社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的適格性基礎(chǔ)

陳佩怡

摘 要：在我國(guó)“海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略背景下，海洋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)日益重要，賦予社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的資格，符合社會(huì)公共利益保護(hù)的需要，以便更好地實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境公益訴訟的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織;海洋環(huán)境公益訴訟;環(huán)境保護(hù)法;適格原告

一、社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的法律適用問題

關(guān)于社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的法律適用，我們應(yīng)當(dāng)先厘清以下問題。

（一）《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》之間的關(guān)系

通常認(rèn)為，特別規(guī)定就是根據(jù)某種特殊情況和需要規(guī)定的調(diào)整某種特殊關(guān)系的法律規(guī)范;一般規(guī)定是為調(diào)整某類社會(huì)關(guān)系制定的法律規(guī)范。一般法和特別法所調(diào)整的對(duì)象有種屬或總分關(guān)系，特別法和一般法的概念更是相對(duì)而言的。《海洋環(huán)境保護(hù)法》是調(diào)整人們?cè)诶煤Ｑ蟓h(huán)境、保護(hù)海洋環(huán)境的活動(dòng)中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，是為了保護(hù)和改善海洋環(huán)境制定的，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是環(huán)境保護(hù)中的一部分，相對(duì)于一般的環(huán)境保護(hù)而言，海洋環(huán)境保護(hù)工作又有其特殊性，比如，海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、耗資大。因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》相對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》而言是特別法。

（二）《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款的規(guī)定

按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條的規(guī)定，在我國(guó)，海洋資源同其他自然資源一樣都屬于國(guó)家所有，因此，對(duì)海洋資源的損害就是給國(guó)家造成損害，對(duì)海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)破壞的行為，就應(yīng)當(dāng)由行使海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源或海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出賠償要求。根據(jù)全國(guó)人大法工委的立法釋義，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款保護(hù)的法益是國(guó)家對(duì)海洋生態(tài)、海洋資源的使用權(quán)和管理秩序。

從公益訴訟的歷史來考察，公益訴訟由來已久，早在羅馬法時(shí)期，公益訴訟指私人對(duì)危害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起，在近現(xiàn)代，隨著國(guó)家力量的擴(kuò)張，對(duì)公共利益的維護(hù)轉(zhuǎn)向由國(guó)家行使。按照字面理解，國(guó)家、集體、社會(huì)、不特定多數(shù)人應(yīng)為公，與他們相聯(lián)系的利益應(yīng)當(dāng)屬于公益。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款中的海洋監(jiān)督管理部門的索賠權(quán)代表的是國(guó)家的利益，保護(hù)的是與國(guó)家利益相關(guān)的環(huán)境公益，這只是公益中的一種，但海洋環(huán)境公益除了與國(guó)家利益相關(guān)之外，還應(yīng)當(dāng)與集體、社會(huì)、不特定多數(shù)人的利益相關(guān)，因此，第89條第2款的規(guī)定并不等同于海洋環(huán)境公益訴訟。

綜上所述，《海洋環(huán)境保護(hù)法》確實(shí)是《環(huán)境保護(hù)法》的特別法，在兩部現(xiàn)行法都有效的情況下，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》認(rèn)定提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體，但是，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款并非等同于海洋環(huán)境公益訴訟，并未考慮國(guó)家之外的其他公益，該規(guī)定是不完善的，但實(shí)踐中法院只能依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定做出裁決，因此導(dǎo)致司法實(shí)踐混亂和爭(zhēng)議。

二、社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的適格性基礎(chǔ)

社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告，有其深刻的理論基礎(chǔ)，具體而言，有如下方面。

（一）社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的憲法基礎(chǔ)

我國(guó)《憲法》第33條第3款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)。”有學(xué)者認(rèn)為，目前在我國(guó)的憲法現(xiàn)實(shí)中，人權(quán)條款對(duì)列舉的基本權(quán)利與未列舉的基本權(quán)利都發(fā)揮不同形式的保障作用。人權(quán)條款可解釋為基本權(quán)利保障的概括性條款，為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)奠定直接廣泛的價(jià)值基礎(chǔ)。20世紀(jì)60年代，環(huán)境權(quán)的概念已經(jīng)被提出，日本律師認(rèn)為環(huán)境權(quán)是以憲法中的生存權(quán)為依據(jù)的基本權(quán)利之一，有學(xué)者也認(rèn)為，環(huán)境權(quán)具有基本權(quán)利屬性。在憲法的視野中，基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張起約束和壓制作用，但隨著現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展，基本權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系此消彼長(zhǎng)。就環(huán)境權(quán)而言，一方面，行政主體的不作為會(huì)損害社會(huì)公共利益;另一方面，我國(guó)環(huán)境立法中國(guó)家的主體地位得到了絕對(duì)體現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)中的行政管制手段在強(qiáng)調(diào)國(guó)家命令的絕對(duì)權(quán)威時(shí)，是以犧牲作為社會(huì)主體的公民和社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)中的積極性為代價(jià)的。

