預防原則下檢察環境民事公益訴訟訴前程序的重新定位

董榮

摘 要：現階段，生態環境風險預防、控制已成為新時代環境司法的新理念。修復治理受損生態環境是環境權益保護的最終目標，建立健全環境司法預防性機制是環境權益保護的有力支撐。最高法于2017年1月公布了《環境民事公益訴訟案件司法解釋》，針對環境侵權或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟進行了規定，由此確定了對具有重大風險的環境侵權行為也可以提起訴訟，《民事訴訟法司法解釋》《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等通過對原告需要提交被告的行為已經損害社會公共利益的初步證明材料也可以初見端倪。我國尚沒有規定生態環境損害預防機制，但可通過檢察機關提起環境民事公益訴訟制度來預防生態環境污染對公共環境造成不可逆的損害，就是將環境損害預防理念建構在現有的司法救濟模式內，通過對檢察機關環境民事公益訴訟訴前程序功能的重新審視，將風險預防原則貫穿到訴前程序中，借助訴前程序功能的擴大化，實現對我國生態環境損害預防性救濟。

關鍵詞：訴前程序;預防原則;環境修復;檢察機關

一、問題的提出

預防原則是尊重國家主權和不損害國外環境原則的延伸，是一項國際環境法的基本原則。其含義是在國際性、區域性或國內的環境管理中，對于那些可能有害環境的物質或行為，即使缺乏其有害的結論性證據，亦應采取各種預防性手段和措施，對這些物質或行為進行控制和管理，以防止環境損害發生。我國的環境公益訴訟制度主要圍繞環境污染損害結果的損害賠償請求展開，以《侵權責任法》為法律適用基礎。但是，這種以損害結果為重心的模式，難以發揮環境公益訴訟的預防性司法救濟功能。本文通過探索環境民事公益訴訟訴前程序實現預防性司法救濟功能。

最高檢察院2018年工作報告指出全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件。其中，涉及生態環境和資源保護59 312件。提出把訴前實現維護公益目的作為最佳狀態，共辦理訴前程序案件102 975件。其中，公告督促有關社會組織提起民事公益訴訟1 721件;向行政機關發出檢察建議101 254件，97.2%得到采納，更多問題在訴前得以解決。民事公益訴訟仍然以刑事附帶民事公益訴訟為主，且主要集中在生態環境資源保護領域。通過以上數據分析得出，檢察機關民事公益訴訟訴前程序履行率相較于檢察機關行政公益訴訟訴前程序比較低，較多的環境民事公益訴訟是由檢察機關提起的。經過檢索大量案例，從起訴主體看訴前程序應有的作用并沒有發揮，起訴主體呈兩極化趨勢，要么是社會組織單獨提起訴訟，要么是檢察機關作為公益訴訟起訴人單獨起訴，檢察機關公告和督促社會組織提起的民事公益訴訟案件少之又少，訴前程序處于一個被虛置的狀態。

現行司法制度及實踐中檢察機關履行環境民事公益訴訟訴前程序后，如果沒有適格主體起訴，檢察機關作為原告提起訴訟。環境公益訴訟初衷和根本目的是為生態環境損害的預防與賠償建立訴訟渠道，環境民事公益訴訟被寄予厚望，可以直接對生態環境損害進行救濟，在發生生態環境損害或具有發生生態環境損害的現實威脅時，社會組織可以針對損害生態環境的主體提起環境民事公益訴訟，包括預防性訴訟，檢察機關也可在發布公告后仍無社會組織提起環境民事公益訴訟的情況下直接針對引發生態環境損害的主體提起。而環境行政公益訴訟因為其訴訟對象為行政機關而不具有預防的針對性，不能對生態環境損害進行直接救濟，只能通過監督行政機關依法履行職責的方法來間接地對生態環境損害進行救濟。如果將重大環境污染風險管控責任全部放置在行政機關的身上，要考慮生態利益保護中出現的行政失靈，不能忽視行政機關“理性經濟人”的角色，也不能在生態損害救濟的所有領域都由行政主體來發揮主導作用。所以我們應考慮如何在檢察機關環境民事公益訴訟訴前程序中構建預防原則。這里還要對中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》進行說明，因為其是在“發生生態環境損害后”由政府作為賠償權利人起訴，故不涉及對重大環境損害風險行為的預防。

