“1+X”證書制度體系構建的困境與出路

【摘要】“1+X”證書制度是我國深化人才培養和評價模式改革、完善國家職業教育制度體系、提高人力資源質量和存量的重要戰略舉措。通過對“1+X”政策文本解讀，明晰其政策目標和價值取向，梳理“1+X”證書制度的內涵，正確和深刻領會“1”與“X”、“1+X”證書制度和“雙證書”制度的區別和關系是開展工作的基本前提。在此基礎之上，全面分析“1+X”證書制度的利益主體構成要素及其關系，基于“1+X”證書制度政策制定和實施邏輯，著重對政策制定主體和實施主體的利益訴求及其面臨的現實困境進行整體分析，并提出“1+X”證書制度系統的主體利益沖突的消解與整合之道。

【關鍵詞】1+X證書制度;利益相關者;利益訴求;現實困境

【中圖分類號】G71【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2020）04-0042-08

【收稿日期】2019-11-16

【基金項目】2018年度重慶廣播電視大學科研項目“重慶市終身教育學分銀行質量保證機制研究”，項目編號為NDZD2018-04;2018年重慶市社會科學規劃項目“重慶學分銀行制度體系構建研究”，項目編號為2018YBJY02

【作者簡介】黃娥（1990—），女，重慶巫溪人，教育學碩士，助教，研究方向為學分銀行、成人教育等。改革開放以來，我國職業教育發展取得了世界矚目的成績，建成了世界上規模最大的職業教育體系，[1]職業教育發展從規模擴展逐步轉向提高質量內涵式發展，由政府統籌向社會多元辦學的格局轉變，由普通教育辦學模式轉向企業社會多主體參與協同辦學模式。我國經濟正處于由高速增長轉向高質量發展階段，我國技能人才缺口多達2 000多萬。[2]為加快培養更多技術技能人才，緩解就業結構性矛盾，2019年1月，國務院印發《關于國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號），提出要把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置，使職業教育為我國現代化建設提供有力的人才和智力支撐。《方案》提出，要構建職業教育國家標準，從2019年開始在職業院校、應用型本科學校啟動“1+X”證書制度試點工作，正式將產教融合培養模式作為復合型技術技能人才培養培訓模式改革的重要抓手。

一、“1+X”證書制度體系構建政策文本解讀1993年4月頒布的《中共中央關于建設社會市場經濟體制若干問題的決議》正式提出“要制定各種職業的資格標準和錄用標準，實行學歷文憑和職業資格兩種證書制度”，這是我國第一次以政府文件的形式提出職業教育“雙證書”制度。1996年5月頒布的《中華人民共和國職業教育法》第八條明確規定：“實施職業教育應根據實際需要，同國家制定的職業分類和職業等級標準相適應，實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書”，這是我國第一次以法律的形式對“學歷證書+職業資格證書”制度做出規定，將“學歷證書+職業資格證書+培訓證書”制度納入法制的軌道，具有劃時代的意義。

1999年6月，中共中央國務院印發的《關于深化就業改革全面推進素質教育的決定》提出要“在全社會實行學業證書、職業資格證書并重的制度”。2004年9月，《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》也明確提出：“完善就業準入制度和職業資格證書制度，加快開發國家職業標準。”2005年10月，國務院印發的《關于大力發展職業教育的決定》提出“全面推進和規范職業資格證書制度，要盡快建立能夠反映經濟發展和勞動力市場需要的職業資格標準體系”。這一時期的學歷證書和職業資格證書在很大程度上屬于“雙證書”制度，尚不能等同于“1+X”證書制度，兩者在教育內容的范圍不一樣，“雙證制度”是在學歷證書范圍內，以學科課程為框架，在專業學科基礎之上強化職業資格證書內容;“1+X”證書制度是對學歷證書內容的延伸，以能力本位課程為框架，新增加或強化職業技能的內容。[3]“雙證書”在促進教育教學改革、培養學習者職業素質和職業技能、提高學習者就業能力等方面發揮了重要作用，也為“1+X”證書制度構建積累了寶貴的實踐經驗。

