經濟視角下中國保障性住房的可持續發展研究

■熊可心

（身份證號碼：2101051995????432X）

1 中國保障性住房經濟可持續性的制約因素

1.1 中國保障性住房的經濟現狀

中國的保障性住房發展至今，資金來源主要是地方財政預算、土地出讓金、住房公積金、住房公積金凈收益、發行債券和銀行貸款等。在這幾種資金來源中，土地出讓金所占比重最大，也可以說是支撐中國保障性住房發展的經濟支柱。但土地出讓金就其本質來講，嚴重依賴地方經濟發展水平，并受限于地方政府財政預算，因此依靠土地出讓金向保障性住房大量注資不具備穩定性和可持續性。再者，銀行貸款作為保障房建設中另一項占據較大比重的資金來源，目前已經發揮了較大作用。根據銀監會提供的統計數據，銀行業金融機構發放的保障性住房建設貸款在2018年和2019年已經分別達到了223107億元和257120億元，從中不難看出銀行業金融機構貸款在保障性住房融資方面的重要地位。

1.2 中國保障性住房投資的不穩定風險

雖然銀行貸款相較于土地出讓金而言，在可持續性發展方面具有更大的潛力，但在商業銀行對保障性住房進行投資時，仍然面對一定的金融風險。在不同種類的保障性住房中，經濟適用房由于其直接進行銷售，從而具有資金回收快的特點，因而金融風險較低；但公租房和廉租房的投入資金則需要長期穩定的租金收入才能收回，這意味著商業銀行要面臨更高的投資風險與更多的不確定性。

這種由于回收周期長而帶來的投資風險，可能會讓商業銀行對保障性住房建設項目持觀望態度，而不會選擇大量注資，因而限制了銀行貸款這一資金來源進一步擴大。為了拓寬保障性住房建設的資金來源渠道，吸引社會資本流入與激發企業積極性為解決這一問題，提供了新的思路與可能性。

2 引入社會資本以實現保障性住房的可持續發展

表1 2018年銀行業金融機構保障性住房貸款情況銀行業金融機構保障性安居工程貸款情況表（法人）2018年 單位：億元

2.1 降低保障性住房的投資風險

保障性住房盈利性較弱，資金回流較慢，加之運營機制不健全、還款來源不明確，是社會資本不愿意進入該領域的主要原因。因而從源頭上解決這一問題，必須采取措施降低中國保障性住房的投資風險，在這一方面，美國和德國的保障性住房發展的經驗具有重要的參考價值。

美國政府在發展保障性住房的同時成立了抵押貸款保險機構，以應對隨時可能發生的金融風險，這種保險機構能夠為買房者或者放款機構提供相應的保險，該保險制度大大降低了投資風險，激發了社會資本的活力。美國保障性住房的融資依托于成熟的資本市場，利用多元化的金融工具以實現融資目標。同時，給予保障性住房開發商低息貸款、稅收返還的優惠政策，也吸引了大量社會資金參與到保障性住房建設當中，極大地緩解了保障性住房建設的資金壓力。

表2 2019年銀行業金融機構保障性住房貸款情況銀行業金融機構保障性安居工程貸款情況表（法人）2019年 單位：億元

德國的融資模式屬于住房儲蓄式融資，通過合作互助的形式來解決保障性住房的資金瓶頸問題。一方面，德國規定參加住房儲蓄政策的公民必須與相應的銀行簽訂住房儲蓄合同，住房儲蓄合同中對于儲蓄金額有明確的規定。公民需要按照合同上的利率每月向銀行存入一定比例的金錢，政府則根據公民的存款比例和公民的收支情況給予公民財政上的補助。另一方面，德國規定根據儲蓄合同存入銀行的資金必須做到專款專用，只能用于保障性住房建設。在這種封閉運行的機制下，大量有買房需求的人都會參與到這一機制中，大量社會資本進入保障性住房建設中。同時，在這種封閉機制下，不會受到利率波動和資本市場風險的影響，一定程度上為用戶規避了金融風險，使融資具有穩定性和長期性。

