均等化視角下天津市基層公共文化服務效能評價及提升策略

王元明，楊 楠，王雪麗

(天津商業大學 公共管理學院， 天津 300134)

一、引言

公共文化服務體系的構建是服務型政府的核心內容之一[1]。在公共文化服務體系建設過程中，目標體系和建設路徑成為兩個最重要的問題，而二者的有效結合則顯示為公共文化服務效能[2]。公共文化服務本身所具有的特點是基本性、公益性、均等化和便利性。其中，均等化是核心，公共文化服務的最終目標是讓文化普惠到每個人[3]。如何才能實現公共文化服務均等化的基本目標，需要了解其建設過程。服務條件和服務質量的均等化需要公共投入的均等化作為基礎保障。目前來說，國外公共文化服務運作主要依賴于外部資源的投入，資金來自于民間捐助和政府部分財政支持，而中國的公共文化服務機構的投入和監管主要是靠政府。從層次上來說，目前“市—區—街鎮—村居”是我國大多省市的四級公共文化服務網絡組織結構，其中街、鎮和村、居綜合文化服務中心是最基層的文化服務中心，基層文化組織的服務效能在公共文化的均等化供給方面就我國人口眾多的國情來說起著至關重要的作用。

公共文化服務的本質是幫助民眾形成積極的價值導向和精神追求，從而實現良好的行為規范，保證社會穩定健康的發展。公共文化服務效率的低下是對公共資源的浪費，同時對于公民精神需求和建設難以形成支撐作用。很多學者探討了公共文化服務效率的影響因素[4-5]，在此基礎上政府部門也在不斷探索改進。目前公共文化傳播的主體仍然以政府為主，服務于傳統文化的推廣、居民基本文化需求的滿足等。綜觀目前對于服務效能的評價，主要從體制、主體、體系和績效評估4個方面展開。首先，體制是公共文化服務效能創新和提升的根本，主要致力于建立政府、市場和公共文化服務機構之間的良性合作[6]。其次，從公共文化服務主體出發尋求提升路徑，主要的方式是通過多元化服務主體提升服務效率[7]。第三，評價農村公共文化服務的不均等化問題，主要從投入上的限制和模式的探索兩個主要方向展開。張鵬從區域空間、經費和人群的角度分析了我國公共圖書館服務的均等化問題[8]。第四，集中在公共文化服務效能評價指標體系的研究，以指標體系構建的科學性探索為主，微觀層面的應用研究較少。其中，蔣建梅將公共文化服務的績效分為總體指標、供給指標和保障指標三大類[9]；焦德武將社會效益納入到評價指標體系中[10]。研究對象以圖書館相關的研究居多，同時各地的實踐探索占到一定的比例，如上海、杭州等地的實證分析略微優先于理論發展[11-13]。在研究方法中DEA憑借其多投入多產出的評價優勢成為這一研究領域的熱門方法[14]，但缺乏對環境和隨機誤差的影響作用的考慮，難以反映各個基層文化中心的實際管理水平。對于公共文化而言，基礎設施的建設和文化服務是兩個層次的問題，服務均等化作為公共產品的根本目的，其實現的過程也相應地通過兩個不同的階段實現。對于公共文化服務效率影響因素的探討以公共財政資源投入為主，由于管理水平屬于軟實力，難以直接定義，因此成為評價的障礙性因素之一[5]。在數字信息快速發展的背景之下，基層文化站傳統的運作模式處于一定程度的投入無效狀態。因此，除了考慮投入傳統的人、財等基礎性要素之外，必須重新認識管理要素及環境要素對文化站服務效能的影響作用，從而尋找當前背景下基層文化站的基本發展方向。

近年來，天津市公共文化服務設施建設取得了豐碩的成果。在投入經費方面，天津市公共文化服務免費開放經費已經全部落實，從總量上來說，天津市文化事業的投入總量逐年增長(圖1)，但使用效能低仍是普遍存在的問題。

