自然壟斷國企網運分開機制、組織與路徑選擇

文=時 杰

隨著我國工業化進程的推進，以及世界范圍內產業革命出現的兩業融合的態勢，推進自然壟斷國有企業網運分離改革條件已經初步具備，下一階段，我國自然壟斷國有企業網運分離的改革，立法先行配套跟進，通盤考慮，以強化自然壟斷國有企業公共服務和提升，相應的是產業效率為目標積極穩步推進網運分離改革，增強我國基礎工業實力和基礎產業安全，提升我國工業化進程的質量與水平。

2019年李克強總理在政府工作報告中提出：“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場。”黨的十八屆三中全會提出的“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業,實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革”,這為我國自然壟斷國有企業網運分開改革明確了重點和方向。

網運分離機制：規模經濟走向范圍經濟

全球工業化進程的推進，一些行業尤其是基礎性行業，以量的擴張為特點的規模經濟催生了基礎產業的自然壟斷，尤其是在十九世紀末到二十世紀初的第二次工業革命時期，當今主要工業化國家基礎行業的自然壟斷具備了基本的格局。在這種自然壟斷行業首先采用的是壟斷公司的形式，需要達到的是規模經濟，承擔了一定程度的公共服務職能。一些后發國家后發工業化國家，在實現工業化趕超追趕的進程中，為了實現趕超和后發優勢，在全球二戰后國際市場分割的背景下，從金融與產業兩個方面入手催生了自然壟斷企業的誕生。尤其二戰以后，在一些老的工業化國家或者已經完成工業化的歐洲國家，由于社會政策的轉型，出現了自然壟斷國有企業的產生，最典型的就是英國鐵路公司。

第二次工業革命至今，隨著規模經濟的誕生，無論一個國家的工業化發展程度如何，是新興國家還是傳統的工業化國家，已經放棄大而全建設完整工業體系，主動參與全球產業分工，即全球化進程。參與全球化進程，不代表放棄了本國基礎行業，恰恰相反，往往是進一步加強本國基礎行業的壟斷格局，為更好地參與全球化進程打下產業基礎。

一般而言工業化國家基礎行業類型概括來說包括三個：能源產業、交通產業和信息產業。縱觀世界各國工業化發展歷程，第一次工業革命與第二次工業革命的基礎行業，在長達100年的時間內，重點是能源和交通行業，構成了工業化國家基礎行業，也是二戰后獨立的國家首先需要重視的行業。這兩個基本的基礎行業從行業組織特點來說，是形成了自然壟斷的企業，從行業提供的商品和服務來看，具有公共產品的特點，即在供給方面的非競爭、在需求方面的非排他。

由于這些行業的自然壟斷的特性，可以在經濟周期出現順周期的條件下，充分發揮規模經濟的孵化作用，可以為經濟增長奠定堅實的基礎，在基礎行業之上衍生出來新興工業新業態和新公司，當經濟周期出現逆周期的時候，通過對這些自然壟斷行業的，或者是企業的改革，為經濟復蘇降低成本，尤其是受全球經濟波動的行業發展留出相應的產業發展彈性空間。最典型的案例就是1970年代我國臺灣地區產業發展面臨國際產業分工的變化，在經濟發展轉型的困局中，臺灣展開了“十大建設”，十大建設中，有六項是交通基礎設施建設，涉及公路、鐵路、機場和港口，從而構建海陸空立體交通網絡；三項是重工業建設，涉及造船、鋼鐵和石油化工，直接推動臺灣工業結構的重化工業化進程，提升臺灣在全球價值鏈分工，為其他行業渡過難關，創造了相應低成本產業發展空間。

從發展優先順序而言，對于一個后發工業化國家而言，工業發展的產業基礎并不是隨意而定的，而是有一定規律，先行的基礎工業是能源工業，第二次工業革命以后，能源工業包括兩大范圍，首先出現的是電力，二戰以后出現的是石油石化行業，從能源工業衍生到工業基礎原材料產業。在工業化初期技術積累和資本積累不足，市場發育不完善，依靠自身的外貿積累，不足以建立工業化騰飛所需要的基礎工業投資，需要在能源這樣的基礎工業方面，形成一定程度的自然壟斷，迅速的從技術組織和產業方面，為后續的可持續工業化打下堅使的基礎。這也是我國電力行業發展的基本軌跡，我國的五大發電集團和兩張國家電網的基本電力格局，是誕生于1992年小平同志南方談話之后，尤其是1997年我國深化國有企業改革和2001年我國加入WTO以后，在我國電力行業逐漸實現行業整合，形成自然壟斷。隨著我國五大發電集團的建立和兩張電網的初步布局，困擾我國多年的工業化發展的電力不足的問題得到了極大的緩解。我國的石油石化行業也是這樣的軌跡，但是略微有所不同，我國石油石化行業由于面臨著供應鏈兩端高度國際市場化的問題，在形成自然壟斷的產業格局過程中，面臨了幾次的產業組織的反復，最終形成了中國石油、中國石化、中海油即中國的“三桶油”各自按照地域進行區分的產業格局。

