社會組織參與城鄉養老服務的現狀研究

曹友杰

摘 要：一直以來，我國都是以傳統的居家養老模式為主，除此之外的各種養老模式都沒有成為養老的主流方式。但是伴隨著人口老齡化的速度加快，我國即將迎來老年人口高潮，傳統的居家養老模式受到了嚴峻的挑戰。社會組織作為政府之外的重要社會力量，近年來在養老領域逐步發展成長，成為政府和家庭養老外的重要輔助力量，且有越來越重要的作用。但是社會組合參與養老畢竟是新興事物，目前還存在諸多問題和困境，值得深入探究，以期推動社會組織更有效地參與養老事業發展。

關鍵詞：社會組織;城鄉養老服務;老齡化

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0041-02

隨著人口老齡化的家具，傳統的居家養老面臨嚴重的挑戰，合理且必要的補充，社會組織參與養老服務隨之出現，成為政府和家庭之外的重要補充。

一、社會組織參與城鄉養老服務的相關理論

1.福利多元主義。福利多元主義是指福利的規則、籌資和提供由不同的部門共同負責、共同完成，而不是由政府自身大包大攬。福利多元主義認為，社會服務來源應當多元化，這既不全是政府的事情，也不能完全指望社會去做。該理論認為，社會福利和服務的供給應當是政府和社會各方共同完成的，福利產品的供應可以來自四方面，即國家、家庭、商營部門和志愿機構，而且來源越多越好。福利多元主義的核心就是從政府包攬社會福利供給的局面轉變為國家社會家庭市場等諸多參與者共同參與的良好局面。

2.第三方管理理論。“第三方管理理論”往往被人和“政府失靈理論”“市場失靈理論”這兩個理論一道提及，它認為政府并不是公共服務的唯一供給者，應當是由政府和社會組織共同完成。該理論還倡導社會組織也可以分擔乃至負責一部分社會福利的供給，政府通過公開透明的方式將社會服務的工作委托給高效率的社會組織，保障公共服務的效率和質量。在第三方管理理論模式中，政府從親自提供服務轉變為規則制定者和監督員的角色，同社會組織一起提高了社會福利供給的效率和質量。

二、社會組織參與養老服務的價值意義

現有的社會養老模式隨著社會發展，逐漸趨于弱勢，應積極推動社會組織這種新興力量參與養老服務，以減輕傳統養老模式的負擔和壓力。在養老服務改革轉型的過程中，政府應該轉變原有的功能和角色定位，從原來單一的基本保障型服務供給者，轉變為養老服務購買者、規則和標準制定者，以及服務質量效果監督者的角色。政府逐步成為社會組織和家庭個人之間的橋梁紐帶的作用，促進社會組織高效高質量地為老年人口提供養老服務，保障老年人晚年的幸福生活。

社會組織具有政府所不具備的靈活性和高效率，正是這些特性，使得社會組織能夠避免政府養老服務供給的諸多弊端，發揮社會組織特有的功能為老年人提供多樣化定制化的養老服務，充分發揮社會組織的靈活性和創新性，緊隨社會發展，提供養老服務。

三、社會組織參與城鄉養老服務的現狀

社會組織作為政府家庭之外的新興養老服務供給主體，參與養老服務的方式主要有以下幾種。一是政府購買。政府根據現實需求制定養老服務內容以及具體的服務要求，通過公開透明的方式向社會進行招標，選出符合政府規定的有資質的社會組織進行特定的養老服務項目供給。二是政府委托承包。政府將特定的區域養老服務工作整體委托給符合資質的社會組織進行管理，政府負責這一期間的養老服務質量的把控，以及委托期間的養老服務質量的評估和事后管理。三是社會組織自己成立相關的養老服務機構。通過組織成立的機構直接為有需求的老年人提供特定的養老服務項目，從而使部分老年人多樣化的養老需求得到滿足，豐富了整個社會上的養老服務的項目和內容。

四、社會組織參與城鄉養老服務的困境

1.社會組織管理方式過于煩瑣。我國政府處于嚴謹的管理態度，對社會組織的管理問題上，一直比較嚴格。每一個社會組織從成立到備案，再到具體活動范圍等諸多要素都受到主管部門的嚴格管理。我國社會組織受到民政部門和社會組織直接主管部門的雙重管理，有許多社會組織在備案成立的過程中就因為自身條件不符合主管部門的嚴格要求而不能成立，這種社會組織自身成立的困難就造成了投身于養老領域的社會組織的數量是有限的。其次，由于養老服務是一個綜合性工程，設計的政府管理部門較多，各部門之間的溝通和協作存在一定的困難，同時給社會組織參與養老服務造成了一定的困難，使得社會組織無法總是及時地為老年人群提供適當的養老服務。

