國家油氣管網公司猜想

文=馬英偉

2019年12月9日，國家油氣管網公司成立，這家副部級的央企巨頭一出生就備受關注。這不僅僅是油氣行業“網運分開”改革的重要一環，更是國家“深化改革，將自然壟斷行業中的競爭性業務全面推向市場”的重要舉措，具有標志性意義。

2019年12月9日，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱“國家油氣管網公司”）成立，這家副部級的央企巨頭一出生就備受關注，中共中央政治局常委、國務院總理李克強作出重要批示，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席成立大會并講話。國家發改委主任何立峰、國務院國資委主任郝鵬等也出席了大會。

無疑，這不僅僅是油氣行業“網運分開”改革的重要一環，更是國家“深化改革，將自然壟斷行業中的競爭性業務全面推向市場”的重要舉措，具有標志性意義。

按照“管住中間、放開兩頭”的頂層設計思路，設立國家管網公司的目標是構建“X+1+X”的市場化新格局，即上游資源多主體、多渠道供應，中間環節通過國家管網公司統一集輸，下游銷售市場充分競爭。

李克強批示指出：組建國家油氣管網公司，是深化油氣行業改革、保障油氣安全穩定供應的重大舉措。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進改革創新，建立科學運行管理體系，通過放開兩端促進形成公平競爭的上游資源供應和下游銷售市場，提高油氣資源配置效率，更好服務國家戰略、服務人民需要。

韓正表示，組建國家油氣管網公司是深入貫徹落實習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，深化石油天然氣體制改革和國資國企改革的重要舉措，對于提高油氣資源配置效率，促進油氣行業高質量發展，保障國家能源安全，更好為經濟社會發展服務，意義重大、影響深遠。要提高政治站位，按照黨中央、國務院決策部署，瞄準推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系目標，把國家石油天然氣管網公司組建好、管理好、發展好。

韓正強調，各地區、各部門、各單位要注重改革的系統性、整體性、協同性，加強統籌，密切配合，勠力同心打好油氣管網運營機制改革這場硬仗。相關油氣企業和管網公司要做到無縫對接，建立油氣產運銷儲貿協調運行機制，確保改革與生產運營兩手抓、兩促進。要鼓勵和引導地方管網以市場化方式融入國家管網。管網公司要聚焦主責主業，專注油氣輸送業務，堅持開放透明、協作共贏，努力構建運營卓越、服務完善的管網平臺，更好服務經濟社會發展和人民美好生活需要。

如此高規格的成立大會，如此多的殷殷期許，著實讓這家新公司成為這場“網運分開”的寵兒。據悉，關于國家油氣管網公司的掌舵者，也正如外界所猜測的，中石油總經理張偉出任國家管網公司董事長，中石油副總經理侯啟軍出任國家管網公司總經理。

資產猜想

公開資料顯示，國家油氣管網公司的主要職責是負責全國油氣干線管道、部分儲氣調峰設施的投資建設，負責干線管道互聯互通及與社會管道聯通，形成“全國一張網”，負責原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統一負責全國油氣干線管網運行調度，定期向社會公開剩余管輸和儲存能力，實現基礎設施向所有符合條件的用戶公平開放等。

其意義不言而喻：一是將實現管輸和生產、銷售分開，以及向第三方市場主體的公平開放，有利于促進市場競爭，提高資源配置效率，更好地體現能源商品屬性，發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步推進市場化的油氣價格機制改革，激發市場活力，從而更好為經濟社會發展服務。二是將促進管網的互聯互通，構建“全國一張網”，有利于更好地在全國范圍內進行油氣資源調配，提高油氣資源的配置效率，保障油氣能源安全穩定供應。三是將統籌規劃建設運營全國油氣干線管網，有利于減少重復投資和管道資源浪費，加快管網建設，提升油氣運輸能力。

其實，早在成立前的9個月，2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次正式會議通過了《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，提出組建國有資本控股、投資主體多元化的國家石油天然氣管道公司，推動油氣管線獨立。

那么，會有哪些資產納入國家油氣管網公司？資產盤子有多大？根據業界猜測，新組建的國家油氣管網公司資產規模約在3000億元到5000億元之間。對此，有下述三方面備受關注，坊間不免有各種猜測。

