從技術(shù)性貿(mào)易措施角度分析中美大豆貿(mào)易

高瑞芳

摘要：本文以美國進(jìn)口大豆為研究對(duì)象，分析了技術(shù)性貿(mào)易措施的內(nèi)容，針對(duì)中美關(guān)于大豆的技術(shù)性貿(mào)易措施中的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，探討了針對(duì)美國大豆的技術(shù)性貿(mào)易措施內(nèi)容，提出了加強(qiáng)疫情監(jiān)控和預(yù)警通報(bào)、要求美方加強(qiáng)出口大豆檢驗(yàn)檢疫管理、加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口大豆安全衛(wèi)生項(xiàng)目檢測(cè)、加強(qiáng)進(jìn)口大豆檢驗(yàn)檢疫不合格通報(bào)等建議。

關(guān)鍵詞：美國;大豆;技術(shù)性貿(mào)易措施

一、背景

當(dāng)前全球關(guān)稅總水平呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)，進(jìn)口配額和許可證制度等非關(guān)稅壁壘的逐步削弱和消除，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局發(fā)生重大變化，世界貿(mào)易形成關(guān)稅自由化與非關(guān)稅措施逐漸上升的貿(mào)易保護(hù)新趨勢(shì)。上世紀(jì)90年代以來，在關(guān)稅和配額、反補(bǔ)貼、反傾銷等傳統(tǒng)非關(guān)稅壁壘措施受到了WTO嚴(yán)格限制的情況下，以保護(hù)人類和動(dòng)植物健康及環(huán)境資源為名的技術(shù)性貿(mào)易壁壘因其具有針對(duì)性強(qiáng)、隱蔽性好、運(yùn)用靈活等特征正逐步取代關(guān)稅和傳統(tǒng)非關(guān)稅壁壘，越來越為各國特別是發(fā)達(dá)國家進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)的主要政策工具和手段。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，技術(shù)性貿(mào)易壁壘政策可視作“公共物品”，具有非市場(chǎng)決策的特征。技術(shù)性貿(mào)易壁壘的形成，不僅是國與國之間博弈的結(jié)果，也是各國生產(chǎn)者、進(jìn)口商、消費(fèi)者等不同利益集團(tuán)和政府部門在各自權(quán)利資源基礎(chǔ)上的利益表達(dá)和選擇的結(jié)果，是各方在利益沖突下的政治經(jīng)濟(jì)博弈過程。

在WTO框架下，涉及農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施的協(xié)定主要有《技術(shù)性貿(mào)易協(xié)定》（TBT協(xié)定）和《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS協(xié)定），除此之外還包括《關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的決議》、《農(nóng)業(yè)協(xié)定》、《裝運(yùn)前檢驗(yàn)協(xié)定》等涉及的農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域技術(shù)性貿(mào)易措施問題，還包括WTO之外由國際社會(huì)組織簽署的環(huán)境資源等問題的相關(guān)的國際條約中涉及農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議發(fā)布的《2016年貿(mào)易政策的主要指標(biāo)與趨勢(shì)》文件顯示，全球非關(guān)稅措施種類繁多，其中技術(shù)性壁壘最為普遍。大部分農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易受動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫措施和技術(shù)性壁壘影響最大。技術(shù)性措施是目前我國最常用的非關(guān)稅措施，影響著中國近97%的總進(jìn)口產(chǎn)品。從表現(xiàn)形式上，農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施主要包括涉農(nóng)技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志和認(rèn)證制度、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢驗(yàn)疫制度、農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)包裝制度等幾個(gè)方面。