“三桶油”形成的自然壟斷的產業格局，幾乎是涵蓋了石油石化行業產業鏈，尤其是在2001年之后，隨著我國加入WTO，不僅在國際商品市場上，也在國際資本市場上，雙管齊下，對我國石油石化的壟斷國企進行了充分的國際化改造，我國石油石化行業的發展支撐了2001年到2008年期間我國快速的外貿發展和工業化進程，也保障了我國工業化發展進程中相對的基礎工業原料的安全。

后發國家另外一個基礎的行業是交通領域，交通行業包括三大門類或者四大門類：鐵路、公路、港口和機場，但是如果按照資本投入是否形成全國壟斷性網絡進行細分，包括兩類：需要大規模網絡建設的高速公路體系和鐵路體系、并不需要大規模硬件聯通網絡建設的航運和航空體系。相對而言，對于后發工業化國家，鐵路體系在交通體系中處于核心地位，公路體系是鐵路體系的毛細血管，而航運和航空體系可以看作是鐵路體系的出口。鐵路體系的自然壟斷不僅提升了后發工業化國家工業發展運作的效率，降低了我國工業發展要素成本，而且對于我國形成統一的原材料和勞動力市場，起到了大力的推動作用，如果沒有在改革開放之初，我國形成的全國統一的鐵路網，那么在上個世紀八十年代珠三角承接國際產業分工轉移的時候，就會面臨大量勞工短缺的現象。2008年之后，我國高速鐵路體系的建設，使我國的工業化和城市化進程都達到了新的階段，取得了舉世矚目的成就。

隨著一個國家工業化進程的推進，更重要的是隨著近年來全球化進程的明顯改變，以高速外貿增長拉動的經濟增長模式面臨轉型發展，尤其是2008年國際金融危機之后，隨著我國逐漸用投資拉動相應的產業發展，在基礎工業領域如電力，石油，石化和鐵路領域出現了進一步的集中的狀態，大規模的投資，不僅為我國的工業發展儲備了后勁，也保證了我國在2008年國際金融危機之后適度的以保障就業為目標的經濟增長，為新業態新產業的發展搭建了一個相對結實的基礎平臺。例如沒有多元化的形成系統的交通運輸系統，很難想象淘寶、京東這樣的新型互聯網企業能夠在我國金融危機之后迅速崛起。

甘蔗沒有兩頭甜，基礎工業領域的大規模投資，尤其是自然壟斷行業，企業的投資會導致運營成本上升，運作效率下降，尤其當經濟發展出現了拐點之后，經濟發展的模式是從粗放式的增長到集約式的增長，要求企業運營過程中從注重規模經濟，以成本為核心的發展模式，到注重范圍經濟，以價值為核心的發展模式，在這樣的轉型背景下，我國自然壟斷國有企業原有的發展和管理模式對于社會發展，尤其是社會的經濟發展和區域性發展所起的作用，逐漸出現了一些轉折性的變化。

例如我國北方以煤炭作為主要發電原料的火電站，由于煤價的波動和國家電網收購價格的固定，導致發電集團成本管理出現困難。另外由于我國出現了兩個電網巨頭，不僅導致了我國新能源產業面臨著上網的困局，還面臨著世界能源產業發展的變化格局，例如分布式儲能，出現中可能面臨系統性的行業風險。即便是在消費者福利這一端，也由于電網的壟斷導致電價沒有辦法得到有效的下降，使電力消費長期徘徊，尤其當經濟出現了下行的態勢，電費的剛性對于各個行業的成本構成壓力。

