從三個文件看電力網運分開

文=高志星

從“5號文”提出了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的16字方針，實現了12年的發展，到“9號文”進一步細化“放開兩頭、管住中間”的架構，再到2020年伊始國家電網公司提出的加快改革打響攻堅戰，無不體現著電力“網運分開”的深入推進。

“網運分開”，顧名思義指的是具有自然壟斷特征的基礎設施與運用設施的生產商、供應商、用戶實施市場主體的分離。

與別的商品市場不同，電能商品的生產、傳輸和消費必須通過電力系統（由發電、輸電、變電、配電、用電設備及相應的輔助系統組成的物理網絡）來進行。電力市場中的商品是以看不見摸不著的能量形態存在的，其商品特性更類似于服務而不是普通的實物商品。其實，相對于油氣等行業，電力的網運分開最早啟動，當然，也走了很多彎路，反而最有借鑒意義。

從“5號文”提出了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的16字方針，實現了12年的發展，到“9號文”進一步細化“放開兩頭、管住中間”的架構，再到2020年伊始國家電網公司提出的加快改革打響攻堅戰，無不體現著電力“網運分開”的深入推進。

“5號文”：廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網

2002年12月，國務院下發了《電力體制改革方案》，此方案是國務院2002年2月10日發布的國發[2002]5號，也就是業界常說的電改“5號文”，其中，提出了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的16字方針并規劃了改革路徑。根據該方案，廠網分開、主輔分離等一系列改革開始推進。

可以說，2002年“5號文”的作用是很大的：啟動了第一輪以市場化為導向的電力體制改革，實現了廠網分開，在發電側引入競爭，促進了電力行業快速發展。

根據“5號文”方案，改革的總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。

當時設定的階段性改革的主要任務是：實施廠網分開，重組發電和電網企業；實行競價上網，建立電力市場運行規則和政府監管體系，初步建立競爭、開放的區域電力市場，實行新的電價機制；制定發電排放的環保折價標準，形成激勵清潔電源發展的新機制；開展發電企業向大用戶直接供電的試點工作，改變電網企業獨家購買電力的格局；繼續推進農村電力管理體制的改革。

那么“怎樣實行廠網分開”成為“5號文”的重點。當時提出的方案是將國家電力公司管理的資產按照發電和電網兩類業務劃分，并分別進行資產、財務和人員的重組。屬地方政府和其他部門管理的電力企業，也要實行廠網分開。以小水電自發自供為主的供電區，要加強電網建設，適時實行廠網分開。重組國家電力公司管理的發電資產，按照建立現代企業制度要求組建若干個獨立的發電企業，每個發電企業在各電力市場中的份額原則上不超過20%。重組電網資產，設立國家電網公司，國家電網公司的主要職責是，負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題；參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程；受國家有關部門委托，協助制定全國電網發展規劃。

另外，在廠網分開的重組完成以后，允許發電和電網企業通過資本市場上市融資，進一步實施股份制改造。電力企業出售國有資產的變現收入，按中央與地方在企業中的資產比例和收支兩條線的原則，分別列入中央和地方財政專戶管理，原則上優先用于電力建設、完善電力環保及監控設施和處理電力體制改革中的“擱淺成本”等方面。

“5號文”的效果還是很明顯的，一是促進了電力行業快速發展。2014年全國發電裝機容量達到13.6億千瓦，發電量達到5.5萬億千瓦時，電網220千伏及以上線路回路長度達到57.2萬千米，220千伏及以上變電容量達到30.3億千伏安，電網規模和發電能力位列世界第一。二是提高了電力普遍服務水平，通過農網改造和農電管理體制改革等工作，農村電力供應能力和管理水平明顯提升，農村供電可靠性顯著增強，基本實現城鄉用電同網同價，無電人口用電問題基本得到了解決。三是初步形成了多元化市場體系。在發電方面，組建了多層面、多種所有制、多區域的發電企業；在電網方面，除國家電網和南方電網，組建了內蒙古電網等地方電網企業；在輔業方面，組建了中國電建、中國能建兩家設計施工一體化的企業。四是電價形成機制逐步完善。在發電環節實現了發電上網標桿價，在輸配環節逐步核定了大部分省的輸配電價，在銷售環節相繼出臺差別電價和懲罰性電價、居民階梯電價等政策。五是積極探索了電力市場化交易和監管。相繼開展了競價上網、大用戶與發電企業直接交易、發電權交易、跨省區電能交易等方面的試點和探索，電力市場化交易取得重要進展，電力監管積累了重要經驗。