二、中美大豆貿(mào)易情況

大豆原產(chǎn)于中國，是中國人最重要的蛋白質(zhì)來源，最常見的用途也是制作各種豆制品、榨豆油、釀醬油和提取蛋白質(zhì)。隨著中國整體生活水平提高，對(duì)肉食的需要在不斷增多，這時(shí)豆粕，也就是大豆榨油的殘余物成了養(yǎng)雞、喂牛等畜牧業(yè)飼料的重要來源。中國對(duì)大豆的需求量呈逐年增長趨勢(shì)，根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（http：//www.moa.gov.cn/），2018年消耗大豆超過1.1億噸，位居世界第一。而供給情況則非常嚴(yán)峻，受單產(chǎn)和種植面積限制，中國自90年代中后期成為大豆凈進(jìn)口國。2018年，中國大豆產(chǎn)量只有1600萬噸，進(jìn)口8806萬噸，對(duì)外依存度超過80%，大豆的進(jìn)口量占中國糧食進(jìn)口量80%之多（海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)http：//www.customs.gov.cn/）。目前，全球大豆主要產(chǎn)地集中在美國、巴西、阿根廷、中國。過去20多年里，這4個(gè)國大豆產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的87%以上。美國是全球大豆產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，其大豆總產(chǎn)量和種植面積均位列世界第一，大豆出口量占世界大豆總出口量的1/3以上。2018年，從美國進(jìn)口1664萬噸，從巴西進(jìn)口6610萬噸，合計(jì)占進(jìn)口總量的94%。中國在有意地降低對(duì)美國大豆的依賴，逐漸轉(zhuǎn)向巴西、阿根廷等南美洲國家。面對(duì)如此巨大的進(jìn)口量，糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全問題成了亟需解決的問題，應(yīng)用技術(shù)性貿(mào)易措施如何在中美大豆貿(mào)易中發(fā)揮作用擺在了國人面前。

三、大豆技術(shù)性貿(mào)易措施內(nèi)容

1、法律法規(guī)

我國對(duì)大豆進(jìn)口的相關(guān)法律法規(guī)有：進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法及其實(shí)施條例、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法及其實(shí)施條例、食品安全法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，進(jìn)境大豆需要提前辦理檢疫審批手續(xù)，檢驗(yàn)檢疫合格后方可使用。如果進(jìn)境的是轉(zhuǎn)基因大豆，根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，還需辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)審查批準(zhǔn)文件，相關(guān)法律法規(guī)有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令[2002]第8號(hào)），《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局[2004]第62號(hào)）等。

2、標(biāo)準(zhǔn)

（1） 大豆檢驗(yàn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

我國關(guān)于大豆的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)主要有國家標(biāo)準(zhǔn)GB 1352 大豆、GB/T 15666 豆類試驗(yàn)方法、GB/T 20411 飼料用大豆、GB19641 植物油料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、GB 2715 糧食衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、綠色食品標(biāo)準(zhǔn)NY/T 285 綠色食品 豆類等。根據(jù)大豆的皮色將大豆分為五類：黃大豆、青大豆、黑大豆、其他大豆和混合大豆。根據(jù)大豆的完整粒率、損傷粒率、雜質(zhì)含量、水分、色澤氣味等，將大豆分為5級(jí)。每一等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的質(zhì)量指標(biāo)。GB 1352 還規(guī)定了高油大豆和高蛋白大豆的質(zhì)量指標(biāo)。

美國大豆的檢驗(yàn)主管部門為美國農(nóng)業(yè)部（USDA）下屬的聯(lián)邦谷物檢驗(yàn)所（FGIS）。對(duì)大豆的檢驗(yàn)主要依據(jù)其制定的《谷物檢驗(yàn)手冊(cè)--大豆分冊(cè)》。該手冊(cè)詳細(xì)說明了大豆檢驗(yàn)的各種方式，如定義、分類、分級(jí)、抽樣、衡重、檢驗(yàn)程序、出證等。大豆裝運(yùn)出口前，F(xiàn)GIS會(huì)派有資質(zhì)的檢驗(yàn)員到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)商品大豆進(jìn)行抽樣并送實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)。檢驗(yàn)項(xiàng)目包括雜質(zhì)、水分、損傷粒（熱損率、破碎率、異色率）等。美國出口大豆的蛋白質(zhì)和含油率不屬于法檢項(xiàng)目，而是根據(jù)合同約定委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)。美國大豆依據(jù)種皮顏色分為兩類：黃色大豆和混合大豆。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)定量等級(jí)：美國1級(jí)、2級(jí)、3級(jí)和4級(jí)黃/混合大豆和樣品級(jí)（相當(dāng)于中國的等外級(jí)），特殊等級(jí)有野蒜大豆、昆蟲侵染大豆、紫斑或著色大豆三種情況。美國官方標(biāo)準(zhǔn)提供了一個(gè)可選的糧谷等級(jí)，通常被稱為“或以上”。如美國2級(jí)或以上黃大豆。