這樣的問題也存在于石油石化行業，2019年中國原油凈進口量首次突破5億噸大關，成品油凈出口量首次突破5000萬噸，石油對外依存度雙破70%。在國際能源市場上尤其是石油市場上，油氣是采用長期的定價和長期的合同，采購風險急劇增大，隨著國際資本環境的改變，在海外收購的風險也逐漸放大，一些失敗的海外風險投資案例帶來了巨大的損失，前期在國際資本市場上通過上市融資有限，但是隨著國際資本市場環境的變化，相應的財務風險也逐漸暴露出來，需要逐漸地尋找新的思路，加強自然壟斷國有企業改革，適應新的變化。

鐵路行業由于我國已經實現了政企分離，在十多年高速鐵路的投資基礎上，形成了一個世界上獨一無二的高鐵運營網絡，同時，由于這個運營網絡高額的成本投入，導致了相應的資源壟斷行業的高負債，迅速擴張的資產規模必然帶來較高的運營成本，僅僅就運營成本中電力成本為例，有關資料表明，時速350千米的高鐵每小時耗電9600多度，時速250千米的高鐵每小時耗電4800度。按照中國電網電費的收費，每度工業用電收費一元左右。時速350千米的高鐵每小時大概花1萬元左右，這還沒有考慮車輛和鐵路的折舊費用。而高的財務成本和高運營成本，勢必推高這些行業的經營風險和財務風險，并互相形成一個傳導機制，一旦客流量出現大規模的逆轉，比如就像今年出現的新冠狀病毒疫情一樣，高速鐵路客運量急劇下降，會導致運營成本高企而運營收入不足，進一步影響到期債務的償還，給相應的企業帶來極大的經營風險和壓力，另外一面由于高鐵網絡偏重于硬件建設，相應的軟件建設投入不足，導致這個網絡所能帶來的相應范圍經濟發展極為不充分，而更像一個建設公司或者是運營公司，這從我國高鐵車站商務業態發展不足也可以體現出來。

網運分離模式：對外開放還是對內放開

從各國工業化進程中國有企業的改革經驗而言，自然壟斷國有企業網運分離模式包括對外開放和對內放開兩種模式。對外開放的模式就是引入國際資本，重點引入的是在技術、組織和國際市場有絕對優勢的跨國公司，以提高效率為主要目的，在保持自然壟斷國有企業的產業安全的條件下，不斷提升服務質量，降低運營成本，尤其是在一些財政金融不足的地方，通過跨國公司進入市政領域，例如李嘉誠收購的英國煤氣公司，例如我國試點的蘭州市自來水公司對外的合資，例如上個世紀90年代前后期，俄羅斯推行的國有企業的私有化進程。但資本的盈利性與公共服務的非盈利性構成了一對無法化解的矛盾，例如作為國內首家合資公用事業項目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水處理有限公司，合同期限為20年。然而從2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費，多次調解無果，匯津公司到法院起訴長春市政府，敗訴后，匯津公司又上訴至吉林省高院，期間數百萬噸污水直接排入松花江。經過近兩年的法律糾紛，最終長春市政府將匯津長春回購。1998年，國務院下發了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，其中對引入境外投資者并承諾固定回報等問題作出了禁止性規定。

對內放開的模式，是指在自然壟斷的國有企業里面引入本國的社會資本，在具有基礎公共服務特點的網絡不變的條件下，對于具體的運營和網絡的相關服務功能進行開放，主要面向國內的資本，這樣的模式在發達國家比較普遍，尤其是在后工業化國家，在一個國家的工業化工作基本完成的條件下，或者是在國際市場上取得競爭優勢的條件下，通過對內放開自然壟斷國有企業里面網運分離，進一步強化本行業的競爭優勢，最早這樣的模式可以追溯到在威尼斯共和國的航運與貨物。威尼斯共和國的船只都是由共和國政府所有，類似于一種自然壟斷，但是上面的貨倉采用拍賣的形式，增大公共資本參與國有企業的力度，這種模式需要采用強制性制度變遷的方法予以推進，對于監管者和所有者的要求都比較高。

