H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)問題研究

袁乃佳

摘 要：隨著治理理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共部門逐漸拓展了同第三部門、私人部門以及社會(huì)力量的合作范圍，提倡采用現(xiàn)代化管理手段推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。本文以H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)為例，運(yùn)用政府采購相關(guān)理論，采用調(diào)查研究法，探討這一公共服務(wù)提供方式在H市的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，揭露其需求信息“失真”、市場(chǎng)易被壟斷問題，分析出其法律法規(guī)不健全、官員存在政策執(zhí)行偏差等原因，并提出完善法律體系、建立監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)公共管理倫理建設(shè)等建議，期望能有助于進(jìn)一步拓展地方政府購買公共服務(wù)方面的研究，提高公共服務(wù)供給效率，為市民提供更加高效的公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府采購;環(huán)衛(wèi)服務(wù);招投標(biāo)

一、政府購買公共服務(wù)及其在我國(guó)的應(yīng)用狀況

（一）政府購買公共服務(wù)概念界定

政府購買公共服務(wù)可以理解為政府合理利用財(cái)政資金，采用市場(chǎng)化、契約化的方式，由專業(yè)的社會(huì)組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)來購買社會(huì)服務(wù)的重要制度安排[1]。政府購買社會(huì)服務(wù)主要包括合同租賃、公私合作、用戶支付和補(bǔ)貼制度，購買范圍包括養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、教育服務(wù)和救助無家可歸者服務(wù)等[2]。公共服務(wù)通常可以等同于公共產(chǎn)品，包括城市和農(nóng)村公共設(shè)施、發(fā)展教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育和其他公用事業(yè)，為公眾參與政治、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)提供了保障[3]。在政治和經(jīng)濟(jì)生活中，人類需要許多不同類型的商品和服務(wù)，如空運(yùn)、食品、住房、消防、銀行、醫(yī)療保健和污水處理服務(wù)等[4]。

（二）我國(guó)政府購買公共服務(wù)的發(fā)展與實(shí)踐

政府采購制度最初起源于西方國(guó)家，于1994年引入中國(guó)。自2003年實(shí)施《政府采購法》以來，中國(guó)政府購買公共服務(wù)制度不斷完善，中國(guó)政府采購規(guī)模逐年增加，采購范圍和幅度也進(jìn)一步擴(kuò)大。2003年，國(guó)家政府采購規(guī)模僅為1396.4億元。2018年全國(guó)政府采購規(guī)模增幅趨緩，采購規(guī)模達(dá)35861.4億元，較上年增長(zhǎng)11.7%，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%。與此同時(shí)，政府采購公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍也逐步擴(kuò)展到更多公共服務(wù)領(lǐng)域，如醫(yī)療、教育、社區(qū)、培訓(xùn)、就業(yè)和計(jì)劃生育等。我國(guó)的政府采購相關(guān)法律雖然制定較早，但在我國(guó)政府購買公共服務(wù)取得顯著成效的同時(shí)也存在種種亂象，我國(guó)不斷出臺(tái)、完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督，使政府采購管理合法化[5]。但是我國(guó)配套條款在使用時(shí)多有不適當(dāng)?shù)那闆r及漏洞出現(xiàn)。

二、H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）H市購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)現(xiàn)狀

2018年至2020年H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目于2018年5月11日由市城市管理綜合執(zhí)法局牽頭，三區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局作為采購人委托H市公共資源交易中心進(jìn)行招標(biāo)采購，并于6月13日下午2：00完成該項(xiàng)目的采購工作。該項(xiàng)目的第一包由A環(huán)保科技有限公司中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)為3年1.80億元;第二包中標(biāo)的是B環(huán)保科技有限公司，中標(biāo)價(jià)格為3年0.61億元;第三包由C環(huán)衛(wèi)工程有限公司中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格為3年0.58億元。

（二）H市購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)取得的成效

截至目前，A環(huán)保科技股份有限公司、B環(huán)保科技有限公司以及C環(huán)衛(wèi)工程有限公司正在穩(wěn)妥進(jìn)行H市城區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給。在筆者設(shè)置的H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)居民滿意度問卷調(diào)查中，共發(fā)放問卷100份，其中收回80份有效問卷，有80%，即64人聽說過政府通過招標(biāo)采購提供公共服務(wù)的方式，其中，有23人表示非常滿意;有35人表示比較滿意;有4人表示比較不滿意;有2人表示非常不滿意。由此可見，H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)得到了高度的認(rèn)可，但仍有較大改進(jìn)空間。其中，居民不滿意的理由多為購買行為“內(nèi)部化”與監(jiān)督力度不夠。

三、H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)存在的問題

（一）政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的需求信息“失真”

政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目中存在的需求信息“失真”風(fēng)險(xiǎn)源于公共服務(wù)本身的抽象性和社會(huì)需求的多樣性。首先，公共服務(wù)具有抽象性[6]。公共服務(wù)的范圍比較籠統(tǒng)抽象，購買過程比較復(fù)雜，其雖然具有高度的理論性和指導(dǎo)性，但實(shí)際操作起來困難重重。其二，社會(huì)需求的多元化。隨著生活水平的提高，公眾對(duì)于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的需求具有多樣性、高要求的特點(diǎn)[7]。同時(shí)，由于公民與政府的“委托-代理”關(guān)系中存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”，信息不對(duì)稱問題難以有效解決，所以在采集公眾公共服務(wù)需求的過程中難以實(shí)現(xiàn)利益的整合是政府正在面臨的一大難題，以至于政府購買的公共服務(wù)難以滿足大多數(shù)人的需求[8]。