（2）大豆有害生物檢疫標(biāo)準(zhǔn)

2007年5月農(nóng)業(yè)部公告（第862號(hào)）發(fā)布《中華人民共和國進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》，名錄中規(guī)定了435種（類）進(jìn)境植物檢疫性有害生物。如果在進(jìn)境大豆中發(fā)現(xiàn)檢疫性有害生物，將按我國相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)大豆產(chǎn)地不同，進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證中會(huì)列出重點(diǎn)關(guān)注的檢疫性有害生物。美國大豆的檢疫主管部門為農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物檢疫局（APHIS），對(duì)于進(jìn)境的大豆則依據(jù)美國聯(lián)邦法典《植物保護(hù)法》、《聯(lián)邦植物有害生物法》、《聯(lián)邦有害雜草法》等進(jìn)行檢疫。一旦發(fā)現(xiàn)有其規(guī)定的有害生物，將按美國相關(guān)法律進(jìn)行處理。通過查閱國內(nèi)外危害大豆種子和豆稈的主要有害生物（包括倉儲(chǔ)害蟲），美國大豆種子和豆稈約有572種有害生物，其中真菌107種、細(xì)菌24種、病毒52種、線蟲26種、昆蟲239種（包括倉儲(chǔ)害蟲）、雜草124種，對(duì)于這些有害生物，主管部門對(duì)其傳入風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)新發(fā)疫情提出動(dòng)態(tài)預(yù)警公告，國家標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了有害生物的監(jiān)測(cè)、鑒定、處理等方法，國境口岸檢出的重大疫情以警示通報(bào)方式對(duì)外公布。

（3）大豆轉(zhuǎn)基因檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)：

農(nóng)業(yè)部公告1485號(hào)（2010）、1782號(hào)（2012）、1861號(hào)（2012）、2031號(hào)（2013）、2259號(hào)（2015）、2630號(hào)（2017），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第111號(hào)（2018）先后公布了轉(zhuǎn)基因大豆轉(zhuǎn)基因品系及其衍生品種的檢測(cè)方法，用于檢測(cè)的國家標(biāo)準(zhǔn)有GB/T 19495 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢測(cè)系列標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了通用要求和定義、實(shí)驗(yàn)室技術(shù)要求、抽樣和制樣方法、核酸定性和定量檢測(cè)方法、蛋白質(zhì)檢測(cè)方法、液相芯片檢測(cè)方法等，是較為完善的轉(zhuǎn)基因大豆檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系。其他的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)還有GB/T 35535 大豆、油菜中外源基因成分的測(cè)定 膜芯片法、SN/T 1204植物及其加工產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因成分實(shí)時(shí)熒光PCR定性檢驗(yàn)方法、GB/T 33526轉(zhuǎn)基因植物產(chǎn)品數(shù)字PCR檢測(cè)方法、SN/T 1195大豆中轉(zhuǎn)基因成分的定性PCR檢測(cè)方法、SN/T 3576轉(zhuǎn)基因成分檢測(cè) 大豆PCR-DHPLC檢測(cè)方法等，這些標(biāo)準(zhǔn)方法廣泛應(yīng)用于國境口岸檢驗(yàn)檢疫各專業(yè)實(shí)驗(yàn)室。

（4）大豆安全衛(wèi)生檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)

