科研事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究

[摘 要]近年來，行政事業(yè)單位不斷被要求加強內(nèi)部控制建設，科研事業(yè)單位在此方面也在不斷努力提高業(yè)務水平，但效果甚微。文章以H省A科研院為例，在描述內(nèi)部控制現(xiàn)狀的基礎上，結合該單位實際情況剖析了問題產(chǎn)生的原因，并就如何解決這些問題提出了加強對一把手培訓、成立內(nèi)部控制小組、完善信息化系統(tǒng)的對策，同時也呼吁上級領導部門應針對不同類型的單位設置不同的考核標準。

[關鍵詞]科研事業(yè)單位;內(nèi)部控制; 信息化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.105

1 引言

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”李克強總理在國務院廉潔工作會議上指出：“加強制度建設，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上緊箍咒。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。”在此背景下，2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）。該《規(guī)范》分總則、風險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。到2016年，財政部發(fā)布關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知，國家進一步推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改革。

在此背景下，所有行政事業(yè)單位逐步開始加強了內(nèi)部控制制度方面的建設，各個單位不僅被要求制定和完善相關制度，并且需要將所有涉及內(nèi)控的文件、流程、資料全部上傳至指定的系統(tǒng)，由專門的部門對其作出評判。各個省市政府目前雖然沒有對評判結果做出相應的獎懲，但后期一定會要求不合格的單位做出整改。就現(xiàn)階段而言，還是有部分行政事業(yè)單位并不能完全領悟國家政策，對內(nèi)部控制制度的建立持消極態(tài)度，從而導致對內(nèi)控的基礎性評價結果不夠理想。當然問題的出現(xiàn)必然也是由各種原因產(chǎn)生的，以科研院所為例，它們屬于事業(yè)單位，科研是其第一要務，許多領導也是由技術骨干慢慢成長起來的，有的領導就對管理的認識不夠充分，經(jīng)驗也不豐富，在意識上沒有將內(nèi)控管理列入重要范疇，導致這類單位內(nèi)部控制建設較為薄弱。本文主要以H省A科學研究院為例，試圖通過分析該科研事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及原因，找出改進這類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的根本方法。

2 H省A科研院內(nèi)部控制現(xiàn)狀

H省A科研院屬于科研事業(yè)單位，其主要業(yè)務都是圍繞各種科研而展開的，在正常經(jīng)費運轉(zhuǎn)以外，主要資金就是用于研發(fā)投入。其內(nèi)部控制現(xiàn)狀可以總結為以下六點。

第一，沒有設立專門的內(nèi)部控制部門或者組建工作小組。對于上級要求的內(nèi)部控制建設工作，主要由財務部門牽頭落實，其他部門對此事知之不多，參與其中的就更少。

第二，有部分內(nèi)部控制制度，但不全面。該單位在多年的管理進程中逐步形成了相關制度，如差率費報銷制度、車輛管理制度、檔案管理制度、科研經(jīng)費管理制度、“三重一大”集體決策管理辦法、針對部分資產(chǎn)的管理制度等。但這些制度大部分集中在財務部門的管理上，沒有系統(tǒng)的資產(chǎn)管理、預算管理、采購與招標制度和合同管理制度等。而且有些制度也偏于簡化，沒有詳細的流程管理。

第三，崗位設置簡單，有不相容崗位兼職情況。該單位由于事業(yè)編制緊張，各部門的人員配置比較精簡，導致有些工作內(nèi)容存在申請、操作或?qū)徟杂梢蝗藫危斎贿@樣的工作并不多，資金使用量也不大，歷史中沒有出現(xiàn)過問題。