但“5號文”16字方針中的最后一項“競價上網”遲遲未能實施，交易機制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題，例如廠網分開后發輸電的協調規劃問題和不得已而建立的廠網聯席會議制度。

由此可見，“5號文”在電力市場設計上也存在天然缺陷，即在實施廠網分離的結構性改革的同時，沒有確定與之相適應的目標市場模式。另外，在組織結構的重組上，雖然實施了廠網分離，但售電業務仍未在產業組織結構層面上實現任何形式的分離，這就導致了價格機制改革只能限于競價上網模式。

當然，受整個經濟體制改革和國有企業戰略性布局調整的推動，電力作為“涉及國家安全的”、“自然壟斷的”、“提供重要公共產品和服務的”，以及“支柱”的重要行業，其改革重點在于增強國有經濟的控制力。而隨著“5號文”的推進，電力國有企業的經營激勵確實發生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業的迅速壯大，國有經濟控制力得到增強。

“9號文”：放開兩頭、管住中間

“5號文”雖然完成了廠網分開，但原定的競價上網市場改革方案卻沒有順利實施，對于發電廠來說，電網是唯一買家；而對于用戶來說，電網是唯一賣家，購售雙方都沒有選擇權。電網在電能商品的中間流通環節形成壟斷，切斷了供需之間的直接聯系，靠吃購銷差價獲取利潤，管住了兩頭，放過了中間，帶來諸如輸配電價不透明、過度投資等許多問題。

這些改革不徹底的地方就促進了“9號文”的誕生。2015年《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發[2015]9號）》發布，也就是業界說得最多的“9號文”。

因此，“9號文”的思路很清晰，就是“管住中間，放開兩頭”，打破壟斷，讓供方和需方直接見面，自由競爭和選擇，自主確定電量和電價，而電網變成電能的“高速公路”，收取過路費（輸配電價）。

“9號文”提出改革的重點和路徑是：在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本開放配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃；推進交易機構相對獨立，規范運行；繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究；進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

“9號文”中的28條改革具體而明確。

比如，改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務。

比如，鼓勵社會資本投資配電業務。按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。

再比如，多途徑培育市場主體。允許符合條件的高新產業園區或經濟技術開發區，組建售電主體直接購電；鼓勵社會資本投資成立售電主體，允許其從發電企業購買電量向用戶銷售；允許擁有分布式電源的用戶或微網系統參與電力交易；鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務行業和節能服務公司從事售電業務；允許符合條件的發電企業投資和組建售電主體進入售電市場，從事售電業務。

由此可見，“9號文”按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，啟動了以放開配售電業務為抓手，以“三放開、一獨立、三加強”為重點的新一輪電改，抓住了當前我國電力體制問題的要害。售電側放開打破了電網的中間環節壟斷，使電力商品的供（發電）需（用電）方能直接見面，自主確定電量和電價，還原了電力商品屬性。而增量配電業務改革不但在配電網投資與運營領域引入競爭，更重要的作用是將徹底厘清配電網真實成本這一輸配電價核算最困難的環節，從而有助于準確核算整個電網的真實成本，成為輸配電價改革的有力抓手。

實際上，業界認為，“還原電力商品屬性”正是以“網運分開”和“還原市場主體自由競爭和自主選擇的權利”為前提的。因此，實行“網運分開”一直是電力改革中最為重要的一環。

國家發改委某專家曾公開解讀“9號文”稱，“管住中間”是指對具有自然壟斷屬性的輸配電網環節加強政府監管、實行政府定價，確保電網公平開放、市場公平交易，并更好地實現電網科學規劃，充分發揮電網規模效益、提高管理效率。“放開兩頭”是指在發電側和售電側實行市場開放準入，引入競爭，放開用戶選擇權，形成多買多賣的市場格局，價格由市場形成，發揮市場配置資源的決定性作用。管住中間、放開兩頭的體制構架符合國際電力市場化改革的基本特征，符合我國的基本國情和發展階段，也是兼顧市場手段和政府作用在電力行業發揮功能的最佳方式。

的確，電力產業鏈結構由原來的“管住兩頭，管住中間”逐漸轉變為“放開兩頭，管住中間”，所謂放開兩頭，一是開放發電側市場，以此吸引多元投資主體投資電源建設，成型多元化發電主體，這個目前已經基本實現；二是開放購電側市場，把購電的選擇權交給購電人，鼓勵和吸引電力用戶進入電力交易市場，形成多元購電主體。所謂管住中間，就是要加強對輸配電環節的監管，使其為電力購銷雙方提供質量保證、價格合理的輸電服務。