為完善天津市基層綜合性文化服務中心建設和服務規范，課題組自2016年至2019年進行4次專項調研。調研結果顯示天津市基層文化服務中心存在的問題主要包括：(1)布局基本有，但均等化以行政區域為主，很多公共文化基礎設施建設滯后，閑置與供應不足現象共存。(2)街鎮綜合文化站政府撥款的經費來源較為單一。(3)績效評價標準化導致了重建設、輕管理的現狀。(4)天津市街鎮級公共文化服務中心的建設投入普遍不足，且區域之間的差異較大，人均文體財政投入從最低的68元到最高的1 100元，均等化水平不高。(5)從人口密度上來說，最大的街鎮平均服務人口13萬人，最小的2.89萬人，同時各區的占地面積差異較大，在周邊涉農區域中，群眾大多限于文化站的距離因素和文化資源的價值考慮而減少對公共文化的參與。對于均等化的公共文化目標，仍然缺乏明確的路徑監控。為進一步了解天津市基層公共文化機構存在的建設和管理問題，本文在前人研究的基礎上，以天津市基層公共文化服務中心為對象，構建兩階段效率模型，通過問卷調查和數據統計，對各區街鎮級公共文化服務中心的建設和服務效能進行評價，為提升公共文化投入績效提供支持。

二、研究方法

(一)理論基礎

公共文化作為公共物品，同時是典型的公共財政支撐下的供給，其治理路徑需要符合財政治理規律。財政均等化制度的考量標準主要有兩種：一是基于財政投入，以某項服務的財政支出的全國或者其他區域的平均水平作為衡量標準；二是以績效為考量標準。績效導向下的衡量包括3個方面：一是以最低投入期望得到更高產出的產出評價，通常通過效率表現；二是結果評價，通常通過效果表現，即通過公共服務所達到的目的——投入產出的結果最大化；三是過程評價，主要是指實現效率和效果的方式[15]。以投入反映的財政均等化可以體現地方政府對某項基本公共服務均等化的重視程度，但無法反映效果。因此，以績效為標準的指標相對而言可以較好地反映公共服務績效。本文根據Salvatore的公共財政支出理論和我國學者對公共文化服務效能的界定[16]，將公共文化服務效能的實現分為兩個層次，即建設效率和服務效能。其中，建設效率以固定資產和資金的投入衡量資源建設效率產出，而服務效能則是建立在通過第一階段的建設效率實現的服務人數考量，三者之間的關系如圖2所示。因此，公共文化服務的均等化目標是通過規劃投入—基層建設—服務效能這樣的路徑實現的，這一路徑也為基層公共文化建設和服務以及宏觀的公共文化評價提供了關聯性參考。

具體而言，公共文化服務效能的實現是以公共文化的建設效率為基礎的，也就是說公共文化的投入通過建設效率和服務效能兩個階段實現，本文基于此構建了公共文化服務效能兩階段評價模型，如圖3所示。通過兩個階段的過程評價，避免了實踐中以建設代替效能的弊端，同時為提升公共文化服務效能的策略奠定過程依據。

(二)三階段DEA模型理論

從產生的角度來看，公共文化是具有地理屬性的公共物品供給，在公共財政支撐方面，區域的經濟發展同樣對其具有重要的影響。公共文化的考量標準是普通老百姓對文化服務、活動的現實需求和可及性、參與性，因而公共文化設施的布局以及人口密度均對其發展具有明顯的影響。因此，本文將各個區作為基本的決策單元，同時鑒于外在的環境要素對其供給效率的影響，故而采用DEA三階段模型進行評價。

(1)第一階段：傳統DEA模型分析初始效率

1978年由著名的運籌學家Charnes等首先提出數據包絡分析(Data Envelopment analysis,簡稱DEA模型)方法[17]，用于評價相同部門間的相對有效性。在第一階段，對于任一決策單元(DMU)，我們使用原始投入產出數據進行初始效率評價，用以下模型表示：

(1)

其中：j=1,2，…，n表示決策單元序號，X、Y分別是投入、產出向量。

(2)第二階段：似SFA回歸

Fried認為，決策單元的績效受到管理無效率(managerial inefficiencies)、環境因素(environmental effects)和統計噪聲(statistical noise)的影響[18]。借助于SFA回歸剔除環境因素和隨機因素對效率測度的影響，以便將所有決策單元調整至相同的外部環境中。在SFA回歸中，第一階段的松弛變量對環境變量和混合誤差項進行回歸。SFA回歸函數為：