第四，沒有輪崗制度。內(nèi)部控制管理中有很重要的一條要求是設置輪崗制度，主要是為了防止腐敗，但該單位并沒有對此有相應的規(guī)定。

第五，預算準確度不高。近兩年的預算準確度基本只能達到60%～70%。

第六，信息化進展緩慢，目前只有財務部門使用了部分信息化軟件，如賬務處理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，全院的信息化工作還沒有開始推進。面臨的問題是：一是科研院所項目來源較多，項目不同，其管理要求也是不同的，各級項目主管部門會要求上報各種角度的報表數(shù)據(jù)，而目前財務系統(tǒng)無法實現(xiàn)各種數(shù)據(jù)自動采集，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、篩選、匯總功能不能滿足使用要求，財務人員往往只能通過手工篩選匯總的方式完成各項數(shù)據(jù)報表統(tǒng)計工作，工作準確性較差，效率較低;二是部門間信息溝通不暢，無法做到部門間信息共享，不利于及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控管理風險。

總的說來，該單位內(nèi)部控制制度方面還存在許多問題急需解決，因此也導致該單位在系統(tǒng)中填報內(nèi)控基礎信息時，被評價的結果不夠理想。該單位目前也在尋求外部力量來幫助他們完善相關制度。但是在解決這些問題之前，筆者認為還需要先弄清產(chǎn)生這些現(xiàn)狀的原因是什么才能更好地對癥下藥。

3 H省A科研院內(nèi)部控制不足的原因分析

3.1 領導不重視

幾乎所有內(nèi)部控制建設不夠完善的單位都存在這個通病，學者們在做這方面的研究時，也總是提到這個現(xiàn)象。領導們對待內(nèi)部控制建設的態(tài)度與單位的大小也相關，比較大的單位涉及管理層次多，項目多，人員多，自然就要考慮周全一些，這樣的單位領導重視程度就高一些，但是像A科研院這樣的事業(yè)單位，本身單位規(guī)模不大，資金使用主要集中在科研經(jīng)費上，而科研經(jīng)費的使用是有嚴格規(guī)定的，可以貪污和腐敗的概率比較小，所以領導對內(nèi)部控制管理的重視程度也就不高了。當然現(xiàn)實中這些領導還存在以下四點意識誤區(qū)。

第一，領導們主持單位的業(yè)務工作本身就很繁忙，每天考慮的重點也是放在如何提高科研成果上，畢竟科研成果才是被大眾認同，被上級領導認同的成績，至于內(nèi)控管理，只要不出問題，沒有人關心。

第二，內(nèi)部控制制度的核心是為了防止腐敗和舞弊，很多單位的領導都認為自身并沒有腐敗和舞弊的意圖，也就推導出既然本人不打算貪污，也就不用花那么多精力去整治制度了。

第三，本單位業(yè)務簡單，每天的工作都是常規(guī)工作，多年來已經(jīng)形成慣例，并沒有產(chǎn)生任何差錯，不需要再特別制定一些額外的制度，新的制度一制定，反而會引起降低效率的現(xiàn)象。

第四，現(xiàn)在事業(yè)單位編制緊張，如果按照上級規(guī)定將所有的制度完善，可能需要追加人員編制，但是就目前的狀況，上級也不可能給我們?nèi)藛T指標，那就達不到預期的效果，那就先放一放吧，等有指標時再去做這件事。

領導干部如果不重視，勢必各職能部門很難起到全面貫徹實施內(nèi)部控制制度的作用。

3.2 財務活動復雜

科研院所財務活動除了日常收支管理，還包括經(jīng)費預算管理、項目費用管理、政府采購、公務卡管理等，一般根據(jù)上年收支、業(yè)務特點核定預算，但由于科研的周期通常都比較長，不確定因素比較多，因此立項初期很難全盤考慮周全，年中調(diào)整預算、追加預算的情況比較普遍。一方面，預算的準確度也跟上級財政的撥款進度和一些特別事件有關，A科研院財務人員提到很多項目經(jīng)費都是當年下達當年要求完成，預算時無法預估;另一方面，即使知道下一年度的財政資金項目，但財政經(jīng)費的“二下”預算控制數(shù)里不包含該項資金，導致無法列入預算;還有的時候項目資金往往在三、四季度到賬，而該院的項目多在一季度開始進行，從而造成財政項目資金支付與實際不同步，既影響了項目的進展，也導致了預算執(zhí)行的準確度。

