網約車監管形式研究

張俊青 蘇倩

摘 要：在共享經濟的大背景下，網約車以其創新的模式便利了人們的交通出行，提高了閑置車輛的利用效率，彌補了交通運力的不足，近年來得到了長足的發展。但是，其發展過程中的合法性問題以及對城市交通的影響也使政府監管面臨諸多挑戰。因此，通過對網約車的發展和網約車監管起源的分析，探討網約車監管的必要性和監管的合理形式，分析得出，網約車監管需要將經濟監管和健康安全監管相結合，才能促進網約車行業健康有序發展。

關鍵詞：網約車;經濟監管;健康安全監管

中圖分類號：F572;F724.6;TP393.09? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）08-0050-02

基于應用程序的按需網絡預約出租車服務（網約車）已經在許多城市得到了充分的發展，便利了人們的出行，在一定程度上解決了交通運力不足，提高了資源配置的效率。然而，在發展過程中它的合法性問題也日益凸顯，尤其是網約車的安全性、私家車從事非專門營運的合法性問題。除此之外，網約車的發展也對城市交通造成了一些負面影響，比如擁堵和環境污染問題日趨嚴重、出租車空駛里程增加等等，這些影響使得網約車行業近年來引起社會各界激烈的爭議。由此看來，對于網約車監管幾乎不可避免。丁學蓮等對共享經濟背景下專車存在的問題進行分析，并對專車服務的規制提出了建議[1]。董成惠認為，網約車監管的核心價值應是由政府主導下的公共交通安全和秩序的公共政策而非市場化的競爭政策[2]。劉奕認為，網約車行業的健康發展需要優化網約車的監管體系[3]。因此，本文聚焦于網約車的起源及其監管的必要性，探討適合網約車行業的監管形式。只有通過有效監管，才能維護網約車這種創新的商業模式、緩解其負外部性，促進網約車行業可持續發展。

一、網約車的發展

網約車，源于“汽車共享”的理念，指通俗意義上的順風車或者合乘。20世紀40年代以來，為應對城市交通擁堵、能源價格不斷上漲的壓力，北美地區興起“汽車共享”思潮，試圖以此發揮小汽車的集約特長，緩解交通與能源問題。經過政府鼓勵、社會參與、企業創新其成就確實蔚為可觀。

“汽車共享”的第一輪發展緣于二戰期間的戰爭需要。為節約重要戰爭物資，很多地方的公共交通不能滿足大眾需求，因此政府鼓勵4人共享汽車通勤并創建了支持汽車共享的項目。“汽車共享”的第二輪發展源于20世紀60年代及70年代，主要為應對石油危機。同時，在20世紀60年代初，由于傳統出租車服務不能靈活響應市場需求，供求矛盾逐漸突出，早期的需求響應性約租車服務應運而生，但關于約租車的觀念在很長的一段時間內并沒有確定下來。私人汽車所有者曾多次試圖提供以營利為目的的乘車服務，但無論是20世紀初美國的Jitneys還是其他的非正規出租車，這樣做在美國一直是非法的。自20世紀70年代以來，美國和其他國家政府部門一直在推動需求響應型交通（即“打電話叫車”服務）和順風車合乘（即以通勤線路為基礎的合乘和普通的合乘服務）的發展，甚至對其提供補貼，然而，基于電話的系統操作起來既笨重又昂貴，這項技術并未廣泛使用。“汽車共享”的第三輪發展源于20世紀90年代后。隨著計算機和手機廣泛應用，特別是地理信息系統、電子郵件、社交軟件等基于地理位置和信息互通的應用普及，汽車共享發展迅速。在此期間，聯邦政府及州政府甚至立法支持汽車共享。進入21世紀后，互聯網技術逐漸應用到汽車共享方面，為汽車共享提供了新的動力。2007年以后出現了利用移動互聯網技術開發的汽車共享平臺，如2007年誕生于愛爾蘭的Avego（現已改名為Carma），此系統專注于汽車合乘;2008年美國出現了類似的系統——Carticipate。這些系統的應用都得到了政府與地方交通部門的支持。

2012年以來，基于移動互聯網技術的網約車迅速發展。這些網約車企業采用非運營車輛從事運輸服務，與傳統約租車一樣提供有償的預約運送服務。雖然網約車公司說其提供運輸服務的目的并不是獲得報酬，但實質上乘客給司機所謂的“自愿的捐贈”是其為了規避監管所創造的名詞，其本質仍是通過提供運輸服務獲得報酬。因此，明確這些基于移動互聯網技術的約租車服務的性質，是合理監管這項創新服務的基礎。

二、網約車監管的起源

舊金山——世界上第一個制定網約車監管規則的城市，其監管決議在很大程度上為美國其他大城市監管網約車定下了基調。2012年，當網約車公司在這里首次推出網約車服務時，城市和州監管機構立即認定它們違法。因為它們看似符合預約出租車或豪華轎車的定義，但是卻沒有滿足兩者的要求，游離在兩者的監管范圍之外。隨著網約車發展暴露出的問題越來越多，制定規則來管理網約車服務已經迫在眉睫。

加州公共事務管理委員會（CPUC）從一開始就傾向于將網約車服務視為一種獨特的服務，而無須太多的監管。CPUC將考慮三種服務的定義：出租車、豪華轎車或一種需要有自己規則的獨特服務類型（或者可能完全不受監管）。

