基于土地、戶籍、公共服務聯動改革的遼寧新生代農民工市民化問題研究

張麗艷 崔寧

摘 要：新生代農民工已成為中國經濟和社會發展的重要力量，其市民化是勞動力轉移、產業結構調整和城市化進一步發展的必然要求。研究發現，市民化和農村勞動力轉移相互促進，且新生代農民工有很強的市民化傾向，但承包地及宅基地、戶籍、社會保障和子女教育等因素的限制嚴重阻礙其市民化進程。因此，遼寧應以建立戶籍、社會保障和土地制度聯動機制為主導，同時兼顧住房、技能培訓和兒童教育等制度改進，以期促進新生代農民工市民化。

關鍵詞：新生代農民工;市民化;“兩地”;聯動機制

中圖分類號：F323.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0012-02

2018年我國農民工總量為2.88億人，占產業工人的2/3以上，成為促進經濟增長和社會發展的主要力量。新生代農民工占全部農民工的51.5%，成為農民工的主力軍，新生代農民工的遷城之路不比老一代容易。近年來，農民工回鄉潮和部分城市用工短缺等現象給政府敲響了警鐘，解決農民工尤其是新生代農民工市民化問題成為當務之急。制造業作為遼寧經濟振興中的支柱產業，容納的新生代農民工數量眾多。因此，進行制度體系改革，選擇合理的路徑推進新生代農民工市民化發揮至關重要的作用。

一、新生代農民工市民化的必然性

1.穩步推進農村剩余勞動力轉移的要求。根據中國社科院學者李長安的測算，在現有勞動生產率和土地承載力的條件下，目前中國農村剩余勞動力仍有8 000萬—1億人。遼寧農業勞動力的占比很大，需要通過向城市轉移實現不同生產部門之間勞動力資源的合理配置，以促進經濟健康發展。農村勞動力需轉移的數量等于在城鎮工作的農民工數量減去已經取得戶籍的城鎮在崗農民工數量，再加上農村非農勞動力數量以及農村剩余勞動力數量的總和。有研究顯示，市民化與農村勞動力轉移之間互為因果關系，二者相互促進。農民工市民化滯緩是制約勞動力轉移的主要障礙，因此，農民工市民化是促進遼寧農村剩余勞動力向城市轉移的重要途徑。

2.工業化和優化產業結構的要求。根據國家統計局對新生代農民工的調查，70%的農民工選擇在東部地區工作，主要集中在第二和第三產業，其中制造業集中度達到44%。遼寧是工業大省，裝備制造業是支柱產業，而且也是農民工高度聚集的行業，產業結構調整需要更多技術熟練、就業穩定的工人。振興東北老工業基地戰略和遼寧沿海經濟區發展規劃的實施，使遼寧經濟發展加快，新型工業化對產業工人的需求將進一步增加。新生代農民工受教育程度較高，對市民化的渴望更強，這一群體注定將是促進遼寧工業化和優化產業結構的重要力量。

3.促進城市化健康發展的要求。遼寧的城市化水平在中國處于領先地位。建國初期，遼寧城市化水平迅速提高。1953年第一次全國人口普查顯示，遼寧城市化率為27%，具有老工業基地的優勢。1990年為50.86%，遼寧城市化率處于領先地位。到2018年為67.37%，比全國平均水平高59.58%，位居第六。但同時也存在遷城人口比例較低等城市化質量的問題，因此，提升遼寧的城市化質量比推進速度更為重要。而農民工市民化對城市化健康發展具有重要作用。

4.保持穩定的要求。與第一代相比，新生代農民工把個人的長期發展放在首位，而不僅把維持生計作為其留在城市工作的主要原因。他們對土地的依戀并不像他們父母那么深，同時渴望生活在城市，所以更需要而且也更容易市民化。即便如此，現有制度下新生代農民工難以獲得城市居民資格，加上他們缺乏農業經驗，在城鄉之間被雙重邊緣化，成為社會不穩定因素。農民工市民化能夠實現工業化和城市化的統一，統合其工作性質和地域，可以從根本上消除這種不穩定。

二、新生代農民工市民化的主要障礙

1.二元戶籍制度。中國的戶籍是記錄和保留自然人基本信息的法律文件，它與社會福利有關。二元戶籍導致城鄉居民在就業、住房、社會保障和教育方面的權利不平等，嚴重阻礙了農民工的市民化。一些具有良好工作技能、穩定工作和收入的新生代農民工卻因戶籍問題無法定居城市，二元戶籍制度作為農民工市民化最大的障礙，影響遼寧的城市化水平和質量。

2.土地制度。根據《農村土地承包法》，在土地承包期內，農村人口遷居除縣城的大中城市變為非農業戶口，土地承包者必須把耕地歸還集體經濟組織，同時須出售農村宅基地和住房給集體經濟組織居民。即農民工遷居到城市不僅會失去土地和宅基地，而且除了住房基本得不到“兩地”的退出補償。農民工寧愿在城鄉之間遷徙奔波，也不愿完全失去“兩地”的保障功能，這嚴重阻礙了農民工市民化進程。