涉及大豆安全衛(wèi)生項(xiàng)目及限量的標(biāo)準(zhǔn)主要有：GB 2715 食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 糧食、GB 2763 食品中農(nóng)藥的最大殘留限量、GB 2761 食品中真菌毒素限量、GB 2762 食品中污染物限量、GB 15199 食品中銅限量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、GB 19641 食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食用植物油料、NY 861 糧食（含谷物、豆類、薯類）及制品中鉛、鎘、鉻、汞、硒、砷、銅、鋅等八種元素限量、NY 1500 農(nóng)藥最大殘留限量等。鑒于種衣劑含有農(nóng)藥成份，可能對(duì)人體健康產(chǎn)生危害，我國嚴(yán)格控制進(jìn)境大豆中攜帶種衣劑大豆。美國大豆出口前，F(xiàn)GIS不負(fù)責(zé)大豆的安全衛(wèi)生項(xiàng)目檢測(cè)。對(duì)于合同中約定的農(nóng)藥殘留、重金屬項(xiàng)目，委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)并出具相應(yīng)的報(bào)告。據(jù)現(xiàn)有資料查詢，美國規(guī)定大豆中農(nóng)藥殘留的項(xiàng)目有69種，暫未對(duì)重金屬、真菌毒素等限量作出規(guī)定。

四、中美大豆技術(shù)性貿(mào)易措施的建議

當(dāng)前中美兩國大豆貿(mào)易中存在的最主要的問題就是檢驗(yàn)檢疫法規(guī)不一致，主要體現(xiàn)在分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、安全衛(wèi)生檢測(cè)項(xiàng)目及限量、檢疫方法等。制定中美大豆技術(shù)性貿(mào)易措施也從這些方面展開。我國政府要加強(qiáng)與美方交流，統(tǒng)一大豆檢驗(yàn)檢疫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高我國進(jìn)口大豆質(zhì)量，防止疫情和有毒有害物質(zhì)隨大豆進(jìn)入我國，從而保證大豆貿(mào)易的正常開展。

1、加強(qiáng)疫情監(jiān)控和預(yù)警通報(bào)

為確保進(jìn)境糧食安全，提升工作針對(duì)性和有效性，按照FAO國際植物檢疫措施標(biāo)準(zhǔn)的《有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析準(zhǔn)則》和《檢疫性有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析，包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和活體轉(zhuǎn)基因生物分析。2010年簽訂《中美關(guān)于美國輸華大豆檢驗(yàn)檢疫合作諒解備忘錄》，原質(zhì)檢總局開始全面啟動(dòng)進(jìn)出口食用農(nóng)產(chǎn)品和飼料安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工作，旨在構(gòu)建完善、科學(xué)的進(jìn)出口食用農(nóng)產(chǎn)品和飼料安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，控制進(jìn)出口食用農(nóng)產(chǎn)品中某些生物、化學(xué)物質(zhì)及其殘留的風(fēng)險(xiǎn)。要求美國對(duì)種植基地進(jìn)行注冊(cè)和備案，加強(qiáng)有害生物在生長期和收獲期的檢測(cè)，開展田間管理和病蟲害的監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)檢疫除害處理的要求。中方可視情況派檢疫人員赴大豆產(chǎn)地考察、預(yù)檢，對(duì)關(guān)注的檢疫性有害生物進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，同時(shí)了解包裝、儲(chǔ)藏和運(yùn)輸情況。

2、要求美方加強(qiáng)出口大豆檢驗(yàn)檢疫管理

我國大豆根據(jù)相關(guān)因子分為5級(jí)，而美國則分為4級(jí)。一般出口到中國的美國大豆為二級(jí)大豆，但我國出口到國外的非轉(zhuǎn)基因大豆一般為一級(jí)。在分級(jí)管理中，我國將水分列入其中，將雜草籽列入檢疫范疇內(nèi)，出口前對(duì)貨物嚴(yán)格檢疫。而美國則將雜質(zhì)細(xì)化，將雜草籽列入雜質(zhì)中對(duì)待，特別是對(duì)蓖麻籽和豬屎豆這兩種有毒雜草籽單獨(dú)列出，對(duì)玻璃和石塊也分別列出，關(guān)注品質(zhì)指標(biāo)如蛋白率、雜質(zhì)、水分等，足見美國對(duì)大豆分級(jí)和品質(zhì)很重視。然而對(duì)大豆中農(nóng)藥殘留等安全衛(wèi)生項(xiàng)目關(guān)注不夠。美檢疫機(jī)構(gòu)并不到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)出口大豆進(jìn)行檢疫，只是委托FGIS檢查貨物中是否有活昆蟲。如果我們對(duì)進(jìn)口美國大豆把關(guān)不嚴(yán)的話，很容易引起美國有害生物在我國的傳播、擴(kuò)散、定殖，進(jìn)而對(duì)我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來毀滅性的打擊。但在檢測(cè)方面，無論是官方FGIS、貿(mào)易商或者第三方獨(dú)立檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，都遵循同樣的檢驗(yàn)方法、程序等，從而保證檢驗(yàn)結(jié)果一致性和可靠性。因此，要加強(qiáng)對(duì)大豆檢疫尤其是有毒有害和檢疫性雜草的關(guān)注，嚴(yán)格防控有害生物的傳入。

