經(jīng)濟視角下中國保障性住房的可持續(xù)發(fā)展研究

■熊可心

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1 中國保障性住房經(jīng)濟可持續(xù)性的制約因素

1.1 中國保障性住房的經(jīng)濟現(xiàn)狀

中國的保障性住房發(fā)展至今，資金來源主要是地方財政預(yù)算、土地出讓金、住房公積金、住房公積金凈收益、發(fā)行債券和銀行貸款等。在這幾種資金來源中，土地出讓金所占比重最大，也可以說是支撐中國保障性住房發(fā)展的經(jīng)濟支柱。但土地出讓金就其本質(zhì)來講，嚴重依賴地方經(jīng)濟發(fā)展水平，并受限于地方政府財政預(yù)算，因此依靠土地出讓金向保障性住房大量注資不具備穩(wěn)定性和可持續(xù)性。再者，銀行貸款作為保障房建設(shè)中另一項占據(jù)較大比重的資金來源，目前已經(jīng)發(fā)揮了較大作用。根據(jù)銀監(jiān)會提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)放的保障性住房建設(shè)貸款在2018年和2019年已經(jīng)分別達到了223107億元和257120億元，從中不難看出銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款在保障性住房融資方面的重要地位。

1.2 中國保障性住房投資的不穩(wěn)定風(fēng)險

雖然銀行貸款相較于土地出讓金而言，在可持續(xù)性發(fā)展方面具有更大的潛力，但在商業(yè)銀行對保障性住房進行投資時，仍然面對一定的金融風(fēng)險。在不同種類的保障性住房中，經(jīng)濟適用房由于其直接進行銷售，從而具有資金回收快的特點，因而金融風(fēng)險較低；但公租房和廉租房的投入資金則需要長期穩(wěn)定的租金收入才能收回，這意味著商業(yè)銀行要面臨更高的投資風(fēng)險與更多的不確定性。

這種由于回收周期長而帶來的投資風(fēng)險，可能會讓商業(yè)銀行對保障性住房建設(shè)項目持觀望態(tài)度，而不會選擇大量注資，因而限制了銀行貸款這一資金來源進一步擴大。為了拓寬保障性住房建設(shè)的資金來源渠道，吸引社會資本流入與激發(fā)企業(yè)積極性為解決這一問題，提供了新的思路與可能性。

2 引入社會資本以實現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展

表1 2018年銀行業(yè)金融機構(gòu)保障性住房貸款情況銀行業(yè)金融機構(gòu)保障性安居工程貸款情況表（法人）2018年 單位：億元

2.1 降低保障性住房的投資風(fēng)險

保障性住房盈利性較弱，資金回流較慢，加之運營機制不健全、還款來源不明確，是社會資本不愿意進入該領(lǐng)域的主要原因。因而從源頭上解決這一問題，必須采取措施降低中國保障性住房的投資風(fēng)險，在這一方面，美國和德國的保障性住房發(fā)展的經(jīng)驗具有重要的參考價值。

美國政府在發(fā)展保障性住房的同時成立了抵押貸款保險機構(gòu)，以應(yīng)對隨時可能發(fā)生的金融風(fēng)險，這種保險機構(gòu)能夠為買房者或者放款機構(gòu)提供相應(yīng)的保險，該保險制度大大降低了投資風(fēng)險，激發(fā)了社會資本的活力。美國保障性住房的融資依托于成熟的資本市場，利用多元化的金融工具以實現(xiàn)融資目標。同時，給予保障性住房開發(fā)商低息貸款、稅收返還的優(yōu)惠政策，也吸引了大量社會資金參與到保障性住房建設(shè)當中，極大地緩解了保障性住房建設(shè)的資金壓力。

表2 2019年銀行業(yè)金融機構(gòu)保障性住房貸款情況銀行業(yè)金融機構(gòu)保障性安居工程貸款情況表（法人）2019年 單位：億元

德國的融資模式屬于住房儲蓄式融資，通過合作互助的形式來解決保障性住房的資金瓶頸問題。一方面，德國規(guī)定參加住房儲蓄政策的公民必須與相應(yīng)的銀行簽訂住房儲蓄合同，住房儲蓄合同中對于儲蓄金額有明確的規(guī)定。公民需要按照合同上的利率每月向銀行存入一定比例的金錢，政府則根據(jù)公民的存款比例和公民的收支情況給予公民財政上的補助。另一方面，德國規(guī)定根據(jù)儲蓄合同存入銀行的資金必須做到專款專用，只能用于保障性住房建設(shè)。在這種封閉運行的機制下，大量有買房需求的人都會參與到這一機制中，大量社會資本進入保障性住房建設(shè)中。同時，在這種封閉機制下，不會受到利率波動和資本市場風(fēng)險的影響，一定程度上為用戶規(guī)避了金融風(fēng)險，使融資具有穩(wěn)定性和長期性。

