美國、日本發展政府投資基金支持科技創新的經驗及啟示

摘 要：政府投資基金是糾正市場失靈、促進科技創新的重要政策工具。美國和日本發展政府投資基金支持科技創新的經驗對推進我國經濟高質量發展具有重大借鑒意義。美日經驗對我國發展政府投資基金的主要啟示，一是建立兼顧基礎創新與技術趕超的政府投資基金體系，二是建立由財政系統負責的政府投資基金管理體系，三是建立有針對性的資金動員機制。

關鍵詞：政府投資基金;美日經驗;啟示

中圖分類號：F124.3??????? 文獻標志碼：A????? 文章編號：1673-291X（2020）07-0165-02

政府投資基金是糾正市場失靈，促進科技創新的重要政策工具。美國和日本都曾通過實施政府投資基金計劃有效支撐科技創新和高質量發展，總結借鑒兩個國家發展政府投資基金的經驗，對推進我國經濟高質量發展具有重大意義。

一、美國實施小企業投資計劃的經驗

（一）建立職責明確的管理機構

美國政府于1953年設立了小企業管理局（SBA）作為管理小企業發展事務的常設機構。并且根據1958年《小企業投資公司法》，SBA開始運作小企業投資公司計劃（SBIC）。該計劃是美國規模最大的專門投資于中小企業的系統性政府投資基金，是美國中小企業發展最可靠的資本來源。截至2019財年，共有300家小企業投資公司通過SBA審核，所管理的資金總量超過了300億美元。

SBA在SBIC計劃中扮演著重要、明確的角色。SBA依據法律授權，一方面承擔著向國會等政府機構申請財政資金、匯報基金運作效果的職能，另一方面承擔著對提出申請的小企業投資公司進行資格審核、融資擔保以及運作監管的職能。SBA將政府資金投入到存在市場失靈的中小企業發展領域，并且引導社會資本跟進政府的投資，從而形成了資金的良性循環。

（二）采取切實可行的運行機制

SBIC計劃采取了政府與社會資本共同投資的市場化運作模式。在SBA審核通過后，SBIC可以獲得由SBA擔保的貸款，用于對中小企業進行股權或者債權投資。但SBIC獲得貸款支持的前提是自己籌集至少1 500萬～2 000萬美元的資金。1958—1984年，對于1 500萬美元以內的投資公司，SBA將給予其3倍的低息配套貸款，如果超過1 500萬美元，則給予2倍的低息配套貸款。更進一步，如果小企業投資公司將其全部資金的50%用于直接向小企業進行風險股權投資時，SBA將杠桿資金的匹配倍數增加為4倍。在這一系列的政策引導下，美國的小企業投資公司蓬勃發展，僅用5年時間，就籌集了4.64億美元的資本。這種政府資本與社會資本共同出資并委托社會資本實施市場化運作的模式，是美國SBIC計劃獲得成功的重要保障。

（三）優化期限匹配的籌資方式

1986年以前，小企業投資公司需每半年支付一次利息，造成了收益支付與收益獲取在時間上的不匹配。針對這種情況，SBA自1994年起開始采取“參與證券”的方式來支持小企業投資公司的融資。以政府信用為小企業投資公司發行的債券、證券進行擔保，并且代其支付利息，直到其獲得收益后，再向SBA償還利息，并繳納10%的投資收益作為回報。這些證券的存續期一般為10年，通過SBA擔保使小企業投資公司能夠從資本市場上順利籌集到長期資本，從根本上解決了資金期限不匹配的問題，形成了美國長期資本的動員。1994—2008年間，美國小企業投資公司投資的小企業創新項目約3萬項，投資資金約300億美元，極大地促進了美國小企業的發展壯大。

（四）構建完善規范的法律體系

美國制定了一整套規范支持中小企業發展的法律體系，為美國政府支持中小企業發展奠定了牢固的制度基礎。同時，SBA通過在內部設立監督辦公室，監管小企業投資公司的資金投向，保證資金真正被用于支持中小企業發展。

綜上所述，美國通過立法先行，建立起了職責明確的小企業扶持聯邦機構，并且建立起了能夠充分動員本國長期資本的資金籌集制度。小企業投資計劃也取得了巨大成功，曾經接受過小企業投資計劃支持，后成為國際知名企業的有英特爾公司、微軟公司、IBM、美國在線、蘋果公司、耐克公司、聯邦快遞等。