Sni=f(Zi;βn)+νni+μni;i=1,2,…,I;n=1,2,…,N

(2)

(3)

SFA分離環境因素之后，對投入變量進行調整，調整公式如下：

(4)

(3)第三階段：調整后的投入產出變量的DEA效率分析

運用調整后的投入產出變量再次測算各決策單元的效率，此時的效率已經剔除環境因素和隨機因素的影響，將調整后的投入變量結合原有的產出變量再次進行效率分析。

三、指標體系與數據收集

根據前文所述均等化目標下的公共服務效能實現路徑分析，本文將整個路徑分為兩個階段，對天津市各個區街鎮文化服務中心的服務效能進行分析。

(一)投入變量的選取

根據系統性和科學性的原則，結合《天津市基本公共文化服務實施標準評估驗收標準》，主要從人、財和物3個方面來提取投入產出指標。在人員方面，以專職和兼職工作人員為主；文化服務中心年均文化活動經費作為中心的財務投入指標；文化服務中心設施指標主要包括中心場地面積和設施數量，本文以街鎮綜合文化服務中心的建筑面積、室外活動面積及櫥窗展示等設施的面積總數作為場地的投入變量。

(二)產出變量的選取

針對產出變量，目前的街鎮綜合文化服務中心的主要產出以活動形式作為產出形式，因此建設效率的產出指標以活動及圖書供給量為主，包括群眾文藝活動，電影、戲曲等活動。而活動的供給有效性需要通過群眾真正的參與來檢驗，因此管理效率中的產出指標主要包括活動的參與或者服務人數，但廣場舞等自發活動人數目前沒有統計在內。

(三)環境變量的選取

環境變量是指影響決策單元的生產效率但決策單元本身無法控制的因素。基層文化服務部門的服務水平主要受到本區的經濟發展水平的影響，根據系統論的觀點，經濟的發展決定了區域的文化發展水平，因此本文首先選擇以區GDP值反映該區的經濟環境；其次，選擇人口密度反映服務對象的分布特征；第三，選擇區域的文體財政支出反映區域政府對于文化中心事務的政策支持[20]。在管理水平評價階段，由于投入為該區域既定的公共文化產出，相對服務范圍而言，一般來說可支配收入以及文化支出具有正相關關系，且具有明顯的區域性差異[21]，因此在管理水平評價階段，主要考慮的環境影響因素為人口密度和人口可支配收入。

綜上，制定出公共文化服務兩階段效率評價投入-產出指標體系，如表1所示。

表1 公共文化服務兩階段效率評價投入-產出指標體系

四、天津市基層文化綜合服務中心服務效能評價與分析

基于初始數據整理，分析天津市16個行政區的街鎮文化綜合服務中心的服務效率。由于各個區包含的街鎮數量不等，而本文主要比較區之間的服務效率評價，因此在處理每個指標時，取每個區的街鎮平均水平作為該區的指標數據。

(一)投入-產出階段效率評價

借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1軟件對天津市16個行政區街鎮級文化服務中心的技術效率和規模報酬狀況進行分析，在SFA階段，根據顯著性水平，計算環境因素對投入要素的影響結果，如表2所示。

表2 投入-產出的SFA結果

由表2可知：(1)除人口密度之外，其他兩個環境要素對3個投入要素均具有明顯的作用，因此有必要進行環境要素的分離。這表明目前來說天津市街鎮公共文化服務中心的建設階段投入并未充分考慮各街鎮人口密度這一因素。(2)公共文化事業的財政回歸系數是負值，說明這一環境變量的增加可以減少面積和人員這兩項投入變量的松弛變量，從而減少現有這兩項資源的浪費。因此，現階段應當擴大基層文化站的建筑面積并繼續增加人力資源投入，從而提升基層文化站的基本運行效率。

剔除環境因素的影響之后，第一階段的街鎮公共文化服務效率評價結果如表3所示。

表3 第一階段的街鎮公共文化服務效率評價結果

續表(表3)

從環境因素剔除前后對比結果可以看出，在整體的技術效率中規模是相對起主導作用的因素：

(1)HP區、HX區、BH區均處于效率前沿，其技術效率和規模效益均為1，它們也正是近年來天津市內先后成為公共文化服務體系示范區或者示范項目的幾個區，說明這幾個區在公共文化創建過程中基本形成了良性的投資建設循環，在已有的文化資源基礎上，政策的扶持起到了正向的促進作用。