首先是對于各方出資方案及其股權結構充滿了各種猜測。其中流傳較為廣泛的一個版本是，新組建的國家油氣管網公司的股東包括國務院國資委、中國石油集團、中國石化集團和中國海油集團，相應的持股比例分別為40%、30%、20%、10%。國務院為第一大股東，由國資委代為實行股東權益，國家油氣管網公司列入國資委監管的中央企業系列。

第二種猜測是國家油氣管網公司暫由國務院現金出資200億元獨資注冊，由國資委履行出資人職責。未來將劃入三大石油公司相關資產，屆時三大石油公司也將持有公司股權。此外，還可能有其他國有資本參股，從而在集團層面實現股權多元化。

目前，我國共建成油氣長輸管道13.6萬公里，其中天然氣管道7.9萬公里，原油管道2.9萬公里，成品油管道2.8萬公里，距離“十三五”及“十四五”末共建成16.9萬公里及24萬公里的長輸油氣管道目標還有較大差距。國家油氣管網公司掛牌后將按照相關規劃大力推動管道建設計劃，提升管網建設速度。因此，不管哪種股權結構，一旦獲注入資產后，國家油氣管網公司可能引入約50%社會資本，包括國家投資基金及民營資本，新資金將用于擴建管網。

其次，是對納入資產的猜測。中國石化經濟技術研究院副院長余皎曾在2019年8月底的公開論壇上介紹，管網獨立第一階段僅涉及三大石油公司、四類資產：一是三大石油公司全資和控股的干線管網（4兆帕及以上）；二是三大石油公司控股和參股的省級管網；三是三大石油公司全資和控股的、對保供意義重大的接收站；四是三大石油公司全資和控股對保供意義重大的儲氣庫。

由此可見，三大石油公司全資或控股的干線管網、持有的省級管網股權、部分LNG接收站和儲氣庫、管網調度業務等資產有可能都將被納入。

據悉，國家油氣管網公司的組建以《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》（以下簡稱“《意見》”）為指導，該意見對國家管網公司的資產組成表述是：三大石油公司全資和控股的天然氣干線管網，即4兆帕及以上的天然氣管道及附屬設施全部納入國家油氣管網公司；三大石油公司全資和控股的6.4兆帕及以上的原油、成品油管道原則上全部納入國家油氣管網公司；儲氣庫和液化天然氣（LNG）接收站部分納入國家油氣管網公司。

對于《意見》中三個部分的解讀，上海鋼聯能化資訊科技有限公司副總裁廖娜公開表示，第一部分為強制性納入資產，即4兆帕及以上的天然氣管道以及附屬設施。4兆帕為天然氣主干支線與城鎮燃氣壓力“臨界值”。這意味著，中石油、中石化和中海油三大石油公司全資和控股的干線管網將全部被納入國家油氣管網公司。第二部分是建議但非強制納入的資產，為6.4兆帕及以上的原油、成品油管道。第三部分是部分地下儲氣庫和LNG接收站。

但是，天然氣管道資產不包括油氣田內部的集輸管道，及不參與市場競爭的支干線，也不包括海上油氣管道。此外，三大石油公司持有的境外油氣管道的股權也不在列。據廖娜介紹，國家油氣管網公司將首次納入七座LNG接收站，分別為中石油大連LNG接收站，中石化天津LNG接收站，另外五座分別為中海油天津、寧波、珠海、深圳、廣西等地LNG接收站。

第三，業務板塊的劃分。相比前兩項，業務板塊的劃分更明確，國家油氣管網公司業務板塊將劃分為三個事業部和四個本部，分別為原油事業部、天然氣事業部和成品油事業部，以及生產運行指揮本部、科技研發本部、工程建設本部和管道完整性本部。

商業模式猜想

由7位成員組成的國家油氣管網公司籌備組于2019年7月底成立，其中來自中石油的3位，來自中石化和中海油的各2位。張偉為籌備組組長，籌備組成員還包括侯啟軍，中石油管道公司總經理、黨委書記姜昌亮，中石化副總經理劉中云，中石化財務總監王德華，中海油副總經理李輝，中海煉化董事長何仲文。從2019年12月成立后的公司領導班子成員看共有8位，除已有籌備組成員外，還包括1名紀委書記。但是，該公司短期內尚不具備獨立運營的條件。