2.法律法規不夠完善。社會組織參與養老服務的相關法律法規出臺的數量有限，且現有的規章制度也存在不適應社會發展的內容，以及不同部門之間的法律法規存在矛盾和沖突。有時會出現中央層面的法律法規同地方的法律法規相互矛盾的情況，或者不同地區的相關法律法規出現矛盾的情況。現有的法律法規僅能大體規范這一領域，而無法清晰地為社會組織參與養老服務提供法律保障和法律規范。因此，想要推動社會組織深度參與今后的養老服務，勢必存在法律法規上的阻礙。

3.政府傳統的養老服務思維難以轉變。我國現在提出要將政府轉變為服務型政府，但是傳統管理模式地慣性很大，在短時間內讓政府簡政放權，轉變模式顯得難度很大。政府轉變管理模式不單單是簡政放權，同時也得培養相關領域的社會力量進行管理，放權不代表不管理，而是讓有能力進行管理的社會組織參與到相關領域的管理中來，政府從直接管理者的角色轉變為規則制定者和監督者的角色。但是現階段，我國社會組織發展不完善不健全，有能力承接的社會組織數量較少，而且由于社會組織參與養老服務的相關協調機制尚在磨合階段，政府和社會組織的養老服務協作難免會有不夠同步的地方，從而給養老服務供給工作帶來低效率甚至摩擦。

4.社會組織自身能力建設不足。社會組織在我國發展較遲，速度較慢，因此許多社會組織自身建設就存在很大問題。問題主要集中在以下幾個方面。一是缺乏高素質專業性人員。以社會組織從事養老服務為例，社會組織中具有相關養老服務資質和技能的人數極低，與他們承擔的養老工作不相符。這一現象十分普遍，造成這一局面的原因有從業人員工資待遇低、工作的社會認可度低、從業人員門檻低和沒有成熟專業的志愿者隊伍等諸多因素。二是資金不足。資金是保障社會組織發展的最重要的物質基礎，但現實情況卻是，絕大多數社會組織都存在資金不足的情況。社會組織資金主要來自于政府撥款、社會募捐和項目收費，但是這些資金來源都不足以支持社會組織高水平發展，資金依然是制約社會組織發展的最重要因素之一。

5.社會組織社會認可度不足。對于有養老需求的老年人群來說，社會組織來參與養老領域是個新鮮事物，大多數老年人不是十分接受，對于社會組織參與養老服務內心比較抵觸，充滿不信任感。近些年來，針對老年人群的詐騙也讓老年人對于社會組織心存芥蒂，生怕主動服務自己的社會組織也是詐騙組織，老年人群從內心缺乏對社會組織的信任。這種缺乏社會認可度的情況，也使得社會組織參與養老服務充滿挑戰。

五、促進社會組織參與養老服務的建議

1.健全社會組織參與養老服務的法律法規。我國目前對于社會組織管理的法律法規主要是由國務院發布的條例為主，社會組織參與養老服務領域法律法規的等級較低，各地區根據自身的特點也制定了各種各樣的地區性規范性文件，使得管理規范的法律法規冗雜。為了應對這一局面，應從立法工作做起，使社會組織參與養老服務有法可依，社會組織自身獲得明確的法律地位，使社會組織從事養老服務合理合法順理成章。

2.優化社會組織管理方式。傳統的社會組織管理方式在快節奏的當下顯得過于復雜，應該適當進行改革，簡化煩瑣的社會組織備案注冊的過程，使符合資質的社會組織不再因為主管部門的復雜程序而不能為社會提供服務。政府轉變管理方式，將復雜的事前監管轉變為緊密的事中監管和科學的事后監管，充分釋放社會組織的活力，投身于養老服務事業中來。

3.加強社會組織自身建設。社會組織的建設要從多方面進行，首先就是人，人力資源往往是社會組織中最寶貴的資源。專業高素質的養老服務人員是社會組織參與養老服務的重要保證。社會組織在招聘時應該適當設置門檻，規避低素質高風險的從業人員，選擇有技能有知識的從業者。同時與高校合作，培養專業技能人員，提高服務者整體素質。在就職前，進行嚴格技能培訓和規范，在就業過程中也保持監督和考核，使得從業人員保持高水平的服務。資金也是社會組織自身建設的重要保障，應從政府層面對參與養老服務的社會組織基于財政補助，來扶持社會組織的發展。除此之外，社會組織應當多種渠道保障自身的發展資金。同時，應合理規劃資金利用方式，確保資金用到恰當的地方，杜絕資金的浪費。

4.提升社會組織的社會認可度。為了打消社會對于參與養老服務的社會組織的不信任感，社會組織應該主動向社會大眾進行正面積極的組織宣傳，例如免費義診以及支援服務等活動。政府作為最具公信力的組織，應充當社會組織與老年人群之間的橋梁，主動向老年人群介紹推廣優秀的社會組織，幫助這些參與養老服務的社會組織建立社會認可度。社會組織通過實實在在的可以實地感知的活動，讓廣大群眾特別是老年人群了解社會組織，熟悉社會組織，認可社會組織，從而從內心接納社會組織。這樣，社會組織參與養老服務就減少了許多阻礙。

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