(2)規模效率分析。DL區、WQ區、BD區和JN區4個區的規模效率從遞減變為遞增，說明這些區的環境因素限制了規模擴張效率。JH區、XQ區、WQ區和HQ區呈規模效益遞減的趨勢，主要是由于這幾個區在實際工作中對公共文化資源的整合能力不足，因此這些區應當在資源整合和資源更新方面進一步提升。

(3)綜合技術效率變化情況。剔除環境要素影響后天津市街鎮文化中心的技術效率有了一定幅度的提升，說明在不考慮環境變量影響的情況下總體技術效率偏低。技術效率下降的區有HD區、NK區、HQ區、BD區和JH區，表明這些區的技術效率依賴于其較好的環境因素。BC區的綜合效率從0.462提升到了0.948，原有的評價方法低估了其技術效率，這說明其管理技能較高。技術效率和規模效率變化如圖4所示。

(二)產出-效能階段評價

同樣借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1軟件對天津市16個行政區街鎮級文化服務中心的服務效能進行技術效率和規模報酬狀況分析，評價結果如表4所示。由表4可知，在效能階段，根據顯著性水平，環境要素中可支配收入和人口密度對活動和培訓數量的影響總體上并不顯著，因此可以直接分析服務效能，無需考慮環境要素的影響。這也說明在已有的文化資源基礎上，管理水平對服務效能的影響要大于環境因素對其的間接作用，當前情況下，各基層文化服務站應當著重于如何通過管理手段的創新來獲取更高的服務效能。

表4 產出-效能階段SFA結果

天津市各區街鎮文化服務中心的第二階段效能評價結果如表5所示。

表5 天津市16區街鎮文化中心產出-效能評價

由表5可以看出:

(1)總體而言，天津市街鎮文化中心的平均技術效率為0.488，表明天津市16個區的街鎮級文化中心的整體管理水平有待進一步提高。

(2)幾乎所有的決策單元DMU總體上呈規模報酬遞增的趨勢，表明各類文化活動和培訓等文化產品在群眾參與導向下，目前的供給效率偏低；可以繼續擴大文化產品的供給規模，提升群眾的可參與性，從而實現均等化目標。

(3)其中，HQ區、WQ區、BD區、NH區和JH區由于規模效率的嚴重低下導致總體的管理效率偏低。這說明在群眾參與導向下，這些區的文化產品的供給空間非常大。

五、兩階段效率組合下的提升路徑與策略

綜合考慮兩階段效率值的差異，本部分通過四象限圖探索兩階段之間的對應關系，4個象限分別表示“高效率-高效能”“高效率-低效能”“低效率-低效能”和“低效率-高效能”，即基于不同的效率組合提出4種對應的提升策略。將剔除環境因素影響后的各個區的建設階段的技術效率劃分為高低兩極，基于均等化的前提，本文取各個效率值的均值為中心值，作為橫軸；對于第二階段的公共文化效能水平作同樣處理，作為縱軸。序號1—16同前文代替不同區域，結果如圖5所示。