（二）市場(chǎng)易被供應(yīng)商壟斷

H市參與招投標(biāo)企業(yè)數(shù)量偏多，普遍規(guī)模偏小、資質(zhì)偏低，市場(chǎng)供大于求，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，一些不法企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，通過不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段謀取中標(biāo)，在市場(chǎng)中長(zhǎng)期占據(jù)壟斷地位。這需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組以創(chuàng)造更好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，需要批準(zhǔn)恰當(dāng)而有效的反壟斷法律，需要建立有效的管制框架，需要設(shè)立具有強(qiáng)制權(quán)力和能力的管制機(jī)構(gòu)[9]。

四、H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)問題產(chǎn)生的原因

（一）政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的法律法規(guī)不健全

H市公共資源交易中心自成立以來，十分注重相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)和制度的建設(shè)，前后共出臺(tái)各類管理規(guī)定50余項(xiàng)。但是總體來看，我國(guó)對(duì)于政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：第一，規(guī)范政府購買的法律效力層級(jí)普遍較低，其規(guī)定難以適應(yīng)政府購買公共服務(wù)的特殊性;第二，直接調(diào)整政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)內(nèi)容不夠具體，對(duì)于規(guī)范政府購買各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)定普遍較薄弱[10]。由此可見，內(nèi)容的抽象是法律規(guī)定可行性和有效性難以達(dá)到預(yù)期效果的主要原因。

（二）部分政府官員存在政策執(zhí)行偏差

H市公共資源交易中心兩名原局領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)不帶頭貫徹落實(shí)各項(xiàng)制度、執(zhí)行各項(xiàng)政策，從而加劇了招標(biāo)采購市場(chǎng)的亂象。在H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的過程中，象征性政策執(zhí)行，即附加了一些原政策目標(biāo)所沒有規(guī)定的不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容以及觀望式政策執(zhí)行，行動(dòng)遲緩、被動(dòng)消極、思想猶豫等問題導(dǎo)致政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差，影響了招標(biāo)采購的效率與公平。

五、進(jìn)一步推進(jìn)H市政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的措施

（一）構(gòu)建完善的政府購買公共服務(wù)法律體系

若想使地方政府購買公共服務(wù)這一供給方式進(jìn)一步發(fā)展，首先要改變其無法可依的尷尬局面。應(yīng)當(dāng)針對(duì)購買過程中存在的問題，結(jié)合我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)和部門法規(guī)，推進(jìn)這一供給方式的法制化和規(guī)范化。在政府購買公共服務(wù)的實(shí)際運(yùn)行過程中，不僅要出臺(tái)項(xiàng)目管理方面的法律法規(guī)，也要制定并完善程序機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制，配套相應(yīng)的法律制度，使各個(gè)實(shí)操環(huán)節(jié)都能夠有法可依，提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給效率，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（二）建立高效的監(jiān)管機(jī)制

1.完善監(jiān)管流程

首先是事前備案監(jiān)管。項(xiàng)目批準(zhǔn)及重大變更或追加投資后，投標(biāo)人必須提交相關(guān)批準(zhǔn)。招標(biāo)文件和《重要申請(qǐng)監(jiān)督表》應(yīng)當(dāng)提交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方可組織招標(biāo)。二是事中參與監(jiān)管。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參與項(xiàng)目信息發(fā)布、招標(biāo)文件審查、投標(biāo)人資格審查、投標(biāo)準(zhǔn)備、評(píng)估專家確定和開標(biāo)評(píng)標(biāo)等活動(dòng)的全過程。最后是事后跟蹤監(jiān)管。招標(biāo)人必須在政府網(wǎng)站上公布招標(biāo)結(jié)果，并報(bào)送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

2.拓展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)

完善監(jiān)管方式，建立招標(biāo)投標(biāo)管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過該網(wǎng)絡(luò)對(duì)依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)、公布，并在線抽取評(píng)估專家。中標(biāo)后，將在整個(gè)過程中實(shí)施監(jiān)督，包括中標(biāo)候選人公示、中標(biāo)結(jié)果、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代理活動(dòng)等，實(shí)現(xiàn)部門之間和地區(qū)之間的相互溝通。同時(shí)，投標(biāo)和招標(biāo)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還可為投標(biāo)人、招標(biāo)人和投標(biāo)機(jī)構(gòu)提供在線投訴、報(bào)告、申訴、政策和監(jiān)管咨詢等服務(wù)，加大社會(huì)監(jiān)督的力度。

（三）加強(qiáng)公共管理倫理建設(shè)

在政府購買公共服務(wù)的過程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的公共管理倫理建設(shè)。首先要加大公共管理倫理建設(shè)的力度，提高公務(wù)員對(duì)公共管理倫理的認(rèn)知水平;其次要加強(qiáng)公務(wù)員的思想政治教育，使公務(wù)員樹立共產(chǎn)主義理想信念，并將其與本職工作相結(jié)合;再次要強(qiáng)化公務(wù)員的道德自律意識(shí)，通過一系列學(xué)習(xí)、講座、反面案例教育強(qiáng)化公務(wù)員的自律觀念，使外在的強(qiáng)制變?yōu)閮?nèi)在的意識(shí)，形成良好的道德習(xí)慣，更加高效公正地為人民服務(wù)。

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