隨著移動互聯網、大數據、人工智能等新理論新技術的飛速發展，涌現了大批新興產業，對技能技術型、復合型人才產生了較大需求。為了深化人才發展體制機制改革，降低創業就業門檻，2016年3月，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，提出：“清理減少準入類職業資格并嚴格管理，推進水平類職業資格評價市場化、社會化。放寬繼續緊缺人才職業資格準入。”同年12月，國務院發布了《關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》，取消了114項職業資格許可和認定事項，較大范圍減少了職業資格許可和認定事項，進一步深化了人才供給側結構性改革，降低了人才負擔和制度成本，激發了市場和社會活力，促進了就業創業。2019年1月，國務院印發《關于國家職業教育改革實施方案》，對“1+X”證書制度試點工作做了明確部署，鼓勵職業院校學生在獲得學歷證書的同時積極取得多類職業技能等級證書。4月，教育部等四部門印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，對“1+X” 證書制度試點工作開展目標和內容做了具體安排。同時，人力資源社會保障部和教育部聯合印發《職業技能等級證書監督管理辦法（試行）》，對職業技能等級標準和證書制定監督管理做了詳細部署，支持《方案》的實施。《方案》和《試點方案》首次以政府文件形式正式提出“1+X”證書制度，標志著我國職業教育證書制度體系建設已經納入到政府的政策視野，并采取切實措施保障職業教育制體系建設，將完善職業教育體系作為現代制造業、現代服務業、現代農業發展的重要制度保障與人才支持。

二、“1+X”證書制度的內涵及利益主體分析（一）“1+X”證書制度的內涵

要深入推進“1+X”證書制度工作，厘清和深刻領會“1+X”證書制度內涵是基本前提。要明確“1”和“X”的具體內容及其兩者的關系：“1”與“X”是職業教育證書制度的兩個核心要素，隸屬于不同的社會系統，具有不同的社會屬性，兩者既有聯系又有區別。“1”是指學歷證書，隸屬于學歷教育系統，具有基礎性、主體性作用，是學制教育系統內為完成一定教育階段學習任務的學習者頒發的文憑。現階段主要職業教育系統學歷證書包括中等職業教育和高等職業教育學歷證書，還包括應用型本科院校的學歷證書。學歷證書的核心是課程標準，學習內容包括文化基礎課、專業基礎課程和專業核心課程，既包含理論知識，又包括技能技術的內容。“X”是指職業技能等級證書，分為初級、中級、高級三個等級，主要反映學習者的職業技術能力水平。其核心是行業能力標準和技能等級標準，反映企業崗位（群）的能力需求和職業技能等級標準，具有引導性、發展性的作用，補充、強化、拓展學習者的技術技能或職業素質，其學習內容主要是行業技能能力的理論知識和技能操作以及能力體現。“1”和“X”雖隸屬于不同系統，但兩者的標準建設都是基于學科專業或職業技能等級證書對應的相關行業領域的崗位（群）的典型工作任務所需的能力要求來開發的，同時，兩者都是培養技術技能人才的重要支撐。

要厘清“1+X”證書制度的內涵，準確界定“X”證書的范圍，還必須明晰“X”與職業資格證書的關系。職業資格證書是“從事某一職業所必備的學識、技術和能力的基本要求”，[4]主要包括從業資格和職業資格。國務院勞動、人事行政部門通過職業資格鑒定和職業資格評價等方式對評價合格者授予證書，是行業對從事特定領域工作人員知識、技能和能力的要求，具有職業準入性質，是從業者進入某一行業領域從事相關工作的資格許可證或資質門檻。《方案》對“X”的界定是：“鼓勵職業院校學習者在獲得學歷證書的同時，積極取得多類職業技能等級證書，拓展就業創業本領，緩解結構性就業矛盾”。職業資格證書和“X”證書兩種證書制度既有聯系也有區別，兩者是培養技術技能型人才和復合型人才的兩個重要組成部分，前者是對從事某一領域工作的從業者在知識、技能方面的基本要求，后者通過工學結合、企業參與協同育人的方式來豐富學習者的專業技術和技能，提高其綜合素質、就業能力和競爭力，兩種職業證書和學歷證書共同構成職業教育人才培養的“一體兩翼”新布局。但兩者適用的規則和遵循的邏輯各不相同，職業資格證書是從事特定行業工作的必備知識、技能和能力的國家標準，具有基礎性規定作用，有強制性屬性。“X”證書是豐富、完善學習者技術技能的補充性職業技能等級證書，其屬性對應《職業教育法》第八條的“培訓證書”范疇，學習者有自主選擇性。