3.3 部門間信息不對稱

由于財務部門和科研業(yè)務部門、監(jiān)督部門之間專業(yè)性差異較大，客觀上相互之間信息傳遞有一點難度。科研人員普遍對預算報表、資金效益等專業(yè)詞匯不夠了解，而財務人員、監(jiān)督人員對于具體科研領域的認知也是有限的。基于這種情況，導致財務部門、監(jiān)督部門很難及時了解科研課題的進展情況，一定程度上增加了內(nèi)控難度。同時也導致除財務以外的部門對于加強內(nèi)部控制管理沒有參與意識。

3.4 受預算資金的限制

由于管理全面信息化是需要較大資金支出的，而現(xiàn)有的省市財政力量暫時還無法為科研院所解決這么大量的資金支出，尤其是2019年十九大的召開以后，政府提出大規(guī)模對企業(yè)減稅降費，進一步壓縮財政性一般支出，更是增加了資金來源的困難。

3.5 單位管理能力和管理水平還達不到內(nèi)部控制的要求

我國行政事業(yè)單位開始建立和推行內(nèi)部控制管理年限不長，且這項工作對管理人員的綜合素質(zhì)提出了較高的要求，管理人員需要綜合運用人事、財務管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部審計以及信息技術等方面的知識，但是目前的現(xiàn)狀是，相當一部分管理人員的知識面、能力和水平還不能滿足內(nèi)控的要求。

H省A科研院的內(nèi)控建設情況是我國科研事業(yè)單位的一個縮影，其存在的問題代表著這類單位的通病，如何解決這些問題，需要其自身的努力及外部力量的積極推動才能達到目標。

4 改進科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的對策

第一，增加對單位負責人，即“一把手”的培訓，灌輸內(nèi)控理念，讓各單位一把手切實領悟加強內(nèi)部控制的重要性。內(nèi)部控制的概念最初是由美國推行薩班斯—奧克斯利法案時提出，上市公司最開始實行，后來才逐步推廣到行政事業(yè)單位，所經(jīng)歷的時間并不長，沒有產(chǎn)生廣泛的社會認同，也就是說外部環(huán)境上沒有形成濃厚的氛圍讓大家都有認識。其最初的設計是針對企業(yè)財務會計的，在理論和實務的不斷完善中，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成一套完整的框架體系。非專業(yè)人士難以短期內(nèi)掌握其復雜的要求和程序。領導干部們只有不斷接受關于內(nèi)部控制管理的培訓，才會提高對該問題的認識。

培訓的重點有兩條，一是厘清業(yè)務管理與內(nèi)控管理之間的關系，需要明白，業(yè)務管理很重要，沒有業(yè)績不會得到大眾和上級部門的肯定，內(nèi)部控制也很重要，不出事還好，一出事可能就是大事。兩種管理之間的關系，可以形容為，內(nèi)部控制管理是基礎，就像房子的地基一樣，地基不打好，一切都是白干，業(yè)務管理是外觀，房子設計是否美觀實用就看業(yè)務水平高低。二是要理解內(nèi)部控制管理的核心是什么，內(nèi)部控制其實重點是要防腐敗，所以其工作實質(zhì)也就是流程設計，流程設計的核心就是牽制制度，體現(xiàn)為不相容崗位相分離，輪崗制度等。一旦制度完善了，領導們其實工作起來應該更踏實，將這兩條道理明白以后，相信各單位領導應該會重視內(nèi)部控制建設的問題了。

