從信息化賦能到綜合賦能:智慧國土空間規劃思路探索

杜瀟 魏星

摘要：新技術的快速發展促進了智慧社會的出現。智慧社會的崛起，為當前正在開展的國土空間規劃與治理提供了新環境，也提出了新要求。實際上，近十年來，新技術的廣泛應用，已經對空間規劃的編制、城市運行與動態監測產生了深遠的影響，推動了智慧的規劃研究與輔助決策過程。本文從信息化賦能到綜合賦能，智慧國土空間規劃思路展開探討。

關鍵詞：智慧社會，信息化，綜合賦能，智慧國土空間規劃

在經濟社會快速發展的今天，許多地區和城市都面臨著土地資源緊張、供需失衡等窘境，使得土地資源的稀缺性愈發突出。因此，有必要對國土空間規劃進行深入研究與探討，在充分保護土地資源的基礎上，優化國土資源開發與利用的科學性與合理性，提高國土資源利用率，實現更高質量的可持續發展。

一、對智慧國土空間規劃的理解

國土空間是多種要素相互作用下的動態復雜巨系統，對于國土空間的系統認知，主要從國土空間系統要素構成、國土空間格局與時空狀態檢測、國土空間結構配置合理性評估等方面展開。近年來，國內學者進一步深化對國土空間及其規劃的認識，從生態系統價值、土地功能，以及生產、生活、生態視角對國土空間格局進行評價，并提出優化重構路徑，提出國土空間規劃應以人的尺度為衡量標準，進行國土空間的使用和分配，從資源環境承載力理論內涵出發，揭示資源環境承載力評價模式與國土空間規劃的內在邏輯。但受國土空間系統復雜性及認知能力、技術局限性的影響，對國土空間的認知難以達到全面、準確和科學的要求。而信息技術支撐及數據的挖掘分析，可以深入揭示居民企業活動、社會經濟發展與資源環境的關系，綜合反映人地關系協調及資源環境承載力水平，并為國土空間功能區劃分、空間布局、規劃實施監測、動態評價等提供技術支撐。因此，需要依賴人本、技術和數據的三輪驅動，提升國土空間規劃的綜合創新能力，并推動新時代的智慧國土空間規劃。對于智慧國土空間規劃，可以認為是通過信息技術在國土空間規劃的現狀分析評價、編制方案、監測管理與評估等全過程中的綜合應用，尤其通過各類新技術的集成應用與創新，實現人本化、數字化、智能化的國土空間規劃過程。首先，智慧國土空間規劃體現在信息技術支撐下的智能化決策，包括在信息系統與數據分析支撐下的國土空間評價、規劃、監測與管理等過程，以及多部門業務協同、多主體參與國土空間規劃管理等。其次，智慧國土空間規劃是在智慧社會框架下，面向高度流動和共享的流動空間，以及生態文明的要求，通過信息技術的集成創新及綜合應用，來促進人地關系協調，以及流動空間與物質空間的協同發展。第三，智慧國土空間規劃應強調人本導向的信息化應用、技術的集成創新和制度創新。

二、智慧國土空間規劃思路探索

（一）統一國土空間規劃基本規則

在現行規則條件下，同時存在土地、農林、水文等諸多不同的分類依據，相互之間溝通協調性不強，適用范圍存在較強的局限性，即基本規則不統一。因此，為有效優化國土空間規劃的整體效果，要著手建立統一高效的國土空間規劃基本規則，統一分類依據，強化分類規范。要從國土資源利用的客觀實際出發，構建共享化的國土資源調查機制，推動現行規則與標準的相互銜接，實現相應數據資源的互聯互通。