（二）“1+X”證書制度的利益主體構成

“1+X”證書制度體系不僅僅是一項人才培養改革的政策問題，探索產教融合校企“雙元”育人的實踐問題，更是職業教育理念和價值選擇的問題。基于“1+X”證書制度內涵，大致形成了“1+X”證書制度實施所涉及的教育系統內部和社會系統外部要素框架。從利益相關者理論視角對“1+X”證書制度系統所涉及的利益主體及其關系進行全面分析，可調和各利益主體的利益沖突，使之走向互動合作的狀態。

利益相關者理論屬于經濟學范疇，是指影響組織目標實現，或者被組織目標實現過程中所影響的任何個人和群體。[5]最早由經濟學家伊戈爾·安索夫（Igor Ansoff）于1965年提出：要實現企業目標，就必須平衡好與其他利益相關者的利益沖突。1984年，在全球經濟一體化進程日益加快的背景下，各國經濟合作交流日益加深，經濟學家們對利益相關者理論的認識不斷深化。1984年，美國經濟學家愛德華·弗里曼對利益相關者給出了更廣義的定義：利益相關者是“那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標的過程影響的任何個人和群體”。[6]把影響組織目標實現或組織目標實現被影響的個人或群體定義為利益相關者，且利益相關者之間的利害關系既有內在聯系，又存在顯著差異。[7]“1+X”證書制度構建是一項極為復雜的跨系統合作的工程，因此，需要明確“1+X”證書制度系統的利益主體構成，明確其各主體的核心利益以及利益實現障礙，以找出破解之道。

職業教育系統涉及到教育系統內部和外部要素，包括政策制定主體、政策實施主體和政策對象，主要利益主體包括政府各職能部門，如教育行政部門、標準化管理委員會、財政部、人力資源社會保障部，是政策的制定主體，負責政策的制定和指導以及體制機制的建設，對工作推進質量和成效進行監測和評估。培訓評價組織和職業院校以及應用型本科院校是政策的實施主體。其中，培訓評價組織負責職業技能等級證書及標準開發、相關教學資源開發、考核站點設置、考核頒證等。院校主要負責統籌專業（群）資源，推進職業技能等級證書與專業、課程以及教學內容有機融合，面向在校學生和社會成員開展職業技能培訓等。學習者是政策對象，獲取職業技能等級證書，是學習成果認證與轉換的學習主體。由教育行政部門和職業教育指導咨詢委員會學校對職業技能等級證書相關工作進行指導、評價和監督。社會、學習者、家長等社會團體對培訓評價組織工作進行評價。其關系結構如圖1：

三、“1+X”證書制度系統的主體利益訴求

“1+X”證書制度體系并不是針對職業教育和應用型本科院校的簡單教育問題，而是涉及多方面的社會問題，是一項教育和社會共同的事業，是一個由政府從上而下推動的教育行為，既需要政府制定政策推動，更需要企業行業和教育系統的行為支持，也需要諸多利益主體相互協作共同推進落實。“1+X”證書制度系統的主體分為：政策制定政府主體、政策執行主體、監督與評估主體、學習主體。其中，政策制定政府主體包括兩大類：一是教育體系外的，有國務院、國家標準化管理委員會、人力資源社會保障部、財政部、國家發展改革委員會，還有地方各級政府;另一部分是教育體系內的教育行政部門，主要指教育部相關部門。政策執行者主要指教育培訓評價組織、企業行業、職業教育院校、開放大學或應用型本科院校以及有關培訓機構。政策面向群體為城鄉各類勞動者，包括企業職工、下崗失業人員、退役軍人、新生代農民工及在讀的技能技術型人才。政策執行的監督和評估機制是由社會、專家、家長等社會團體組成的監督、管理和評價組織。

（一）政策制定主體的利益訴求

“教育政策是國家和政府制定調整教育領域的社會問題和利益關系的公共政策，具有政策價值、經濟價值、教育和人的發展價值等”，[8]在“1+X”證書制度教育政策中也蘊含了特定政策價值、經濟價值、教育和人的發展價值。主要體現在以下幾個方面：