(一)鞏固提升

第Ⅰ象限為雙高型區域，應當在現有的投入和管理水平基礎上，維持其效率、效能持續增長的良性循環狀態。該范圍內的行政區中大多為公共文化服務體系示范區，說明在既有的文化資源和公共文化管理水平的基礎上，政策支持對其進一步發展起到了促進作用。這表明示范區建設工程基本形成了良性循環的局面，如BH區的需求證詢機制實現了“訂單式”公共文化供給。JZ區的建設效率存在提升空間，對比3種投入要素，其人員投入為全市最低水平。在既定的資源投入水平條件下，人才的保障成為該區域繼續保持良性循環的軟實力要素。該象限區域提升效能的策略主要在于全面打造高水平公共文化服務隊伍，通過人才對于資源的充分利用和各種文化的高效供給實現效能提升。(1)組織管理隊伍。一是完成區文化管理部門空缺編制招錄；二是完善管理人員績效考評體系，加大對文化管理崗位人員綜合性培訓力度，提高各層次管理人員現代公共文化服務的知識體系、專業能力、管理能力和思想意識水平；三是加強同國內外公共文化服務較為發達的地區的交流學習，借鑒國內外先進管理經驗和發展模式，提升文化管理人員的水平。(2)文化工作隊伍。一是提高街鎮、村委會、居委會對公共文化的重視程度，依據實際情況設置專職文化干部崗位；二是在現行薪酬標準體系下，加強個人績效考核，給予適當的補貼和獎勵，提高工作人員的責任意識和服務積極性；三是建立基層文化工作者交流機制，依據街道和社區人口規模和服務范圍合理增加人員編制。(3)文化志愿者隊伍。一是規范志愿者隊伍信息統計工作；二是完善招募制度，拓展招募渠道和志愿者服務方向；三是搭建志愿者信息平臺對過程管理和培訓進行有效對接，同時引入社會資金拓寬志愿者服務的經費來源。(4)外部專家隊伍。一是設立專家咨詢團隊，對區域公共文化服務體系建設情況進行診斷；二是選擇合格的第三方機構，開展區域內公共文化服務運行情況的過程監控，及時發現各項文化服務工作中的問題，協助管理部門明確工作重點和建設方向。

(二)單向提升

圖5包括Ⅱ→Ⅰ和Ⅳ→Ⅰ兩部分區域的提升需求，這兩部分區域的特點是在第一階段的建設和第二階段的服務提升階段存在一高一低的情況，因此該區域的基層文化服務中心提升策略為單向提升。

第Ⅱ象限為建設效率較低區域，以建設效率的提升作為當前主要的導向。從圖5可以看出，HD和HX這兩個區的效率低于平均水平，根據第一階段效率分析可知，這主要是由于規模投入不足所致。該區域的提升策略是提升公共文化建設的投入要素：(1)進一步提高財政投入水平，逐步起到相應的宏觀導向作用，同時尋求更加合理、科學的財政支出途徑，包括積極引入社會力量實現多元化投資主體。(2)拓展公共文化設施規模。一是按照“新建+整合”并行推進的工作思路，挖掘歷史文化遺跡、潛在的可利用的文化場館，盡快增加區域各級場館面積；二是采用租賃或購置等方式，利用企事業單位、公共機構閑置辦公用房等建設文化活動中心、書香驛站、文體廣場、群眾戲臺等街道公共文化場館；三是鼓勵和引導企業、社會組織參與街道公共文化場館建設。(3)完善社會捐贈制度和管理辦法，引導社區居民發揚公共精神，推動街道、社區公共文化服務共建共享。

第Ⅳ象限的NK和HB兩個區在效能階段略低于平均水平，因此效能作為它們當前主要的提升導向。根據第二階段效能分析結果可知，主要原因在于服務范圍覆蓋面有待進一步提升，根據目前的人口密度，其覆蓋范圍為5%左右，處于較低水平。但這兩個區在基礎設施建設和人員要素投入方面較為領先，因而其主要的提升策略導向在于效能的提升：(1)不斷加強基層文化服務產品的開發與供給形式。一是增加基層公共文化產品的數量；二是建立信息化管理平臺，發揮數字化服務方式的優勢，實現地理要素層面的公共文化服務均等化水平[22]。(2)建立良好的需求導入和培育機制。整合大文化資源，真正實現公眾從公共文化服務中受益，而不僅僅局限于簡單的考核指標，如演出場次等；同時，加強對公眾的文化審美的引導和培育，形成良好的文化消費習慣。(3)重視區域人口教育水平的動態變化及公共文化的差異化需求，突破標準化公共文化供給模式，對接更高的公共文化服務水平，從而實現服務人群的持續增長。(4)創新公共文化場館功能，進一步挖掘基層文化服務中心的服務功能，如服務中小學生的課后閱讀。(5)有效提升錯時開放效能。針對服務對象場館使用需求和特點，加強服務團隊和志愿者服務建設以滿足不同人群的錯時開放需求。(6)需要進一步考慮人口密度和地理特征來布局和建設，同時吸納公共文化的地域空間特征，真正實現群眾參與，建立區域特色的文化空間。

