鄰避型環境群體事件法律對策研究

孫晶晶

摘 要：隨著公民環保意識的覺醒，鄰避型環境群體事件頻頻爆發，我國經濟、環境和政治等均面臨重重考驗，生態環境整體發展引起全社會的廣泛關注。以“江蘇啟東反對排海工程項目事件”為例，從實體層面、程序層面和意識層面，提出鄰避型環境群體性事件的法律防治對策。

關鍵詞：鄰避運動;啟東事件;環境群體事件;法律對策

中圖分類號：D631.43 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）06-0197-03

一、鄰避型環境群體事件概述

環境群體事件則是指由于公眾環境權受損所引發的群體性活動。鄰避型環境群體運動不單牽涉環境權和利益問題，還影響社會穩定，換言之，是一種泛政治化的運動。

第一，鄰避型群體事件的特征。一是訴求內容多樣性。民眾多以維護環境權為目的，希望通過發起群體活動來滿足自己的訴求，既包括利益方面的考量，也包括人身健康的憂慮。但是也有“不懷好意”之人，借環境權之名，用群眾之力，打正義之號，實現反對政府權力支配的效果。二是欠發達地區是鄰避型群體事件的高發地。然而在改革開放初期，我國為吸引外資入駐，允許國外重污染企業搬遷至我國，毋庸置疑帶動了我國經濟迅猛發展，但是生態環境也遭受了致命打擊。三是理性抗議為先導，暴力抗爭為趨勢。老百姓經常把“討個說法”掛在嘴邊，當糾紛出現時一個合法合理的回應通常可以化解許多不必要的矛盾沖突。反對呼聲最早爆發于“暴風雨中心”。當下公民法治意識逐步增強，會選擇合法的方式爭取權益，多數民眾仍然保持理性抗議狀態。

第二，主要類型。國外學者根據成本收益的對象和大小劃分為五類，國內學者有的則從功能層面、公眾可接受度、鄰避設施規模、風險大小進行分類[1]。筆者贊同根據鄰避設施的“預期損失和不確定”為標準進行的劃分[2]，用數據模式表示為Y（m）=f（a，b），因變量m表示鄰避設施的類型，自變量a表示不確定性因素，自變量b表示預期損失，即為如下四種類型：污染類設施、風險集聚類設施、污名化設施、心理不悅類設施。風險類集聚設施風險最高、化解難度最大，污染類設施發生頻率最高。對于風險集聚類設施，之所以存在化解難度大問題，主要因為其預期損失難以確定，技術存在壁壘，加上風險程度難估測，一旦發生事故，將造成不可挽回的后果。

第三，成因分析。首先，環境污染事件“后遺癥”。田野的研究顯示，居民在事先未公開且毫無心理準備情況下得知鄰避設施選址時，第一反應必是驚恐與憤怒，最終導致拼命抗議的結果。其次，信任危機。傳統的官本位思想在少數地方政府依然存在，片面強調自身利益，忽視百姓呼聲，民眾心生抱怨，久而久之就會失去百姓信任和擁護，削弱基層政府權威。部分地方政府也因此深陷“塔西佗陷阱”的死循環中。再次，信息不對稱導致的認知偏差。鄰避項目信息不透明、政府信息公開不及時，加上公眾對相關專業知識缺乏儲備，加上不良輿論和謠言的擴散，主觀上便不自覺地夸大鄰避設施的負面效應。全面依法治國背景下，公民法治意識得到提升，越來越注重自身知情權保護。最后，受群體性造勢心理的影響。鄰避型環境群體事件的爆發，往往是在大家理性討要說法無果之后爆發的群體性沖突，不乏大量夸大危害后果的不實消息，旨在通過拉攏民眾壯大聲勢。

二、鄰避型環境群體事件現狀分析

2012年的“7·28江蘇啟東反對污水排海工程”群體性事件（以下簡稱“啟東事件”）是典型的鄰避型環境群體事件，千人游行、圍堵市政、市長被強套抵制T恤，市委書記慘遭扒衣，群眾紛紛質疑政府引進污染企業的動機，在全市范圍內引起軒然大波，造成諸多不利影響。政府在整個鄰避事件中，主要存在下列問題。

