“寧錫常接合片區”農村集體經營性建設用地入市問題研究

■姚德波

（江蘇蘇地仁合土地房地產資產評估測繪造價咨詢有限公司）

引 言

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，走城鄉融合發展之路，是現代化建設的應有之義。2019年12月19日，國家發改委、中央農村工作領導小組辦公室等印發《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》明確“江蘇寧錫常接合片區”為國家城鄉融合發展試驗區之一，實驗范圍含南京市溧水區、高淳區，宜興市，常州市金壇區、溧陽市，總面積約6361平方公里，農村集體經營性建設用地入市制度建立是其試驗重點內容之一。因此，對“寧錫常接合片區”農村集體經營性建設用地入市工作展開實地調研，深入了解集體經營性建設用地入市試點現狀、使用情況、入市需求、收益分配、入市路徑等內容，正是本文圍繞農村集體經營性建設用地入市開展具體研究的原因所在。

1 實地調研

1.1 調研內容

為明確農村集體經營性建設用地入市問題所在，選取“寧錫常接合片區”10個鄉鎮，采取座談、問卷調查等形式進行調研，具體內容主要為: ①農村集體經營性建設用地現狀，如分布、數量、用途等；②農村集體經營性建設用地使用情況，如自用、出租、閑置等；③農村集體經營性建設用地入市需求情況，如工業、商業、養老等門類需求；④農村集體經營性建設用地入市的主要方式，如異地調整入市、就地入市、集中整治入市等；⑤農村集體經營性建設用地入市形式、流程、主體、收益分配等；⑥農村集體經營性建設用地入市需要解決的關鍵問題等。

1.2 調研結果

共收集整理農村集體經營性建設用地地塊401個，總面積5963.06畝，以出租、出讓、聯營、自用四種形式使用，其中出租方式使用土地居于主導地位，占總用地面積比例達65.52%；用途主要集中在工業、商業、鄉村旅游及養老四個方面，其中以工業用途為主，占總用地面積比例64.55%；全部地塊均有入市需求，且所期望的入市途徑多為就地入市，但多數地塊無法明晰入市主體、形式、程序及收益分配等。

圖1 農村集體經營性建設用地地塊使用情況

圖2 農村集體經營性建設用地地塊用途情況

2 農村集體經營性建設用地入市的困境所在

2.1 制度困境

結合現階段相關理論研究及“寧錫常接合片區”10個鄉鎮的實地調研，筆者認為當下農村集體經營性建設用地入市困境主要體現在兩個方面：①農村集體經營性建設用地使用權的法律地位缺失；②城鄉建設用地“同等入市、同權同價”的規則不清。針對農村集體經營性建設用地使用權的法律地位缺失問題進行研究可以發現，我國缺少關于農村集體經營性建設用地使用權的專門系統立法，相關規定散于《物權法》、《土地管理法》等法律法規中[1]。由于相關規定存在一定沖突和對立，法律適用出現差錯的情況較為常見，作為用益物權的農村集體經營性建設用地使用權也因此未能發揮應有的價值和效果。“同等入市、同權同價”作為農村集體經營性建設用地入市制度改革的核心目標，為打破我國城鄉“二元”土地市場結構，構建統一的城鄉建設用地市場指明了方向。目前，學界對其認識典型觀點主要有付冬梅[2]等人主張的城鄉建設用地使用權應“同地同權”,實現城鄉協調發展；黃建水[3]等人認為的“同等入市、同權同價”僅僅是道德夙愿，根本不可能實現等。本文認為造成這種認識差異的根本原因現階段相關法律尚未對“同等入市、同權同價”的內涵進行嚴格、科學的法律界定。

2.2 具體問題

在具體的農村集體經營性建設用地入市制度構建中，結合實地調研，可了解到現階段農村集體經營性建設用地入市中面臨的具體問題，主要包括農村集體經營性建設用地入市前的確權登記，入市中的配套體系構建及入市后的收益分配等。以農村集體經營性建設用地出讓為例，出讓機制不完善、出讓收益分配制度不明確等均屬于農村集體經營性建設用地出讓中存在的常見性問題，相關改革應重點關注這類問題的處理。