3、加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口大豆安全衛(wèi)生項(xiàng)目檢測(cè)

在大豆有毒有害物質(zhì)限量規(guī)定中，中美兩國對(duì)農(nóng)藥殘留的種類及限量不盡相同。我國對(duì)農(nóng)藥殘留項(xiàng)目規(guī)定了46種，主要針對(duì)殺蟲劑和除草劑殘留，亦有少數(shù)針對(duì)殺菌劑的。而美國則規(guī)定了69種農(nóng)藥殘留，其中還包括了植物生長調(diào)節(jié)劑的殘留限量。在兩國法規(guī)中，共有11 種農(nóng)藥品種相同，分別為百菌清、吡氟禾草靈、甲草胺、甲萘威、樂果、氯菊酯、馬拉硫磷、滅草松、滅多威、烯禾啶、異丙甲草胺。其中，吡氟禾草靈我國限量為0.5 mg/kg，而美國則放寬到1 mg/kg;甲萘威我國限量為1 mg/kg，美國為5 mg/kg，美國是我國限量的5倍;氯菊酯我國為2 mg/kg，美國為0.05 mg/kg，我國是美國的4倍;滅草松我國限量為0.05 mg/kg，美國放寬到8 mg/kg，美國是我國限量的160倍。其余7種農(nóng)藥的殘留限量?jī)蓢?guī)定一致。相對(duì)而言， 我國相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)大豆中農(nóng)藥殘留項(xiàng)目比美國要少，對(duì)殺蟲劑的規(guī)定較多，而對(duì)殺菌劑和除草劑項(xiàng)目規(guī)定較少。根據(jù)中美雙方標(biāo)準(zhǔn)的差異，有針對(duì)性地加強(qiáng)美方有規(guī)定而我國沒規(guī)定的安全衛(wèi)生項(xiàng)目的檢測(cè)，嚴(yán)防不合格大豆進(jìn)入我國。

4、加強(qiáng)進(jìn)口大豆檢驗(yàn)檢疫不合格通報(bào)

我國先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口美國大豆檢驗(yàn)檢疫的警示通報(bào)》（國質(zhì)檢動(dòng)函[2007]781號(hào)）、《關(guān)于從進(jìn)口美國大豆中檢出藍(lán)色種衣劑大豆的警示通報(bào)》（國質(zhì)檢動(dòng)函[2007]917號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)口美國大豆中檢出大豆莖褐腐病菌的警示通報(bào)》（國質(zhì)檢動(dòng)函[2014]021號(hào)），對(duì)美國大豆中檢出的檢疫性有害生物和不合格情況進(jìn)行了通報(bào)。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)還多次檢出風(fēng)險(xiǎn)性較高的大豆疫霉、假高粱、菜豆莢斑駁病毒、有毒種子超標(biāo)等，并采取有效措施，防止了疫情的擴(kuò)散。鑒于進(jìn)口美國大豆品質(zhì)不合格率、檢疫性有害生物疫情截獲率均較高，建議我國政府與美方加強(qiáng)溝通聯(lián)系，要求美方加強(qiáng)出口大豆品質(zhì)檢驗(yàn)和檢疫，采取切實(shí)有效措施改善出口大豆質(zhì)量。

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