上述的保險機制與住房儲蓄模式，都是通過為注入到保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的資金提供安全保障，來降低投資風(fēng)險，這也是激發(fā)社會資本活力的第一步。

2.2 提高保障性住房的投資利潤率

資本的逐利性決定了，如果僅僅保證投資的安全性，而不具有可觀的投資回報率的話，保障性住房項目依然無法持續(xù)的吸引足量社會資本。

2010年5月出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，是政府在鼓勵民營資本進入保障性住房建設(shè)的重要一步。在引導(dǎo)民營開發(fā)商介入保障性住房投資建設(shè)方面，荷蘭的經(jīng)驗值得參考與借鑒。荷蘭是世界范圍內(nèi)保障性住房起步較早，發(fā)展較成熟的國家之一。在其保障性住房的發(fā)展之初，政府直接補貼和低息貸款都曾發(fā)揮過重要作用，但這種融資方式在其后的發(fā)展中逐步被社會資本所取代。社會資本的流入是通過其住房機構(gòu)的市場化改革實現(xiàn)，負責(zé)保障性住房建設(shè)與開發(fā)的住房機構(gòu)同時也被給予一定的商品房開發(fā)權(quán)，這種商品房開發(fā)權(quán)增加了保障性住房的投資利潤率，使得參與保障房建設(shè)有利可圖，可以大大激發(fā)資本活力，拓寬融資渠道，為解決我國保障性住房的融資難題提供了可行之選。

這種商品房的開發(fā)權(quán)同時也是對混居模式的一種鼓勵。混居模式意味著保障性住房與私人商品房混合分布，中低收入群體和高收入群體共處同一空間。當前我國保障性住房建設(shè)為了降低開發(fā)成本，往往選擇城市邊緣區(qū)域，從而形成了不同收入群體在空間上相互隔離的情況，不利于社會和諧。而混居模式讓不同收入群體能夠平等的享受基礎(chǔ)設(shè)施資源，同時鼓勵低收入群體通過努力增加收入，具有正向的激勵作用。因此，給予保障性住房開發(fā)機構(gòu)一定比例的商品房開發(fā)權(quán)，不僅能夠提高投資利潤率，還有利于社會和諧。

目前我國已經(jīng)出現(xiàn)在商品房開發(fā)中配建一定的廉租房以鼓勵混居的開發(fā)模式，同樣可行的是，在保障性住房建設(shè)中配合一定比例的商品房開發(fā)。通過這兩種模式，“兩只腳走路”，更快更好的推動混合開發(fā)，促進社會融合。

2.3 加強對保障性住房資金的監(jiān)管

我國保障性住房融資正處于發(fā)展階段，在保障投資安全性和激發(fā)社會資本活力的過程中，保障性住房建設(shè)融資市場的規(guī)范性是保障性住房市場平穩(wěn)運行并可持續(xù)發(fā)展的“護城河”，這種規(guī)范性僅僅依賴市場調(diào)節(jié)是很難保證的。

首先，建立保障性住房融資市場的規(guī)范性意味著，在拓寬融資渠道，提升融資效率的同時，也不能忽視資金監(jiān)管工作。資金監(jiān)管涉及資金的安全性和資金運作過程，一旦出現(xiàn)問題，整個融資體系就會崩塌。引入社會資本對資金運作的透明度要求也較高，資金運作缺乏監(jiān)管則會導(dǎo)致社會資本不愿意參與到保障性住房建設(shè)當中。因此政府要建立健全資金預(yù)算信息和資金使用信息披露制度，使資金處于監(jiān)管體系當中。同時，如果要采取地方政府發(fā)行債券進行融資的資金，要設(shè)立償債準備金，對準備金進行專戶管理，按照償債計劃逐年提取償債準備金，防止資金挪作他用。

其次，要成立專門的保障性住房融資管理機構(gòu)，由該機構(gòu)對資金進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)分配和后期管理，避免因多個職能部門交叉管理導(dǎo)致職責(zé)不清的現(xiàn)象發(fā)生，也能在出現(xiàn)問題時更好地問責(zé)有關(guān)責(zé)任人員。在這一點上，新加坡和日本的成功經(jīng)驗證明了獨立性的保障性住房資金管理機構(gòu)可以更高效的使用資金，避免浪費。

3 結(jié) 語

綜上，我國的保障性住房建設(shè)仍然處于發(fā)展階段，為了實現(xiàn)其在經(jīng)濟上的良性、健康的循環(huán)，降低保障性住房的投資風(fēng)險，提高保障性住房的投資利潤率，并加強保障性住房的資金監(jiān)管，將有利于營造一個可持續(xù)的資金周轉(zhuǎn)模式，并逐步實現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。