與監督

在扶貧公路的建設中應該充分發揮公眾的作用，讓公眾做好監督者的角色。由于公眾是獨立于項目建設，且扶貧公路建設效益的直接受益人便是公眾，所以使公眾參與監督能夠使農村扶貧公路的建設更加透明化，有利于促進政府職能轉變，提高公路建設質量。同時，由于公眾監督一般是自發性的，因此監督成本較低，同時還利于委托代理成本的降低。政府應該在扶貧公路項目建設中使公眾監督存在合理性，并暢通公眾監督管理渠道，提高自身對公眾的投訴及建議的處理能力。

5 結論

文章通過對農村扶貧公路建設中政府監管的研究，可以看出扶貧公路的建設對農村居民生活水平的提高具有很強的現實意義，同時對S縣的整體社會發展也有很好的推動作用。在這其中，政府扮演的監管角色是公路建設質量的監督者，從事的工作切身關乎人民利益。政府監管有利于降低公路代建制項目中的委托代理成本，但仍存在一些問題。政府應更好地轉變政府職能，在市場日漸完善的情況下，更好地引進市場機制，提高建設效率。

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[作者簡介]王馨怡（1999—），女，漢族，研究方向：財務管理;盧曉丹（1999—），女，漢族，遼寧大連人，研究方向：會計學。