二、預防原則下環境民事公益訴訟訴前程序的特有功能分析

（一）訴前程序——適格起訴主體訴權的銜接程序

最高人民法院和最高人民檢察院發布的典型案例也都僅涉及社會組織和檢察機關單獨發現環境污染線索而徑行直接起訴的案例。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條規定了檢察機關公益訴訟的訴前程序有督促起訴、建議起訴，符合特定條件的也可支持起訴。

司法實踐中，檢察機關實施督促起訴與建議起訴均不產生相應的立法目的所要求的效果。檢察機關作為支持起訴人有相關案例，比如湖南省湘潭市檢察院支持起訴的湘潭生態環境保護協會訴湘潭市金鑫礦業有限公司環境污染責任糾紛一案;中華環保聯合會、江西龍天勇有色金屬有限公司環境污染責任糾紛一案;中山市環境科學學會與李日祥、蘇洪新環境污染責任糾紛一案，都有各地的檢察機關支持起訴，有的支持上訴。出現這種現象的原因與我國檢察機關公益訴訟工作處于開拓探索階段，檢察機關對機構職能及工作重心轉變有關，各機關比較重視檢察機關提起公益訴訟工作，卻忽視了檢察機關與社會組織的銜接與“交流”及訴前程序的特有功能。

環境侵權的預防責任歸于環境侵害問題的復雜性，潛伏期長，不可逆轉，隱蔽性極強，一旦發生損害則難以修復。訴前程序設置目的考慮了檢察機關的法律監督屬性，防止檢察機關訴權濫用，平衡環境民事公益訴訟主體格局。檢察機關的職能屬性決定其不宜過早地介入環境民事公益訴訟中，即使是在已經發生重大損害的情況下也是居于“后位者”，更別說具有損害環境利益的重大風險行為。如果依照現有訴前程序流于形式的現象，檢察機關和社會組織之間對存在重大環境風險的問題無法形成對接機制。那么很難通過訴前程序將重大環境侵害的早期預防交給社會組織提起民事公益訴訟，因此，當前背景下，發揮檢察民事公益訴訟訴前程序這個橋梁應有的作用，既可以早發現、早治療生態環境損害問題，也可以實現環境問題的社會主體多元化共治局面。

（二）訴前程序——建構預防原則的可行性

經過檢索相關環境民事公益訴訟案例，發現有不少案件爭議焦點是圍繞被告的環境侵權行為是否造成了損害社會公共利益的重大風險。被告一般辯稱原告自己沒有污染行為或者原告沒有足夠的證據證明。原告經過初步舉證證明責任，法院經過審理，對具有損害社會公共環境利益的具有重大風險的環境侵權行為，多數法院支持原告的訴訟請求。

在山東省青島市人民檢察院與被告青島平力金屬制品廠水污染民事公益訴訟一案，針對被告排污行為是否造成環境污染和侵害社會公共利益問題，法院認為被告所排放金屬酸洗廢液已經由市政污水管網排入龍泉河內，市政污水管網系統系公共設施，承擔收集、消化、處置區域內工業或者生活污水的職責，雖然污水處理企業對污水進行處理，但其承載處置能力有限，大量超標排放廢液存在超出污水處理能力導致出水超標造成環境污染的風險，現實中因進水超標導致排出水超標情形也時有發生，并且涉案被告排放酸洗廢液中含有的重金屬不能被污水處理企業有效處置，外排至周邊環境會造成污染，而廢液酸性即使能被污水處理企業中和處置，也極大地增加了市政污水管網的負擔，甚至造成管網系統公共設施被腐蝕損毀，使周邊環境面臨污染的重大風險。綜上，本院認為，本案中被告排放金屬酸洗廢液的行為已經造成了環境污染，侵害了社會公共利益。