第一，重經濟效益，輕環境正義。其一，關于科學選址。鄰避設施選址首當其沖應考慮環境正義和科學技術，其次考慮最大收益原則。經濟收益與環境正義存在一定程度上的緊張關系，雖然推動了經濟發展，但常以破壞環境正義為代價。實踐中，政府往往會基于成本因素，選擇建設難度小、成本付出少的建設位置。其二，關于環保技術。環境保護技術的發展，是人類平衡經濟發展與生態保護的重要選擇。但環保技術也會帶來負面效應，一是無法達到完全根治污染的效果，二是技術運用產生成本高昂。民眾即使知道環保技術能夠降低污染損害，也會質疑政府和企業在項目建設中是否會真的采用環保技術。在有限治理的情況下，生態環境的保護需要全社會共同努力，不能繼續走先污染后治理的老路。

第二，法律困境。法律缺位時，容易造成政府屈從民意，鄰避群體事件的障礙主要源自法律制度設計上，頂層設計出現漏洞，政府易忽視環境正義，公民維權就會采取非理智方式。以啟東事件中關于排污口選址存在的法律缺位現象為例，《中華人民共和國海洋環境保護法》第30條對入海排污口的位置明確規定，必須經過科學論證、備案、通報等程序;第43條還規定了調查程序、需編制環境影響報告書并經批準。《建設項目選址規劃管理辦法》規定，政府應對選址和布局工作負責，并且還要征求規劃部門同意。既然規劃部門有同意權，在承擔責任的時候，規劃局也應當是承擔責任的主體，但是在啟東事件發生時，政府部門頓時成為公眾的眾矢之的。

第三，政府應對策略的優與劣。發生鄰避沖突時，政府有關部門應積極應對，消極回應和掩蓋事實真相，都會促使事件發酵。啟東事件雖造成了惡劣社會影響，好在事件平息速度快，這與政府“包容”的處理方式有關，市委書記即使遭遇群眾圍堵扒衣之際，也始終未下命令使用武力鎮壓，相比曾經發生過的群體事件，采用催淚瓦斯、震爆彈等強制驅散措施，政府并未一味為了維護政府威嚴，顯示“官威”，采用武力鎮壓百姓，而是考慮公眾利益，市公安部門為避免事態惡化發布的公告用詞也充滿人文關懷和勸慰之語，這些做法都能讓群眾看到政府解決問題的誠意，因此事件才能迅速平息。

三、鄰避型環境群體性事件的法律防治對策

筆者針對鄰避型環境群體事件的特征、類型和成因進行分析，以啟東事件為模型對現狀進行深入探究，并從實體、程序和情感三個層面對法律防治對策提出建議。

（一）實體層面

1.遵循立法先行，完善相關法律體系。首先，應明確環境權概念。環境權一旦從法律上得到明確界定，各方當事人就會在法律范圍內尊重居民的環境權，做到有法可依、有章可循，真正實現法律意義上的環境承認正義。部分政府公信力下降導致居民對其失去信任，但是隨著我國法治進程不斷深化和進步，公眾對法治信賴感越來越高，基于法律保障，居民鄰避情節會大大減輕，發生鄰避沖突的風險也會有所下降。

2.加強環境立法體系建設。環境法盡管作為獨立的法律部門，然而現行環境法律并未實現對環境利益全面保障，應盡快確立相關環境法律特有原則，如環境利益優先原則、與環境協調發展一致原則等;明確環境侵權責任問題，要從刑法、民法和行政法角度分別確立，“三位一體”，共同構建環境法律責任體系;搭建環境利益損害救濟程序，如完善環境公益訴訟訴訟主體資格制度等，充分實現有權利必有救濟。

3.落實網絡監管方面的法律。鄰避型環境群體運動中，網絡輿論就好比催酵素，一旦監管和引導不利就會發生難以管控的局面。從啟東事件可以看出，從事件萌芽、發酵和處理過程等許多環節向外界傳遞的信號都不一樣。就目前網絡監管方面的法律制度而言，首先，各部門需要密切配合，開展互聯互動機制，但必須防范多頭管理，因此，明確監管部門職責是當務之急;其次，行業自律性對于控制和監管群體事件網絡輿情發展有重要意義，自覺遵守網絡監管法律法規中的自律條款，確定自媒體責任，加大報紙、電視等傳統媒體報道力度，正面宣傳、傳播正能量。

4.規范補償原則。在多數人獲益與少數人受損之間尋求平衡，是環境分配正義的實質要求，規范補償原則能夠在一定程度上填補多數人與少數人之間落差。上海市政府在垃圾處置補償標準上充分體現“因地制宜”原則，面對不同補償對象采取有區別且嚴格的補償方式。因此，政府部門應當根據公平原則制定嚴格補償標準和補償方式，既能防止再次出現大鬧大補、小鬧小補和不鬧不補的情形，也能遏制貪腐現象。補償方式主要包括財產和非財產兩種形式，財產方式即支付補償金，財產方面的補償有時并不能切實解決環境問題給居民帶來的傷害，但是從補償這一行為可以反映政府和相關部門積極處理事情的態度，不至于引發群眾過激行為。