（二）引導形成數字信息驅動的管理平臺

互聯網、大數據、云計算、人工智能等的應用標志著數字化時代的來臨，拓展了國土空間規劃和治理的廣度和深度。人口密度、經濟聯系、交通往來、土地覆被、建設用地、基礎設施建設情況等多維度大數據，可以更好地呈現全國范圍內的國土空間分布特征，體現區域差異，動態地反映各類要素的時空變化，更直觀地呈現城鎮化發展的結果，可以輔助規劃編制和管理部門完成更精準的空間和設施布局，更好地開展各類規劃管理決策。自然資源部在沿承原國土資源部完善的土地調查、地質調查和地理國情普查等資源數據調查體系的基礎上，應進一步整合規劃空間、經濟和社會數據資源，在更加全面、系統的國土空間基礎信息平臺上，針對國土空間規劃體系編制實施中多層級、多尺度、多專項的內容要求，建立監控、獎懲、問責的實時動態管控機制，對大數據中蘊含的規律性、傾向性指標進行實時監管，提高新形勢下國土空間治理決策與管理的智能化水平，實現智慧國土、智慧城市。

（三）國土空間規劃業務

信息化建設是支撐規劃編制、協同審批、實施監管等各項國土空間規劃業務，推進國土空間規劃智慧化的重要基礎。在規劃編制階段，基于國土空間規劃的管控指標，通過建立量化分析模型，對資源環境承載力和國土空間開發適宜性進行綜合評價，科學劃定三區三線，并結合人口活動等大數據分析，全面、客觀地對用地效率、布局等進行評估，為科學制定規劃目標、規模等提供決策依據。在規劃審批階段，基于規劃指標的審查規則與相關模型，審查規劃是否符合國土空間規劃的管控要求。同時，在信息平臺的支撐下，通過規劃數據的整合與共享，實現不同業務部門對建設項目的聯合協同審批。在實施監管階段，利用監測預警評估管理系統，基于國土空間規劃指標和預警評價模型，對國土空間規劃實施情況進行實時監測和動態評估，對不符合目標范圍的指標進行分級預警。同時，評估結果將及時反饋于規劃目標，為規劃編制的修訂和完善提供科學依據。

（四）規劃實施智慧化

為了確保國土空間規劃編制方案實施效果，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《市縣國土空間總體規劃編制指南》等相關文件也規定了地方在編制國土空間規劃的同時，還需要對國土空間規劃方案進行年度動態質量評價，通過搭建國土空間規劃監測評估預警平臺來保障國土空間安全。其中，國土空間開發利用質量評價的智慧化應該是該平臺建設的核心，需要建立一個集多源數據融合的、多應用層級的綜合評價指標體系，并利用因子分析、層次分析等方法進行科學動態評價。

（五）強化國土空間規劃的生態調控

首先要探索構建國土空間規劃生態調控機制，以強化不同用地行業的行為準則，避免國土資源的生態性破壞。要提高生態環境應急處理能力，實施動態化監管，協調做好國土空間規劃與生態環保之間的關系。其次，要加大對新技術、新方法的科研力度，通過新技術新方法運用，實現對國土生態環境的綜合優化與提升。要積極配備先進的生態環境監測分析設備，及時發現與處理國土生態環境問題。再次，加大在國土空間規劃方面的資金投入，通過列支專項資金，明確資金用途，為國土生態環境提供可靠的資金保障。

（六）積極探索新技術應用

在高精度、多維度的大數據及互聯網等多源數據采集、算法驅動的動態趨勢分析模擬以及平臺支撐的監測、評估、預警體系建立等方面積極實踐。這些都是在規劃評估工作中落實國家大數據發展戰略、提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平、建立“可感知、能學習、善治理、自適應的智慧國土空間規劃框架”的重要探索。

三、結語

作為國土空間治理的主要載體，國土空間規劃權的重構，要吸收城鄉規劃、土地利用規劃等各類規劃的優點，強化自身的戰略性、綜合性和可實施性，圍繞高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、考核體系，做好空間規劃的頂層設計，為國家和全球治理貢獻國土空間領域的智慧和方案。智慧社會下的國土空間規劃是統籌考慮自然資源、經濟社會、歷史人文、信息技術與空間安排的一體化構架，它是一個包括規劃、監測和治理的連續過程，是一個不斷完善、進步的過程。

參考文獻：

[1]賈開，張會平，湯志偉.智慧社會的概念演進、內涵構建與制度框架創新.電子政務，2019，（4）：2-8.

[2]武廷海.新時期中國區域空間規劃體系展望[J].城市規劃，2017，31（7）：39.