1.擴大受教育培訓權利范圍，促進教育公平和社會階層良性流動

當前，我國正處于社會轉型升級發展的關鍵期，傳統產業日漸解體，新興產業蓬勃發展，社會出現很多新型崗位，要求人們不斷地更新知識結構，以適應新的經濟環境。從社會視角來看，合理的社會流動是社會良性運行的重要協調機制。[9]我國引入市場和競爭機制之后，受教育程度等“獲致性因素”對社會流動的影響日益顯著，[10]教育對于個體職業獲得和社會流動的影響越來越大。科學技術革命不斷推動產業轉型升級，社會對專業技術人員的需求不斷增加，若缺少文化技術資本積累的渠道，社會流動規模和流動結構就會難以適應經濟發展需要，人們就業或擇業的權利和機會也會減少，不利于促進社會公平。國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《職教20條》）和教育部等四部門印發的《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》（簡稱《試點方案》）中明確提出了院校內培訓人群可擴大到社會人群，院校外培訓也可面向在校學生，將受培訓權利進行了重新分配，擴大了受培訓對象范圍，使更多群體能夠享受到再教育或受培訓的權利，從體制機制上對高技能技術性人才培養做了全面部署。一方面，直接提高了人才培養質量;另一方面，兼顧了教育公平和社會公平。

2.加快人力資源供給側改革，促進經濟轉型升級和高質量發展

我國經濟轉型升級和高質量發展需要高技能、高技術的專門人才支撐，因此，需要加快人力資源供給側改革，提高人力資源供給數量、質量和改善人才結構，以服務經濟社會發展。針對企業職工、就業重點群體、貧困勞動力群體，應優先面向農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業等技能人才緊缺領域開展分層次、有重點、多形式的在崗培訓、脫崗培訓、提升培訓、轉崗專業或創業培訓，解決人力資源供給不足、層次不高、專業技能人才供不應求的結構性問題，補齊就業難的短板，將人力資源供給側改革作為經濟社會轉型發展的重要支撐。

3.提高勞動者職業技能水平，促進大眾就業創業

從個體的角度來看，受教育水平和程度、職業技能水平在很大程度上決定勞動者在新的職業結構中的位置。通過正規教育一次性獲得學歷水平來獲取社會、經濟地位的方式在科學技術和產業迅速變革的時代已不適用，需要通過繼續教育和職業技能培訓來不斷提高勞動者的生產能力，以適應社會發展的需要。《職教20條》把職業技能培訓作為保持就業穩定和緩解結構性就業矛盾的重要舉措，全面提升勞動者的職業技能水平，促進大眾就業創業，實質上就是使勞動者在自己從事的職業領域內，接受更高層次和水平的繼續教育，不斷提高自身的職業綜合能力和素質，通過職業的再適應、再選擇、再創業獲得個人向上流動的能力，進而提高社會資源獲取的能力。

4.推行終身職業技能培訓制度，夯實人才可持續發展通道

從職業教育制度建設和職業教育體系發展層面來看，《職教20條》主要是在職業教育領域進行的一項重大改革舉措和制度設計，其主要目的在于培養高素質勞動者和技術技能型人才，通過完善職業教育體系建設，健全職業教育制度和標準體系，推動多元主體協同辦學，開發職業技能等級證書，以國家職業標準和職業技能等級標準為基礎，調整職業院校專業人才培養方案，優化課程設置和教學內容，促進教學標準和職業標準的融合，使學校人才培養與社會人才需求相匹配。同時，將人才能力評價標準與職業技能等級標準相融合，促進人才評價方式與職業技能鑒定方式融通，深化職業教育教師、教材、教法改革，提高職業教育辦學質量。通過建立職業技能等級證書制度，針對企業職工、就業重點群體、貧困勞動力等在職群體開展終身職業技能培訓，建立終身職業技能培訓制度，為各類勞動者和準勞動者開展有針對性、實效的職業技能培訓，暢通技術技能型人才成長通道，辦好服務于全體勞動者的高質量職業教育。

（二）政策實施主體的利益訴求

1.企業的利益訴求

企業一般是指獨立的盈利性社會組織，企業作為用人單位成為“1+X”證書制度的直接利益相關者。在新一輪科技革命和產業變革浪潮中，企業需要尋找新動能、新模式、新技術，以實現新舊動能的轉換。所以，對于企業主體來講，在“1+X”證書制度系統中，企業的核心利益訴求主要表現在兩個維度：內部——經濟利益;外部——社會責任。[11]對于企業自身發展來說，主要是從事生產、服務等經濟活動，以滿足社會需求，實現盈利。在經濟利益的驅動下，企業需要高素質和高技術技能型人才，通過提高企業人力資源質量來提高企業的核心競爭力，實現企業的高質量、高效率和可持續發展，這是企業發展的內在要求。在參與職業教育辦學過程中，企業可以發揮辦學主體的優勢，培養企業所需的高素質技術技能型人才，與高校實現互利共贏發展。在合作的過程中，企業還可以利用高校的專業人才和科研人員開展新技術研究、產品研發工作，加快科研成果的轉換。同時，在參與辦學過程中，企業可以擴大自身社會影響力和提高社會知名度，吸引更多優質人才加入企業，增加企業的隱形資源。