二、日本實施超大規模集成電路計劃的經驗

（一）建立分工協作的組織架構

1976年，為應對美國計算機技術迅猛發展帶來的壓力和挑戰，日本通產省組織富士通、日立、三菱、日本電氣和東芝五家骨干企業，以及日本工業技術研究院電子綜合研究所和計算機綜合研究所組建研究聯合體，共同實施超大規模集成電路（Very Large Scale Integration，VLSI）計劃，該計劃成立了當時日本規模最大的專門投資于半導體產業的政府投資基金。VLSI總投資規模約為737億日元，其中政府投資 291 億日元，約占39%，企業投資約占 61%。1976—1980年，VLSI為日本半導體產業的研發提供了大約 25%～66%的資金。

研究聯合體理事會下設的經營委員會負責資金籌集、分配和過程管理等，技術委員會負責研究方向確定和研究任務分配等。VLSI設立了聯合實驗室和企業實驗室，聯合實驗室開展 “通用性”和“基礎性”技術研發，參與企業可免費共享研發成果;企業內部實驗室開展“應用性”技術研發。在全部研究任務中，聯合實驗室承擔了約 20%，而企業內部實驗室承擔了約 80%。

（二）采取激勵相容的運行機制

VLSI采用了以企業為主體的經費分配模式，既有利于調動企業的積極性，又能提升科研成果的應用性。據統計，大約15%～20%的研發費被分配到聯合實驗室，80%～85%的研發費被分配到企業內部實驗室。免費共享聯合實驗室的研究成果，極大地激勵了聯合體成員企業。1980年VLSI計劃實施完畢后，5家骨干企業為了主動增加后續投入，VLSI較好地發揮了政府投資撬動社會投資驅動創新的作用。

（三）創新戰略目標實現后的財政補償機制

VLSI實施期間獲得專利約1 000件。后來，隨著企業個性化技術突破和市場績效，1 000件專利獲得了巨大的收益，VLSI 聯合體保留的專利管理機構以“繳納收益”的形式，將政府投資歸還國庫。以專利收益覆蓋財政投資的補償機制對于各國建設創新型國家產生了較大影響。

VLSI使得日本半導體產業在1982—1992年間占有全球半導體市場份額的一半以上，取代美國坐上全球半導體產業的首席。

三、美日經驗對我國發展政府投資基金的啟示

（一）建立兼顧基礎創新與技術趕超的政府投資基金體系

我國政府投資基金需要兼顧基礎創新與技術趕超目標。一方面，我國是發展中國家，經濟具有典型的趕超特征，需要政府在“卡脖子”的領域進行集中投入，促進經濟升級;另一方面，基礎性創新是經濟持續發展的重要保障，尤其是在當前國際保護主義抬頭的情況下，基礎性創新更加需要重視。

（二）建立由財政系統負責的政府投資基金管理體系

政府投資基金的最終資金來源是國家財政，因此由財政部負責基金的統一管理，有助于出資人和受益人的統一。財政部門有天然的內在激勵監督、完善基金的運作機制，保證政策性目標得到切實的貫徹，防止政府失靈。

（三）建立有針對性的資金動員機制

建議由財政部出資籌建科技發展銀行作為籌集支持科技創新、中小企業發展資金的核心機構。按照銀行資本充足率8%的要求，財政通過該政策性銀行投入資金的杠桿率最高可達到12.5倍。有資質的投資機構可以向科技發展銀行申請政策性資金。參考SBIC以及中小企業股權投資基金的運行經驗，對于投資早期階段的基金，可以考慮要求投資機構自行出資或募集1億～1.5億元資金，科技發展銀行按照2—3倍的杠桿給予資金配置。按此比例計算，假設財政投入100億元，科技發展銀行按照2∶1的比例投入資金，并且在當年度將全部資金使用完畢，則最終投入到中小企業的資金總量為1 875億元，財政資本金的杠桿率達到18.75倍，可以穩定地形成對科技創新的固定投入規模。科技發展銀行也可以利用國家信用，在資本市場公開發行債券，將以往由商業銀行通過不透明的表外資金方式承擔的政策性職能轉變為由政策性銀行在公開市場承擔的職能。

[責任編輯 史麗麗]

收稿日期：2020-01-09

作者簡介：趙鑫（1985-），男，河北石家莊人，博士研究生，從事財政理論與政策研究。