方案中特意強調了“有序放開”，這意味著這幾個方面要循序漸進，分階段地放開：對于輸配以外的競爭性環節電價，用戶選擇權的放開應分階段、分用戶類別有序進行；對于向社會資本放開配售電業務，應分階段構建多元化的售電主體；對于公益性和調節性以外的發用電計劃，不能短時間內徹底放開，需要一個循序漸進的過程。

三個“有序放開”是為了發電側和售電側能夠建立電力市場而提出的，就是要將發電側原有的發電計劃，發電廠的上網電價放開；售電側的終端用戶電價以及用電計劃放開。這樣利于形成發電用電市場。當然，放開的是可以進入市場的電量和服務，經營性之外的電量和服務不能放開。

“國網8號文”：做好輸配電改革，建立市場化經營機制

2020年2月3日，一份名為《國家電網有限公司關于印發2020年改革攻堅重點工作安排的通知》（國家電網體改[2020]8號）（以下簡稱“國網8號文”）的通知刊發。雖然這是國家電網公司的一份通知，與前面的國家發改委發布的“5號文”、“9號文”性質不同，但這份“國網8號文”卻著實彰顯了國家電網公司2020年改革的決心和重點。從12條中我們不妨選取幾點進行討論。

首先，主輔分離啟動。12項重點任務中，有3項與主輔分離密切相關，比如：著力推動監管業務與非監管業務有效隔離，穩步推進“省管產業單位”改革，穩妥剝離企業辦社會職能和有關傳統業務。明確提出“有序退出傳統裝備制造、房地產、賓館酒店等業務”，壓減“集體所有制”企業等舉措，要求規范關聯交易、解決“靠企吃企”問題。這意味著新一輪的主輔分離將啟動。

其次，混改力度加大。8號文提出“在更高層面更大范圍實施混合所有制改革”，明確提出：力爭完成青海-河南特高壓直流工程引戰工作，積極征集白鶴灘-浙江特高壓直流工程意向投資者。基本完成電動汽車、國康集團、通航公司、新源公司等二級單位混改。在信息通信、綜合能源等新興業務領域擴大混改實施范圍。年內完成國網智能在科創板上市。上半年完成首批金融資產上市。國家部委確定的7家“雙百企業”和4家混改試點企業改革取得標志性成果。選取浙江送變電公司等部分施工設計單位推進股權多元化改革。研究探索跨區輸電、抽水蓄能、國際業務上市可行性。引資本與轉機制并重，建立混改企業更加貼近市場的激勵約束機制。這些都表明國家電網混改力度將加大，并將給社會資本帶來更多參與機會。

第三，靈活高效的市場化經營機制。8號文提出：壓實各級法人治理主體責任，選優配強董事監事，強化董事會監事會運行機制。采取“內轉外聘”方式，在市場化單位加快推行職業經理人制度，健全考核、薪酬、退出機制。在上市公司推廣股權激勵。在省電科院、經研院擴大科技型企業崗位分紅，探索試行項目收益分紅。在電動汽車、電商公司等新興業務企業探索開展虛擬股權、虛擬分紅等激勵措施。

第四，繼續推進增量配電改革試點。8號文提出配合政府加快推進試點項目落地見效。積極支持社會主體參與試點項目，公平優質高效提供并網服務。健全公司參與增量配電業務全環節長效工作機制，研究試點項目退出保障機制。創新運作模式，建成投運一批控股的典型示范項目。

第五，電力市場方面，重申“加快推進全國統一電力市場建設”時，研究提出全國統一電力市場建設方案，加快市場建設步伐。穩步推進現貨市場建設，實現省間現貨市場試運行和6家試點單位省級現貨市場長周期結算運行，具備條件的非試點單位力爭2020年年底啟動試運行，全面完成省級交易機構股份制改造，建立交易機構獨立規范運行的新機制。

第六，在“持續做好輸配電價改革”中，提出落實國家各項降價降費政策，嚴格執行第二個監管周期輸配電價，持續優化成本結構。做好輸配電價改革與全面放開經營性發用電計劃的銜接，積極推動國家妥善解決交叉補貼問題，探索保底供電的工商業電價與交易電價的聯動機制。加快建立“平臺化”電費結算新體系，在現貨試點省份開展試點。適應輸配電價改革，調整優化公司成本管控、投資運營等經營策略。