2013年9月CPUC一致通過了最后的決定，創造了一個新的監管類別——交通運輸網絡公司（TNC）。該公司需要獲得CPUC的許可并遵守有關背景調查、車輛安全、責任保險和數據提供的規定。值得注意的是，這一決定支持了CPUC為維護公共安全而規范網約車的服務，但也在很大程度上支持了網約車服務[4]。

加州公共事務管理委員會（CPUC）和舊金山交通運輸局（SFMTA）認為，對于網約車制定監管規則的目的不是要對創新和提供消費者想要的新服務的扼殺，而是要評估公共安全風險，并確保公眾的安全不會在其中受到損害。緊接著美國的許多城市和州都效仿舊金山和加州的做法，并采取了類似的規定以實現網約車合法化。

三、網約車監管分析

（一）監管必要性分析

網約車服務監管的理由主要有兩個方面。首先，網約車行業出現的問題已經不能依靠網約車市場自身來解決;其次，監管顯然能夠改善已查明的問題，而且這也是最有效的手段。

網約車行業最突出的問題是其合法性問題。從網約車誕生之初，社會各界對網約車的合法性問題就存在較大分歧。作為共享經濟背景下的網約車服務，它的出現將閑置車輛通過互聯網平臺與用戶需求對接，提高了社會資源的利用效率，彌補了城市出租車、公共交通運力不足。但是隨著網約車不斷發展，大量私家車利用網約車平臺規避政府監管進入網約車行業，造成網約車市場魚龍混雜。網約車平臺似乎也沒有制定嚴格的門檻監管私家車的入駐，造成車主認證信息不完善，對乘客的安全帶來了十分巨大的影響。尤其是去年發生的兩起順風車乘客遇害案件，凸顯了網約車市場監管不力的現象。

除此之外，大量私家車進入網約車平臺對城市交通也產生了巨大的影響。大量閑置車輛上路加劇了交通擁堵、環境污染等問題，也沖擊了傳統出租車行業利益，有些地方甚至出現了出租車司機罷工的現象。這種惡性競爭擾亂了市場秩序，看似便利了消費者的出行，實際上損害了消費者的利益。

（二）監管的合理形式分析

針對上述的問題我們應該考慮，我們想要解決的問題是監管好經濟還是監管好健康安全;我們應該了解這是一個需要經濟監管的競爭效率低下的問題還是這是一種需要健康安全監管緩解的負外部性問題。明確這個行業的監管必要性是首要問題。監管規則是否能解決問題并比其他任何應對措施更有效，是第二個需要確定的問題。這些問題的答案對于決定什么樣的監管是合適的，以及這些監管是否合理至關重要。

監管主要分為經濟監管和健康安全監管。經濟監管制定規則，旨在解決市場效率低下的問題，尤其是自然壟斷問題。在其他機制中，通過制定價格、市場準入和退出限制以及最低工資標準，經濟監管試圖減輕市場效率低下對行業和消費者的不利影響。支持經濟監管的理由往往緣自這樣一種觀點，即允許網約車服務的監管門檻低于出租車行業對出租車公司的監管門檻是不公平的，因為這將使網約車服務更具競爭優勢。

與經濟監管相反，健康安全監管是試圖彌補社會由于經濟活動的負外部性。健康安全監管可以通過制定標準和規則來解決這些問題，這些標準和規則的目的是讓造成這些問題的行為者分擔風險，或者迫使有關信息向市場公開。在消費者無法準確評估風險的市場中，健康安全監管通常旨在識別和減輕風險。通過健康安全監管可以更好地解決外部性問題，然而禁止網約車進入出租客運市場或設定價格不一定能從根本上解決健康和安全問題。

綜上所述，任何針對網約車行業的監管計劃都應該反映出健康和安全，而不單純是經濟上的監管。這兩種監管方案的最終區別在于它們在執行監管過程中所使用的工具。經濟監管通常利用價格限制和進入市場的障礙以保持一個強大的企業處在自然壟斷地位，同時人為地限制價格以減輕對消費者造成的傷害。

結語

網約車全球范圍的發展使其監管問題成為世界性問題，其推廣與發展在滿足人們出行需要的同時也出現了與其他城市交通方式的惡性競爭，尤其表現在出租車行業。此外，網約車服務的公共安全隱患也急需法律規范和政府監管。本文以網約車發展和網約車監管的起源為依據，分析了網約車發展所帶來的一些社會問題的原因，提出了適合網約車的監管形式應該是經濟監管和健康安全監管相結合，這樣才能緩解利益沖突、促進公共安全。

參考文獻：

[1]? 丁學蓮，宣慧，朱誠，李樹輝，孫浩.共享經濟下專車服務存在的問題及規制研究[J].經濟研究導刊，2017，（4）：40-43.

[2]? 董成惠.網約車類共享經濟監管的理性思考：公共政策抑或競爭政策[J].電子政務，2019，（8）：63-74.

[3]? 劉奕.以監管體系優化促進網約車行業健康發展[J].中國發展觀察，2019，（19）：56-59.

[4]? Decision Adopting Rules and Regulations to Protect Public Safety While Allowing New Entrants to the Transportation Industry[R].California Public Utilities Commission，2013.