《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》都賦予了社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟主體的資格，顯然這是立法者在有意擴(kuò)大環(huán)境治理的民主參與，海洋環(huán)境公益訴訟同樣應(yīng)給予社會(huì)組織原告資格，使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益都得到保護(hù)，也防止行政權(quán)力擠占民主空間。

（二）社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的法經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

在環(huán)境保護(hù)的過程中，必然涉及環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突，甚至有些制造污染的企業(yè)還是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，正因如此，地方保護(hù)的現(xiàn)象屢見不鮮。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，首先，在不確定條件下，人們追求的是預(yù)期效用的最大化，建立和實(shí)施法律的目的，不是事后追究當(dāng)事人的行為，而是著重于事前影響當(dāng)事人的行為選擇。其次，要產(chǎn)生最優(yōu)化結(jié)果，要使所追求的法律結(jié)果產(chǎn)生，就必須使所有參與主體符合激勵(lì)原則，也就是說決策產(chǎn)生的收益大于成本。

一方面，在海洋環(huán)境公益訴訟中，過于單一的起訴主體的選擇，加上地方保護(hù)的情況，并不利于實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)法律的預(yù)期效用最大化，也就是說，在相關(guān)部門怠于行使訴權(quán)或者有意庇護(hù)侵權(quán)主體等不確定的情況發(fā)生時(shí)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條對(duì)當(dāng)事人行為選擇的影響力就值得推敲了。另一方面，盡管海洋環(huán)境監(jiān)管部門作為行政機(jī)關(guān)，擁有相對(duì)社會(huì)組織更強(qiáng)大的公權(quán)力以及更優(yōu)的財(cái)力、技術(shù)條件，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政機(jī)關(guān)是具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)和能力的行政機(jī)關(guān)，且依其職責(zé)直接參與了污染事故應(yīng)急處理，在對(duì)污染事故的調(diào)查取證、后續(xù)損害的防治以及環(huán)境修復(fù)的專業(yè)知識(shí)方面，有著其他主體難以比擬的優(yōu)勢(shì)，但筆者認(rèn)為，將行政機(jī)關(guān)作為海洋環(huán)境公益訴訟中唯一的起訴主體，還是會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)手中的公共資源同樣是有限的，是要花費(fèi)一定社會(huì)成本的，對(duì)海上環(huán)境污染進(jìn)行預(yù)防、管控和治理的成本高昂，如果僅僅使行政機(jī)關(guān)背負(fù)起所有的成本，久而久之，可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，從而影響行政機(jī)關(guān)提出海洋環(huán)境公益訴訟的積極性。有學(xué)者指出，在海洋環(huán)境應(yīng)急管理中，海洋社會(huì)組織能夠更廣泛地發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，集中專業(yè)人士參與調(diào)査研究提供可靠的參考數(shù)據(jù)，提出有效的應(yīng)急建議，在監(jiān)督政府行為、宣傳教育和信息溝通等方面起著重要作用。賦予社會(huì)組織海洋環(huán)境公益訴訟原告資格，可以分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的壓力，符合社會(huì)協(xié)商制的理念。

三、結(jié)語

從國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的限制越趨寬松，這些賦予環(huán)保非政府組織訴權(quán)的國(guó)家往往是環(huán)境公益訴訟比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)比較成功的國(guó)家。海洋環(huán)境保護(hù)相對(duì)于一般的環(huán)境保護(hù)雖然具有自己的特殊性和復(fù)雜性，我們需要集合行政機(jī)關(guān)龐大的公權(quán)力和社會(huì)組織的靈活性，讓他們各自發(fā)揮所長(zhǎng)，互相補(bǔ)充，以盡量低的成本實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境維護(hù)的利益最大化。在2018年11月召開的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會(huì)上，海洋生態(tài)環(huán)境司司長(zhǎng)柯昶表示，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂要完善治理體系，充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，努力構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)共治格局，并且還要做好法律銜接，強(qiáng)化與《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律的銜接。筆者認(rèn)為，現(xiàn)正是《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂之機(jī)，應(yīng)當(dāng)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確增設(shè)社會(huì)組織作為海洋環(huán)境公益訴訟的原告，并對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條進(jìn)行修改，明確侵害海洋環(huán)境的行為若損害社會(huì)公共利益，社會(huì)組織有權(quán)代表社會(huì)公共利益提起訴訟。這樣能與《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》相銜接，不會(huì)造成司法實(shí)踐中法律適用的困惑。

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