(三)漸進式提升

根據前文分析，效能的提升需要基于一定的基礎設施建設，因此處于第三象限的區域，應當逐步提升公共文化基礎設施的建設水平，加大投入；同時在有限的空間資源約束下，探索內涵式管理模式，逐步提升區域公共文化建設和管理效能。因此，本文建議HQ區、NH區、BD區以及JH區等在基層公共文化服務建設投入上實現增長，進而過渡到服務效能的提升的漸進式策略。主要的提升策略導向是在普惠性基礎上打造文化品牌，帶動區域文化均等化發展：(1)提高公共文化各項投入水平，建立不同形式的公共文化建設資金補助和監控機制，保證公共文化的經費投入有效性。(2)建設公共文化數字化共享工程。目前，天津市的所有區域手機終端使用數量遠遠大于電腦等設備，因此建立數字化的公共文化資源具有可行性，是彌補空間短板的有效措施。(3)通過區域文化品牌建設帶動區域文化發展。樹立精品意識，組織區屬各級文化團體，聯合國家級和市級文化團體，充分挖掘本地豐富的歷史、文化、曲藝等各類資源，創建公共文化品牌。(4)完善公益性演出補貼制度。通過供需雙方的不同形式補貼，提供更多優惠或低價演出。建立普惠型的群眾文化活動、文化志愿者表彰制度和榮譽體系，調動群眾參與公共文化服務的積極性。

(四)突破式提升

在第Ⅲ象限中，個別區域的單項效率接近均值，如WQ區、XQ區和DL區的基礎設施條件要明顯好于Ⅲ象限的其他區，而且處于市區周邊，相對于市內其他區的文化資源整合具有一定的地理優勢，同時其經濟環境指標較高，說明它們的經濟發展水平較高，具備公共文化投入增長的時間優勢，可以實現效率、效能的雙增長，因此應選擇在提升基礎設施建設的同時保證效能水平的突破式提升策略。針對該類型區域，本文建議在實現基層公共文化投入水平增長的同時，挖掘管理水平，實現公共文化產品的有效供給，從而提升公共文化服務效能。主要的提升策略導向包括：(1)進一步加強組織領導。定期組織領導小組工作會，加強各部門協同聯動。完善督辦機制，對各成員單位的建設進展情況對標考核指標體系進行定期督辦，并將重點放在街道、社區兩級。(2)提升專業人才和專業資源的利用率。一是強化通過人才培育實現“種文化”。對比人員、經費和場地幾項投入要素，發現其主要的限制在于地域較廣，專業文化隊伍數量和素養不足。需要加強對基層工作人員和群眾的文化建設思路培育，實現“送文化”到“種文化”的轉變。二是充分利用大數據精準對接文化需求。目前公共文化資源閑置浪費的原因之一是缺乏對需求的把握，積極探索信息化手段來精準對接公共文化需求是提升公共文化服務效能的當務之急。(3)挖掘區域文化特色。通過建設區域代表性公共文化服務成果來提升公眾對公共文化的參與積極性并增強文化自信，實現彎道超車。(4)推進文旅融合。通過建設文創產業園實現文化企業的聚集，引導和支持各類文化企業開發公共文化產品和服務，拓展文化消費市場，實現文化事業和文化相關產業的大融合、大發展。

六、結語

本文借助三階段DEA模型，將公共文化財政投入績效水平的實現細化為建設和管理兩個階段。研究結果表明：(1)環境因素和隨機因素的確對街鎮文化服務中心的投入產出效率有一定的影響作用，因此剔除環境要素后對于區域公共文化服務效率效能的評價更為客觀。(2)從均等化目標來看，目前各區域的基層公共文化重建設、輕服務的現象較為普遍。(3)各個區之間的兩階段效率差異較大，均等化程度不高。結合各個區域的兩階段效率特征，本文建立了效率組合象限，根據不同的象限特征，對應提出該區域內的主體在基層公共文化服務效能提升方面的路徑和策略，包括加強鞏固、單向提升、漸進式提升和突破式提升4種類型。基本公共文化服務應當在發揮其兜底作用的前提下，不斷增強政府和市場多主體在公共文化資源均衡配置方面的調節作用，結合服務對象需求的新趨勢和特征，從供給內容、供給模式方面不斷完善公共文化均等化建設水平。