農村宅基地制度改革路徑研究

任琴

摘 要：農村宅基地制度作為我國農村土地制度的核心，在穩定農村發展等方面有著重大的現實意義，但隨著社會主義市場經濟的發展，其發展也面臨著新的挑戰，改革農村宅基地制度迫在眉睫。澤州縣于2015年成為全國人大選取的33個試點縣之一，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三項改革，該縣是依賴煤鐵礦石資源發展又保留有大量古宅建筑和歷史文化名村的特色試點縣。因此，其宅基地制度改革的經驗一定能夠為其他縣域情況相似的地區提供可靠的改革經驗。基于對澤州縣農村宅基地制度改革情況的考察，對其改革路徑進行探析，以期為深化宅基地制度改革提供參考。

關鍵詞：農村宅基地制度;改革;路徑

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0018-02

一、宅基地取得制度改革

實現戶有所居是農村宅基地制度改革的重要內容，但實際中，受區位、經濟狀況等因素影響，“一戶多宅”與“一宅難求”往往會同時出現。以澤州縣為例，南部山區村內閑置廢棄宅基地較多;但是北部產業聚集區的村莊集體經濟組織的新成員申請新的宅基地卻較為困難。

1.科學界定無償取得資格權。在宅基地制度改革中強化成員資格權的認定，對資格的獲取及喪失均制定相應規定，可有效加強成員資格權的管理，對促進農村經濟發展以及社會穩定具有重要意義。澤州縣本著“實事求是、尊重歷史沿革、權利和義務對等”的原則，制定了集體經濟組織成員宅基地資格權的認定規則，主要將資格權的獲取明確為以下六種：集體經濟組織創設取得、出生取得、婚姻取得、收養關系取得、協商加入取得以及特殊情形下取得，同時設定資格權喪失的幾大情形。以南村鎮夥窯河村為例，宅基地資格權的界定以是否擁有夥窯河村戶籍為原則，以戶為單位;原為夥窯河集體經濟組織成員的大中專院校學生及畢業生，未被國家機關錄用為公務員或事業編制人員，未被國有企業錄用為長期合同制工人，可認定宅基地資格權;戶口已外遷但原為夥窯河集體經濟組織成員時已修建使用的宅基地，可認定宅基地資格權。通過資格權的認定，更好地完善了集體經濟組織成員的宅基地權益保障。

2.局部推行有償取得方式和宅基地限制審批。部分人口流入地集體建設性用地緊張，甚至難以保證“一戶一宅”。為了保障這些地區農村居民的住房權益，試點縣出臺以下政策：一方面，針對新分配的宅基地，如果地理位置優越，村民踴躍爭取的，可采用擇位競價的方式分配，有償使用收入和擇位競價收入歸村集體經濟組織所有;另一方面，局部限制宅基地審批，城區建設規劃范圍內的村莊原則上不再審批單獨院落的宅基地，人均建設用地不足150平方米的村莊，可使用鄉村批次農用地指標進行住宅樓建設，古村落、文物保護村莊、風景名勝區的村莊，原則上不審批住宅樓項目。

二、宅基地退出制度改革

隨著城鄉融合的深化，大量農村勞動力流入城市，致使農村宅基地大批閑置，造成了土地資源的嚴重浪費，影響鄉村生產、生活、生態空間的合理布局，亟待退出。在此筆者通過對澤州縣宅基地制度改革領導小組的訪談，得知該縣主要從以下幾個方面進行宅基地退出制度改革。

1.因地制宜確定退出方式。澤州縣根據地方實際，征求鄉（鎮）、村及農民等多方意見之后，確定了宅基地退出的五條途徑：一是對上地面無建筑物或地面建筑筑物已廢棄的宅基地無償退出;二是根據村莊的實際情況對超標準準面積的宅基地、一戶多宅的宅基地以及閑置凋敝宅基地等，實行有償退出;三是對于地質災害治理區和采煤深陷區實行搬遷退出;四是對于易地搬遷的貧困戶原有宅基地進行復墾退出;五是鼓勵原為農村集體經濟組織成員，通過繼承、分家析產取得房屋所有權的國家公職人員自愿退出。

2.退出復墾后做指標交易。經過走訪地調查，得知試點縣可整體退出的宅基地中，適宜復墾為耕地的有749.16畝，適宜復墾為林地的有751.47畝，可通過整治作為養殖業用地和旅游用地的有123.77畝。退出后的宅基地由村委會或鄉鎮人民政府組織復墾，經驗收合格后可進行交易。該項工作開展以來，試點縣共開展7個鄉鎮、17個村騰退復墾宅基地工作，共退出宅基地496宗，整治復墾土地503畝，另有51個村1 002畝宅基地正在整治復墾中。

三、宅基地有償使用制度改革

農村宅基地使用中出現的“一戶多宅”“面積超標”以及宅基地閑置等問題，對促進土地集約利用有著很大的負面影響。2015年國家確定了 15 個縣市作為農村宅基地制度改革試點先行區，其中明確提到：“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用。”筆者基于山西省澤州縣的實地情況，對其宅基地有償使用制度改革的主要方向做出以下提煉。