3.低收入。國家統計局發布的《2018年農民工檢測調查報告》顯示，農民工月收入3 721元，基本與城鎮居民平均可支配收入持平，僅相當于城鎮職工月收入的2/3。根據對農民工的調查，67.2%的新生代農民工認為自己收入低，是阻礙他們遷居城市的主要障礙。低收入的原因在于，一方面，農民工自己缺乏技能和工作經驗;另一方面，企業對新生代農民工不夠重視，不愿為其福利提供有力保障，技能培訓和職業晉升機會幾乎被忽視，這在一定程度上影響了他們的工作熱情。另外，近年來城市物價水平不斷上升，城市生活成本日益增加，也加劇了定居城市的農民工困境。

4.公共服務的不均等。中華全國總工會的調查顯示，近半數的新生代農民工尚未成家，這意味著他們中的大多數人必須在城市工作期間解決自身生活中的一些重要問題。一是住房問題。調查表示，63.2%的新生代農民工認為住房問題是阻礙城市安置的主要因素。大多數新生代無力買房，他們住在工廠宿舍、工作棚或生產場所，獨自租房或與他人合租。二是在社會保障方面。農民工尚未完全被納入城市社會保障體系，參加社會保險的比例較低。根據專項調查，截至2018年底，農民工養老保險的參保率低于22%，其他社會保險項目，如醫療保險、失業保險和工傷保險等參保率也較城鎮職工低得多。三是在兒童教育方面。子女教育問題是新生代農民工人生計劃的重要組成部分，而入托入學難問題難以解決。四是自身培訓方面。新生代農民工注重職業發展和精神需求，但得到來自企業對他們的職業生涯規劃及培訓機會很少。

三、制度改革促進新生代農民工市民化

1.構建戶籍、社會保障和土地制度的聯動機制。實行統一戶籍制度是促進農民工市民化的第一步。2009年遼寧出臺統一戶籍相關規定，以定居條件解決農民工的戶籍問題，擁有自己住房或者長期租房的農民工可以獲得城市戶籍。但相關政策不完善，存在諸多問題，很少有農民工可以負擔起買房費用且長期生活在城市的能力，而且對于“長期”的界定并不清晰，難以實踐。為此，首先，遼寧應加強戶籍制度改革，考慮軟化條件，包括長期租房，明確在城市租房時間期限。其次，穩步推進統一戶籍制度，完善社會保障制度，使新生代農民工更容易在城市定居。再次，由于戶籍制度及勞動管理等導致農民工收入低，考慮到他們習慣依賴土地，制定政策讓農民工遷入城市后仍保留土地承包權一段時間，并允許在更大范圍出售其宅基地和坐落其上的住房以提升其價值，確保他們可以利用土地收入來解決城市生活問題。待農民工最終解決城市住房等問題，土地安全功能將逐漸減弱，農民工將完全離開土地。

2.解決住房問題。新生代農民工住房政策已在遼寧省列入規劃，但效果不佳。除大連市外專門為農民工群體建房微乎其微，也未出臺農民工住房公積金政策。遼寧可以效仿其他省市，如上海、重慶模式建設宿舍和農民工公寓，必須完善生活設施和加強管理。盡快把農民工納入城市住房保障體系，使他們享受作為市民福利的廉租房和公租房，并制定把農民工納入住房公積金制度等相關政策。

3.提高合同簽訂率，保護農民工的合法權益。按照法律規定簽訂正式的勞動合同才能保護農民工權益。據調查，54.4%的新生代農民工沒有簽訂合同，勞動力供給過剩背景下企業出于節省用工成本考慮不愿意簽訂合同。沒有了合同約束，一是無法保證所有的農民工享受各種社會保險，二是雇主可以隨意延長工作時間，不及時支付工資。因此，有關部門應加強對企業的監督檢查，迫使他們簽訂勞動合同，以更好地保護農民工的權利，并對其拒絕簽勞動合同的行為予以法律制裁或行政處罰。

4.建立人性化管理體系。新生代農民工收入普遍較低，城市生活成本較高，如果掌握技能的農民工因生活所迫返鄉，企業需追加對新工人的培訓投資，勢必增加用工成本。但由于新生代農民工有更多的利益訴求，僅靠提高這一群體的工資也不能保證使其長期留在企業。因此，容納較大數量農民工就業的遼寧省，不僅要適時適度提高新生代農民工的工資及社保待遇，而且要引導企業關注其更高層次要求。如重視新生代農民工的人文關懷和人性化管理，確保他們享有平等的福利待遇和晉升機會，協助其制定合理的職業規劃。另外，應建立企業、政府和培訓機構合作舉辦培訓的長效機制，從根本上解決遼寧新型工業化的較高技術要求與60%的農民工從未接受過培訓的矛盾。作為教育大省遼寧應為新生代農民工提供包括計算機等普通培訓內容，以及針對其工作性質開展特殊技術培訓，特別是專業資格水平等方面的培訓。

參考文獻：

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