上述的保險機制與住房儲蓄模式，都是通過為注入到保障性住房建設領域的資金提供安全保障，來降低投資風險，這也是激發社會資本活力的第一步。

2.2 提高保障性住房的投資利潤率

資本的逐利性決定了，如果僅僅保證投資的安全性，而不具有可觀的投資回報率的話，保障性住房項目依然無法持續的吸引足量社會資本。

2010年5月出臺的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，是政府在鼓勵民營資本進入保障性住房建設的重要一步。在引導民營開發商介入保障性住房投資建設方面，荷蘭的經驗值得參考與借鑒。荷蘭是世界范圍內保障性住房起步較早，發展較成熟的國家之一。在其保障性住房的發展之初，政府直接補貼和低息貸款都曾發揮過重要作用，但這種融資方式在其后的發展中逐步被社會資本所取代。社會資本的流入是通過其住房機構的市場化改革實現，負責保障性住房建設與開發的住房機構同時也被給予一定的商品房開發權，這種商品房開發權增加了保障性住房的投資利潤率，使得參與保障房建設有利可圖，可以大大激發資本活力，拓寬融資渠道，為解決我國保障性住房的融資難題提供了可行之選。

這種商品房的開發權同時也是對混居模式的一種鼓勵。混居模式意味著保障性住房與私人商品房混合分布，中低收入群體和高收入群體共處同一空間。當前我國保障性住房建設為了降低開發成本，往往選擇城市邊緣區域，從而形成了不同收入群體在空間上相互隔離的情況，不利于社會和諧。而混居模式讓不同收入群體能夠平等的享受基礎設施資源，同時鼓勵低收入群體通過努力增加收入，具有正向的激勵作用。因此，給予保障性住房開發機構一定比例的商品房開發權，不僅能夠提高投資利潤率，還有利于社會和諧。

目前我國已經出現在商品房開發中配建一定的廉租房以鼓勵混居的開發模式，同樣可行的是，在保障性住房建設中配合一定比例的商品房開發。通過這兩種模式，“兩只腳走路”，更快更好的推動混合開發，促進社會融合。

2.3 加強對保障性住房資金的監管

我國保障性住房融資正處于發展階段，在保障投資安全性和激發社會資本活力的過程中，保障性住房建設融資市場的規范性是保障性住房市場平穩運行并可持續發展的“護城河”，這種規范性僅僅依賴市場調節是很難保證的。

首先，建立保障性住房融資市場的規范性意味著，在拓寬融資渠道，提升融資效率的同時，也不能忽視資金監管工作。資金監管涉及資金的安全性和資金運作過程，一旦出現問題，整個融資體系就會崩塌。引入社會資本對資金運作的透明度要求也較高，資金運作缺乏監管則會導致社會資本不愿意參與到保障性住房建設當中。因此政府要建立健全資金預算信息和資金使用信息披露制度，使資金處于監管體系當中。同時，如果要采取地方政府發行債券進行融資的資金，要設立償債準備金，對準備金進行專戶管理，按照償債計劃逐年提取償債準備金，防止資金挪作他用。

其次，要成立專門的保障性住房融資管理機構，由該機構對資金進行統一規劃、建設分配和后期管理，避免因多個職能部門交叉管理導致職責不清的現象發生，也能在出現問題時更好地問責有關責任人員。在這一點上，新加坡和日本的成功經驗證明了獨立性的保障性住房資金管理機構可以更高效的使用資金，避免浪費。

3 結 語

綜上，我國的保障性住房建設仍然處于發展階段，為了實現其在經濟上的良性、健康的循環，降低保障性住房的投資風險，提高保障性住房的投資利潤率，并加強保障性住房的資金監管，將有利于營造一個可持續的資金周轉模式，并逐步實現保障性住房的可持續發展。