大量案例表明預防原則已經逐步成為我國法院審判環境侵權案件的一項重要原則。2015年，中共中央、國務院頒行的《關于加快推進生態文明建設的意見》再次強調了生態“保護優先”原則。“預防為主”原則、生態“保護優先”原則是生態損害的難以填補或無法填補性的必然要求，生態損害的難以填補或無法填補性決定了生態損害預防的前置性和先決性，只有在損害事實發生之前采取措施防范生態損害發生，才能真正維護好人類賴以生存的生態平臺。當前環境問題的專業化程度越來越高，環境行政權不斷擴張，預防原則在環境民事公益訴訟還沒有全面確立，通過訴前程序縮短環境損害重大風險進入訴訟程序，既可以節約司法資源，使生態損害鑒定工作簡易化，以環境修復為主要目標。環境公益訴訟的核心功能并不在于監督、懲戒排污企業的排污行為以及環境監管部門的不作為，而在于通過訴訟的手段促進多元主體在協商的基礎上實現利益平衡與協作共治，訴前程序成了連接訴訟與協商的橋梁。

（三）訴前程序——生態環境損害風險的篩查程序

中央全面深化改革領導小組第十二次會議明確提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用。檢察機關通過發現重大環境污染風險的線索，如果認為確有必要對環境風險進行遏制，防止其擴大造成不可修復的損害，可以通過訴前程序督促和建議適格主體對該線索進行審查并決定是否成為原告，這其中還可以進行訴前通知舉報程序，通知環境污染侵害者和行政機關，讓其進行自我糾正，既可以發揮非訴訟糾紛解決機制的重要作用，也是貫徹檢察機關監督原則的體現。社會組織通過訴前程序決定是否起訴。與現存的事后救濟類型的民事公益訴訟不同，社會組織不必要考慮高昂的生態損害鑒定費用，因為生態環境處于不穩定的風險狀態中，只需要承擔初步的證明責任，之后通過污染企業對環境損害風險的控制程度以及污染企業后續處置決定是否啟動訴訟程序，既提高了檢察機關通過公告督促社會組織提起訴訟的履行率，發揮訴前程序應有的程序價值，也提高了社會組織參與公益訴訟的積極性，培養了社會公眾環境素養的提升，發揮了環境司法的教育懲戒和評價指引作用。

三、訴前程序中構建預防原則的路徑

（一）明確檢察機關啟動民事公益訴訟訴前程序所要達到的證明標準

檢察機關的工作流程是發現線索→立案→調查、審查→訴前程序。目前，檢察機關辦理公益訴訟案件的基本依據有《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但是具體的工作程序還是不夠詳細。最高檢察院2018年3月12日制定了《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》這一內部辦案規則，是最具系統性的規范，除高檢院下發內部辦案文件外，還有13個省級檢察院出臺了辦理公益訴訟案件的“意見”“方案”“規定”等指導性文件對檢察機關辦案規程進行詳細規定。通過以上文件分析，檢察機關辦理環境民事公益訴訟的案件范圍主要包括因侵權人實施的污染環境、破壞資源等行為造成的生態遭受損害或者其他社會公共利益遭受損害或者有重大損害危險行為的案件。

訴前程序應在調查程序的基礎上展開，發現案件線索后，調查有無侵害公益的違法事實，違法事實包括兩個方面內容：一是要立案追究的，必須是依照民事、經濟或行政等法律規定構成實體違法且侵害公益的行為;二是要有必要的事實材料證明侵害公益的違法事實確已發生，包括違法行為已經實施、正在實施或者預備實施等。也就是說，對有重大損害危險行為的案件，檢察機關承擔初步證明責任后，就可以履行訴前程序，這就為社會組織參與預防性環境損害責任提供了條件，如果社會組織同意起訴，則檢察機關就可以將案卷材料移交給社會組織或者給社會組織提供咨詢或者建議服務，具備條件的也可支持起訴。