自然壟斷性國有企業網運分離，目前在國際上沒有可以單一絕對化的標準，每一個國家自然壟斷國有企業，相應的產業環境不同，對于國家產業安全的作用不同，因此無論哪種模式不可以簡單地機械地類比或照搬，但總體來看，在一個像中國這樣，工業化進程上沒有完成的人口眾多的大國，推行自然壟斷國有企業網運分離的改革，有助于強化中國工業發展的產業基礎，但是在推進過程中，要充分吸取各國，尤其是工業化大國自然壟斷性國有企業推行網運分離的經驗和教訓，以及我國國有企業改革40年以來的成功經驗，根據不同行業的國際競爭特點和處于國際產業鏈中的位置，進行通盤規劃，明確網運分離改革的目標，甚至在某些時候需要立法先行，改變以往以政策推動改革和開放，采用立法的形式，形成穩定的市場預期，進一步鞏固和加強自然壟斷國有企業的公共服務，這部分功能，同時通過網運分離的改革，提高自然壟斷國有企業運營的效率，尤其是在當今全世界的工業化進程中，出現了先進制造業與高端服務業兩業融合的態勢，這對于我國推進自然壟斷國有企業網運分離改革創造了良好的外部技術和組織條件，我國需要根據當前世界產業發展的特點和全球化進程的最新變化，按照輕重緩急確定自然壟斷國有企業網運分離改革的發展路徑。

網運分開的路徑選擇：先易后難還是先難后易

進行自然壟斷國有企業網運分離改革的技術、組織和產業發展環境已經初步具備。對于自然壟斷國有企業而言，改革的目標是在保障自然壟斷企業公共服務功能和產業安全的基礎上，提升運營效率，推動基礎行業從規模經濟走向范圍經濟，在公共服務均等化的條件下，催生更多新產業、新業態。

我國自然壟斷國有企業網運分離改革需要因產業不同選擇最優的改革路徑。如上文所述，我國工業化進程中的基礎工業基本就是自然壟斷國有企業存在的領域，重點包括電力、石油石化和交通。

就這些產業的對外依存程度而言，對外依存度高的產業可以選擇從終端開始先易后難，對外依存度較低的從產業組織方面來看，應該改進產業組織結構，先難后易進行。

具體而言，電力和鐵路對外部世界市場的依存度較低，都面臨著“兩化”融合的新的產業機遇，在具體的網運分離改革中可控要素較多，在路徑選擇上主要以改進產業組織入手，從金融和運營同時入手，對內放開為主，對外開放為輔。具體而言，在改革進程中應該強化自然壟斷國有企業的網絡控制，包括電網的控制和鐵路網的控制，保障我國工業發展的產業基礎產業安全，同時放開在網絡基礎上的各種服務業的限制，允許社會資本進入到具體的運營領域，比如充電設施的安裝，電力的銷售，火車鐵路網絡的服務差異化，甚至包括我國鐵路系統的票務銷售人員培訓，金融支持等各種措施，同時這些優質的自然壟斷網絡，它可以形成穩定的現金流，把自然壟斷企業的基礎產業部分推進資產證券化進程增強，金融領域，對內放開，為我國資本市場提供更多優質的債券股票和其他金融產品。

對于對外依存度比較高的石油石化行業而言，由于石油是現代工業的發展基礎，我國目前形成的以“三桶油”為核心的自然壟斷國有企業，在未來一段時間內仍舊起著保障我們國家石油安全的作用，我國2017年石油表觀消費量為5.9億噸，凈進口 量達到3.96億噸，我國石油對外依存度達67.4%。到2018年，我國的石油表觀需求量首次突破6億噸，同時對外依存度逼近70%。石油資源事關國家能源安全。石油石化行業它所依賴的外部環境變化比較大，就石油石化而言，石油市場在國際市場實際上是由三部分組成，一部分是商品市場，也就是石油的開采與銷售。第二部分是金融市場，也就是石油的定價，這就屬于高端服務業。第三部分是技術類的市場，包括石化技術的改進，精細化工業的發展，這部分是屬于高端產業，我國的石油石化產業已經初具規模，在推進網運分離改革進程中應該繼續強化產業基礎，或者是基礎產業的安全，同時放開高端金融市場和定價相關的金融市場，以及鼓勵在技術市場例如石油開采，石油煉化等各個方面對外開放，引入國際先進技術，提升我國的石油石化工業的效率。同時依法推進對內放開，在石油、石化產品終端消費領域，精細化工領域展開競爭，形成新的可持續的、從規模經濟到范圍經濟的新的產業網絡，大大提升我國石油石化產業的效率和國際競爭力。

總之，隨著我國工業化進程的推進，以及世界范圍內產業革命出現的“兩化”融合的態勢，推進自然壟斷國有企業網運分離改革條件已經初步具備，下一階段，我國自然壟斷國有企業網運分離的改革，立法先行配套跟進，通盤考慮，以強化自然壟斷國有企業公共服務和提升，相應的是以產業效率為目標積極穩步推進網運分離改革，增強我國基礎工業實力和基礎產業安全，提升我國工業化進程的質量與水平。