1.妥善解決歷史遺留問題。目前，農村超標準面積占用宅基地、未批先占以及“一戶多宅”等宅基地歷史遺留問題較多，解決這些問題也較為棘手。因此，澤州縣出臺了以下針對歷史遺留問題宅基地的有償使用對策：一是要遵循循序漸進原則，在改革初期收費標準適當降低，隨著農民認知水平的提高和對政策的支持程度提高，再逐步提高收費標準;二是明晰三種超標情況主要是超標準占用宅基地的超標部分、一戶多宅（除一宅以外）的超標部分，以及非本集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地;三是將收費作為辦理不動產登記證書的前提條件。

2.有償使用費收取注重漸近性。該試點縣在探索中充分重視各村自主性的發揮，通過宅基地有償使用方式升基層財力和工作動力，將宅基地有償使用費的收取指導價格確定在510元/平方米范圍內，并可根據超標使用的宅基地面積情況分檔提高收取標準，個人可選擇按年交納、按時間段交納和一次性交納等方式進行繳納。宅基地有償使用費用最終歸集體經濟組織所有，主要用于村內基礎設施等公益性支出和宅基地有償退出的補償，既改善了農村基礎建設普遍滯后的狀況，又為宅基地制度改革的繼續推進提供了資金支持，實現了改革內部的良性互動。

四、宅基地退出制度改革

考察當前城鄉用地情況，城市住房形勢日趨緊張和農村宅基地大量閑置成為土地利用方面一大矛盾，因此，想辦法在土地上打通城鄉交易通道，緩解城市用地緊張成為該項改革內容的一大突破點。澤州縣主要從以下兩方面進行改革。

1.宅基地整治入市。澤州縣依據空心村、無人村較多的特點，將宅基地改革與集體經營性建設用地入市改革深度融合，探索了村莊整治入市模式。通過對有房有籍、有房無籍、繼承轉讓等多種形式進行分類認定，以集中安置、產權置換、混合安置、入股分紅等多種形式進行安置嘗試。試點村通過規劃整治，優先農民住房集中安置用地，建立農民住宅小區和公寓樓;把經過整治騰退出的閑置宅基地，按村莊規劃和土地用途管制轉變為集體經營性建設用地入市，騰退的土地以股份合作的方式用于現代農業三產項目（如文旅康養等）開發;一方面盤活了閑置的土地資源，實現了資源高效利用，另一方面喚醒了農民手中沉睡的資產，改善了農民生產生活條件。

2.宅基地調整入市。調整入市（增減掛鉤）是將退出土地變更為集體經營性建設用地后進行入市，將零星分散的宅基地置換成一定建設用地指標，再引入優質用地項目。首先，從村莊整體規劃上，優質項目附有嚴格的規劃設計，必須對入市的宅基地有科學合理的布局;其次，從村集體經濟組織來說，部分引入項目土地出讓金以建成住宅區部分固定面積的商業房作為交換，保證了村集體經濟組織收益的可持續性;如澤州縣的四分街村，通過整治入市給山西大陽古鎮旅游開發有限公司作為景區貫利巷項目用地計36.93畝，共獲得550萬元入市收入，村民人均收益1 300多元。

五、宅基地管理制度改革

在全面建設小康社會的現階段，農村宅基地管理本就是一大重點，但由于缺乏具體的管理制度，管理過程中農民所表現出來的態度也相對較差，出現了宅基地管理上的無序性。為了能夠充分滿足農村地區的發展需要，必須加強宅基地管理制度的改革。

1.下放宅基地審批權限。為加快推進宅基地制度改革進程，探索宅基地的規劃、審批、建設、監督管理，提升審批效率，明確鄉鎮政府宅基地管理的職責權能，發揮村民自治組織對宅基地分配、管理的積極性。澤州縣出臺相關文件將宅基地審批權下放至鄉（鎮）人民政府，占用存量建設用地的由鄉（鎮）人民政府直接審批報縣國土局備案;占用農用地的，由縣人民政府辦理農用地轉用手續后，鄉（鎮）人民政府審批，報縣國土局備案。要求鄉鎮人民政府要堅持農村土地節約集約利用的原則，優先利用存量建設用地，少占或不占耕地。這樣一來，可極大縮短審批時限，并提高群眾滿意度。

2.充分發揮村民自治組織的作用。在整體改革推進過程中，各鄉鎮人民政府負責監督指導轄區范圍內宅基地各項事務，具體工作由集體經濟組織負責實施。在宅基地資格權的認定過程中，具體認定規則由村內各集體經濟組織結合實際情況制定“一村一策”，自行開展認定。此外，在各項政策的制定以及優化過程中，均堅持民主公開原則，由村民自治組織開展四議兩公開討論、公示討論審核結果、上報鄉鎮政府審批。通過開展宅基地改革中的各項事務，農村集體經濟組織的所有權主體地位更為突出，有效地提高了民主管理水平，也在民主氛圍中充分調動了改革積極性，極大地推動了宅基地制度改革進程。

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