第二，設立內(nèi)部控制工作小組制。大部分科研事業(yè)單位人員編制都比較緊張，很難專門成立一個部門來負責單位內(nèi)部控制管理，目前很多單位都是由財務部門來牽頭負責這個管理工作，有些制度是必須由財務部門牽頭完成的，比如預算管理制度和收支管理制度等，但是在開展其他制度設計的時候常常陷入尷尬的狀態(tài)，比如建設項目內(nèi)控制度、采購與招標內(nèi)控制度等，財務部門由于并不懂專業(yè)，編制的制度也是依葫蘆畫瓢，并不能真正落到實處。而這樣的制度應該由相應的主管部門設計，財務部門配合完成比較合適。因此由單位一把手牽頭，各部門主管成立內(nèi)控工作小組來負責完成這個工作就更加科學和有效率。在工作小組設立以后，首先應統(tǒng)一各個成員的認識，按照要求按單位層面的內(nèi)部控制，如本單位的風險識別和評估、內(nèi)部控制的評價制度等。然后再對業(yè)務層面的制度設計做出工作分工，預算管理制度和收支管理制度由財務部門牽頭，其他部門提出相應的意見和建議，政府采購和合同管理制度由辦公室或某職能部門牽頭設計，其他部門配合完成，資產(chǎn)管理制度和建設項目管理制度由基建部門或后勤部門牽頭設計，其他部門配合完成。每個制度的設計都不是一個部門拍腦袋完成，而是一個小組共同完成，這樣做的好處是每個制度都是各個部門負責人參與了的，自然也就非常清楚制度中要求本部門完成哪些工作，審計哪些事項，監(jiān)督什么工作，單位負責人也會非常清楚每件事應該經(jīng)過什么樣的工作流程，出了問題就直接按流程查找問題的根源和對應的負責人員;還解決了部門間信息不對稱的問題。當然制度還需要不斷修訂和完善，工作小組應定期召開會議討論新的方案。

第三，逐步完善信息化系統(tǒng)。目前各科研事業(yè)單位的預算主要用于日常開支及科研項目，基本沒有多余的資金可以用來大規(guī)模地建設信息系統(tǒng)，但是信息系統(tǒng)的建立至關重要，部門間的信息共享以及數(shù)據(jù)可以更有效率地實現(xiàn)溝通和監(jiān)督功能。主要體現(xiàn)：一是有助于增加各項業(yè)務操作的透明度;二是有助于及時發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控管理風險。為了解決信息化方面的資金問題，建議兩個渠道來完成，一是呼吁上級財政部門撥出專門的經(jīng)費，通過政府集中采購，降低成本的方式來對各個科研事業(yè)單位量身定做信息系統(tǒng);二是在資金有限的情況下，各個單位制定完善信息系統(tǒng)長期計劃，即每年完善一部分，按步驟進行，這樣不會出現(xiàn)大額資金的預算，上級財政也不會因此背負過大的壓力。因為是有長期計劃的，所以在跟專業(yè)網(wǎng)絡技術人員或公司溝通時，可以在每個系統(tǒng)間留出端口，從而避免出現(xiàn)各個系統(tǒng)間無法對接的狀況。

第四，建議上級部門按不同類型的單位設置不同的評價標準。目前來看，財政部門要求行政事業(yè)單位上傳的材料都是一樣的，然后評價標準也是一樣，自然就出現(xiàn)了單位規(guī)模大的內(nèi)控評價成績好些，單位規(guī)模小的內(nèi)控評價成績差些。當然不是說單位規(guī)模小的沒有問題，只是這樣一刀切的評價做法并不科學。單位規(guī)模小，人員編制少，崗位設置也會相對簡單，要想所有的制度都能做到那么完美基本不可能。而且做到完美狀態(tài)也會導致人員開支成本高，國家并不是希望各單位為了內(nèi)部控制而去專門做內(nèi)部控制，其目的是希望杜絕貪污，防范腐敗，設計出相應的牽制制度，能夠保證各崗位人員無法貪污，一切都有監(jiān)督機制就達到了目的。因此對應不同規(guī)模的行政事業(yè)單位評價標準有區(qū)別是有必要的。在實務中，科研型事業(yè)單位就是這種情況，他們的制度相對于大型事業(yè)單位而言，并不完善，但是在政策的引導下，也在逐步修訂和完善中。一旦他們發(fā)現(xiàn)自己的評價結果不夠理想時，就會采取“大躍進”式的做法，馬上學習和模仿其他單位的相關制度，不管是否適合本單位情況。這樣的結果應該也不是上級部門希望看到的，與其一刀切讓各單位激進地修改制度，不如讓不同類型單位透徹理解政策要點，根據(jù)自身實際情況來逐步完善。

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[作者簡介]何靜，江漢大學商學院會計系主任，副教授。