而一旦獨立運營以后，商業模式必然是關注的熱點。因為這關系到改革的成敗，是造就一家新的壟斷巨頭，還是營造一種開放式的市場競爭模式？

“準許成本+合理收益”，這是國家油氣管網公司的商業模式，目的顯而易見，是為了防止出現新的壟斷巨頭。此種模式下，國家油氣管網公司如何保證運營效率是一個巨大挑戰。

其實，“準許成本+合理收益”并非國家油氣管網公司的獨創，而是要追溯到2016年的那場圍繞天然氣管道運輸價格的爭論，當時，國家發改委公布了《天然氣管道運輸價格管理辦法》（試行）和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法》（試行）。從定調價機制、定調價程序、成本核定、信息公開等多個方面，對天然氣管道運輸的價格機制做出調整。而最為核心的就是管道運輸價格機制改革的變化，即：由運用建設項目財務評價原理監管為主，調整為按照“準許成本+合理收益”的原則定價。通俗點說，以前的價格是按項目建成前的估算成本核定的，現在則是先核定真實、合理的成本，再設置一個收益率的“天花板”。

另外，兩個《辦法》明確，天然氣管道運輸價格定價時，準許在管道負荷率不低于75%的情況下，取得8%的稅后全投資收益率，這必然有利于提升管網的利用率。

隨后，第二年，2017年，國家發改委對外公布《關于全面深化價格機制改革的意見》，當時就明確到2020年以“準許成本+合理收益”為核心的政府定價制度基本建立，促進綠色發展的價格政策體系基本確立，低收入群體價格保障機制更加健全。

由此可見，“準許成本+合理收益”這是國家油氣管網公司必然的選擇。

埃克森美孚中國天然氣市場營銷總裁辜子珊在“2019全球能源轉型高層論壇”上公開表示，國家油氣管網公司成立只是第一步，相關監管制度和市場都需要進一步配套政策，才能夠保證該公司成功。油氣市場的秩序應該簡單且透明，保證監管和商業分離，才能實現公平的市場競爭。

一般而言，監管由市場準入、價格、市場運行三大部分組成。鑒于干線管輸環節由國家油氣管網公司獨家運營，管輸價格由國家發改委制定，那么市場運行環節的公平開放就成了焦點。

在過去的一體化經營模式下，干線管網環節基本由三大石油公司壟斷，其他市場主體很難得到公平接入。在管網公司獨立運行之后，理論上消除了利益沖突，公平接入得以實現。但從過往經驗來看，即便機構設置和法規制定到位，也未必能夠實現市場的公平開放。鑒于國家油氣管網公司是“準許成本+合理收益”的商業模式，很大程度上可以避免新公司的利潤沖動，但新公司仍然是事實上的壟斷主體，如何避免其利用壟斷地位不當牟利，同時避免其陷入低效運營，對于監管方和資產所有者，都是不容忽視的挑戰。

那么，如何實現“準許成本+合理收益”？一是推行獨立核算制度。兩個《辦法》明確要求經營天然氣管道運輸業務的企業原則上應將管道運輸業務與其他業務分離，暫不能實現業務分離的，應當實現管道運輸業務財務獨立核算。二是建立成本約束機制。要求對天然氣管道運輸業務成本單獨歸集，對構成定價成本的主要指標如職工薪酬、管理費用、銷售費用等明確了具體核定標準；對不得計入定價成本的八種情形作了界定。三是建立激勵機制。規定管道運輸價格以三年為一個監管周期，如果管道運輸企業在監管周期內通過優化運行提高管道負荷率，使實際負荷率高于定價負荷率，或加強管理、節約成本，使企業實際成本低于定價成本，可以獲得超過準許收益率的回報。四是建立信息公開機制。實行雙公開，不僅要求管道企業主動公開成本信息，強化社會監督，約束企業投資造價和運行成本、避免投資浪費和不合理支出，也要求定價部門公開成本監審結論，提高價格監管的科學性、規范性和透明度。

成立兩月有余，國家油氣管網公司雖然還不能運營，但卻備受關注，期待國家油氣管網公司開啟油氣行業網運分開的先河。