3 農村集體經營性建設用地入市的路徑構建

構建農村集體經營性建設用地入市路徑，應針對其存在的上述問題和矛盾，著重圍繞入市前的確權登記、入市中的配套體系構建及入市后的收益分配等方面展開，以此來構建農村集體經營性建設用地入市制度體系，進而培育農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押等二級市場。

3.1 明確農村集體經營性建設用地使用權設立規則

農村集體經營性建設用地使用權的設立是農村集體經營性建設用地入市的前提條件[4]。現行制度僅明確農村集體經營性建設用地使用權經有權機關審批后設立,并未體現農村集體經營性建設用地使用權出讓主體與受讓主體的合意，亦未規范農村集體經營性建設用地使用權設立所應具備的“招拍掛”等出讓程序。因此，為促進農村集體經營性建設用地入市工作的順利開展應盡快明確其使用權設立規則。

3.2 完成農村集體經營性建設用地使用權的確權登記

使用權登記是不動產物權登記制度的重要內容，但《物權法》并未對其作出明確規定。“寧錫常接合片區”10個鎮的調研數據顯示，目前農村集體經營性建設用地使用權證的辦理狀況不佳，僅有21.6%的土地完成了確權登記頒證工作。作為農村集體經營性建設用地入市的法律基礎，確權登記若未完成，農村集體經營性建設用地入市便會嚴重受阻。“寧錫常接合片區”作為國家城鄉融合發展試驗區農村集體經營性建設用地入市制度建立的重點試驗片區，急需完成農村集體經營性建設用地使用權的確權登記。

3.3 加快村莊規劃、交易平臺等相關配套政策體系構建

農村集體經營性建設用地入市在具體實施過程中，受到現行村莊規劃、價格體系、交易機制等諸多因素制約。由于村莊規劃體系的不完善，致使哪些地塊可以入市，哪些地塊禁止入市等入市范圍難以確定。且由于鎮和村莊控制性詳細規劃的缺失，導致農村集體經營性建設用地規劃條件不充足、不充分，產業布局相對滯后。根據調研結果，現階段農村集體經營性建設用地入市價格多由入市雙方參照土地整理和拆遷安置成本及相鄰地塊成交案例中的價格來協商確定，并無基準地價等公示地價進行參照，由于交易雙方均缺乏科學的參考價格，易導致土地使用權價格難以真實顯現，進而對實現城鄉建設用地“同權同價”造成阻礙。同時，由于交易平臺建設尚未完成，進一步加劇了農村集體經營性建設用地入市難度。為此，應加快制定村莊規劃，建立農村集體經營性建設用地公示價格體系，完善交易平臺，使農村集體經營性建設用地入市做到有章可循，有據可依。

3.4 構造城鄉統一的土地收益分配制度

土地制度的改革應以土地收益在全社會的公平分享為原則,構造城鄉統一的土地收益分配制度。現階段國有建設用地使用權出讓收益分配制度已經相對完善，構造城鄉統一的土地收益分配制度，重點是構建農村集體經營性建設用地使用權出讓收益分配機制[5]。結合“寧錫常接合片區”發展實際,構造城鄉統一的土地收益分配制度，應將出讓收益在所有權人、農村集體、農民以及政府之間進行合理分配。所有權人享有主要的出讓收益，政府則通過收取土地增值收益調節稅收方式分享土地增值收益，農民可通過指標交易分享土地增值收益等。

4 結 論

綜上所述，農村集體經營性建設用地入市需關注多方面因素影響。在此基礎上，本文涉及的明確農村集體經營性建設用地使用權設立規則、完成農村集體經營性建設用地使用權確權登記、加快村莊規劃、公示價格體系、交易平臺等相關配套政策體系構建、構造城鄉統一的土地收益分配制度等內容，則提供了可行性較高的農村集體經營性建設用地入市路徑。