（二）開拓訴前程序功能的擴大化

最高法最近提出在加強環境資源審判工作的同時，充分發揮行政調解、人民調解、仲裁等非訴訟糾紛解決機制的作用，使訴訟和非訴訟糾紛解決機制相互銜接、相互配合、優勢互補，為環境資源糾紛的解決提供多元化選擇。筆者認為，檢察機關訴前程序不僅包括督促和建議法定的機關和社會組織起訴，而且包括準備起訴前的訴前協商和訴前調解。因為訴前調解發生在提起訴訟之前，訴前調解的啟動應在案件當事人到法院立案之時。檢察機關履行訴前程序后，社會組織如果起訴，那么可以針對預防性環境責任與污染企業進行調解或者和解。污染問題的復雜性、技術性決定了由污染企業來修復受損的環境損害是一種好的解決辦法，不至于讓環境問題因為訴訟的漫長而遭受持續性的擴大。

在實踐中，還是有不少在訴前經磋商或者調解，最后和解達成協議的例子，如：2019年5月21日，原告北京市朝陽區自然之友環境研究所訴現代汽車（中國）投資有限公司環境民事公益訴訟一案在北京四中院經調解結案，最高檢發布的典型案例江蘇省無錫市紅寶特種染料油墨有限公司非法處置危險廢物民事公益訴訟訴前和解案，本案無錫市檢察院根據《無錫市人民檢察院關于規范公益訴訟案件線索管理的若干意見》第二十四條“提起民事公益訴訟前，侵權行為人向檢察機關提出和解請求，檢察機關可以與侵權行為人進行和解，但應當組織聽證”的規定，開啟了和解的探索實踐。

對于檢察公益訴訟的訴前調解，和解如何進行法律法規并沒有明確規定，但是，盡管是訴前調解、和解，仍然要履行民事公益訴訟訴前程序，否則就會出現檢察機關與義務人正在調解或者和解，而社會組織提起了訴訟的尷尬局面。具體來說，就是在督促起訴程序中，檢察機關可在檢察建議中建議適格主體與民事主體達成和解，經過督促后，有適格主體愿意與侵權者和解結案的，應當及時回復檢察機關，并由檢察機關對和解、調解過程進行監督。將和解和調解擴展到訴前階段，將生態修復理念融入訴前、訴中、訴后，形成多層修復、立體保護的修復性生態司法機制。盡管是針對潛在的具有損害環境公共利益的風險行為為對象的程序設計，訴前和解和調解也要基于一定的客觀標準，即要基于專業的生態損害鑒定評估報告，又要在第三方見證的基礎上公開檢驗和解或者調解的結果，這也是維護公益不擅自處分所必需具備的條件。

四、結語

在檢察機關和環境保護組織提起公益訴訟前設置通知和舉報程序，督促污染者用自身科學技術整改并予以反饋，督促行政機關依法履職，科學分流案件，幫助證據收集、節約訴訟資源，堅持源頭預防，充分發揮行政機關對預防重大環境污染的作用，支持環境行政監管部門針對未評先建、無證排放等嚴重環境違法行為采取按日連續處罰等行政處罰措施，對造成污染物排放的設施、設備實施查封扣押等行政強制措施，防止存在重大生態環境風險的項目開工建設，把環境污染和生態破壞消滅在源頭或者控制在合理范圍內。因為行政機關對預防環境風險的發生負有行政責任，如果行政機關進行了行政處罰，履行了行政監管責任，且處罰已經頂格，就不應該提起行政公益訴訟，而用民事公益訴訟來解決這一問題，積極推動構建環境資源保護多元共治機制。

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