（二）程序層面

1.加強信息公開。信息公開目的是充分保障公眾知情權，政府和開發商在鄰避設施建設中有完全話語權。權利與義務具有天然一致性，政府和企業應及時履行信息公開義務。公開的信息應當包括兩個方面：一是鄰避項目建成后對周邊生產經營環境的負面影響和對生態環境的破壞程度，以及對人身健康的危害;二是政府正在進行和將來預備的發展規劃，以及配套法律法規、國家政策等。比如，美國政府會定期公布城市設施需求年度規劃，公眾可以提前知曉城市將要新建的項目設施，參與聽證等，知情權能夠最大程度地得到保障。除了信息公開，環保部門也應加大對政府的監督職能。

2.推動公眾溝通與參與機制建設。公眾參與是實現環境正義的第一步，是解決鄰避型環境群體事件的關鍵程序，實質在于合理、平等地分配環境帶來的收益與負擔。縱觀美國鄰避設施選址制度設計，其采用平均分擔原則，旨在實現全社會公平，在選擇位置選擇上，綜合考慮各方面因素，每個社區都有可能成為選址目標，避免設施過于集中，能夠有效地緩解選址歧視問題;志愿和競爭選址程序，將部分選址權歸還公眾，公眾需權衡當中利弊關系，然后以社區為單位，采取自愿原則參與設施選址競爭，類似投標形式。

3.引入行政訴訟禁令判決。我國現行法律對游行、示威活動有嚴格規定，于是就創造“集體散步”新模式，國家呼吁公眾理智維權，司法途徑未嘗不是一種良法。鑒于日本和我國臺灣地區環境群體性事件治理實踐，他們均通過司法途徑來完成，但都屬于事后救濟方式，無法恢復原狀或者達到預期效果。于是有學者提出引入行政禁令判決，行政訴訟禁令判決最初源自英美法系的判例。

筆者看來，行政禁令判決制度與民事訴訟的“支付令”制度有異曲同工之妙。在政府做出決策之后、實施鄰避項目建設之前，行政禁令能夠起到司法制約政府行政行為的效果，待法院實質審查案情之后，做出最終決定。法院適度干預權，有利于制約政府膨脹的行政權力。為防止司法權濫用，法院做出行政禁令判決應當同時具備以下要件：一是經與政府協商無果;二是一旦政府決定建造鄰避設施必將或者極有可能危害到居民權益且未給予合理補償;三是“窮盡規則”，即民眾已采取各種合法方式都無法獲得權利救濟的最后途徑。行政禁令判決制度始終屬司法救濟途徑，乃最終防線。

（三）情感層面——從“鄰避情結”向“迎臂效應”轉變

臺灣學者丘昌泰提出“迎臂效應”理論，認為如今的環保回饋措施都是事后、被動的，必須盡快向事前、主動的方式轉變[3]。從實體層面和程序層面進行防治固然重要，但也不能忽視居民的鄰避情結，積極引導公眾從“鄰避情結”向“迎臂效應”轉變。

1.強化公民的責任意識和構建企業社會責任獎懲機制。權利意識與責任意識相輔相成，社會轉型過程中，法治文明不斷進步，公民權利意識也不斷增強，責任意識反退化。因此，公民應當放下政府成見，提升對政府信任感，打破“塔西佗陷阱”死循環，加強自身責任意識，為多數人利益而甘愿犧牲小我利益。

2.加強法治宣傳工作，普及科技知識。環境保護問題很早就已出現，近些年國家才將環保問題提上日程，公眾對環保問題才稍有了解，對于環境污染和環境保護方面的知識知之甚少。加強法治宣傳，傳播科技知識，有利于消除公眾抵觸情緒，增加認同感。

3.有效利用“心理臺風眼效應”化解鄰避沖突。國外研究者通過對比研究方法發現，越接近高風險地方的居民，心理反而越平靜。但前提是政府要按照上述做法，做好前期準備工作，使“臺風眼”中心的居民對風險有充分認知，消除恐慌心理。運用心理戰術化解鄰避沖突是一種新型且有效的處理模式，當利益關系越密切的人，鄰避情結反而越小，那么離“臺風眼”越遠的民眾就越能接受，發生鄰避型群體事件的可能性就越低[4]。