2.高職院校和應用本科院校的利益訴求

職業院校為區域經濟社會發展提供技術和人才支撐，在技術變革迅速發展的關鍵時期，通過“1+X”證書制度體系構建，激活行業企業深度參與技術技能型人才培養，注重產教融合，校企合作，訓育并重，突出人才培養的實踐性、技能性。以職業需求為導向，以實踐能力為重點，實現專業標準與行業標準，教學過程與成產過程、職業資格證書與學歷證書相結合，以就業和社會需求為導向，形成多元主體協同育人的職教共同體。擴展人才培養新通道，培養人才可持續發展能力，提高辦學水平和人才質量，提高學生的就業創業能力。同時，完善職業教育教學相關標準，促進院校加強專業建設、深化課程改革、加強教師隊伍建設，充分利用企業場所、資源加強實訓基地建設，全面推進職業教育現代化建設。

四、“1+X”證書制度構建面臨的現實困境

（一）環境缺失：文化環境和制度環境

1.文化環境

民族的文化體現著民族思想規范以及觀念形態的總體特征，它制約著教育活動過程。反過來，各民族的教育體現著文化背景和文化傳統。[12]我國的傳統文化價值觀是“以義制利”“重義輕利”，在這樣特殊的文化背景下，我國職業教育缺乏發展的土壤。直到1922年頒布《壬戌學制》，才出現“職業教育”。[13]我國職業教育是舶來品，國內缺乏與工業社會發展相適應的文化環境，同時，受“學而優則仕”的文化傳統影響，我國傳統教育理念多以“精英教育”為主導，導致職業教育社會地位低下的困境。“1+X”證書制度是職業教育制度的職業培訓制度，亦缺乏促進其發展的文化環境。

2.制度環境

“1+X”證書制度構建的核心實質是要完善職業教育培訓體系，促進產教融合、校企合作。職業教育更加注重教育與經濟、職業與教育、學校與企業的關系，由此，推動學校、政府相關職能部門、行業企業的跨界合作更是重中之重。改革開放以來，頒布了一系列關于產教融合、校企合作的政策制度文件，如1981年2月的《關于加強職工教育工作的決定》、1985年5月的《中共中央關于教育體制改革的決定》、1995年10月的《國家教育委員會在關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》、2009年2月的《關于加快推進職業教育集團化辦學的若干意見》《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》《關于深化產教融合的若干意見》《關于加快發展現代職業教育決定》《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》等一系列政策制度。[14]我國職業教育有關的法律、規章和制度在企業舉辦職業教育的權利和義務方面并沒有十分明確。同時，即使有提及也不具有約束力，都只是涉及教育部門和企業合作的方向，對企業在人才培養中的具體權利和義務沒有做明確的規定。政策制定主體主要是教育主管部門，行業企業的缺位導致他們并沒有真正參與到職業教育人才培養中來。

（二）利益博弈：主體利益的短視和失衡

“教育政策的核心就是要解決社會利益分配的問題，所有政策最終都表現為對社會利益關系的處理”，[15]有效恰當地處理好各主體利益關系是教育政策有效執行的重要保證，“1+X”證書制度與中央、地方政府、職業院校、行業企業以學習者為紐帶構成了錯綜復雜的利益關系。政府注重人才培養結構、層次和數量，強調人才與經濟發展短期需求和長期規劃的關系;企業最直接、最現實的目的是獲取所需的技術技能型人才和技術服務，以實現企業利益最大化和提高企業的市場競爭力;學校人才培養周期長，人才結構和規格滯后于社會需求。如何平衡行業追求利潤的動機和等價交換的市場機制與公共管理部門追求社會效益最大化和非競爭性機制之間的矛盾;如何化解職業院校人才培養的長周期性和滯后性與行業企業追求短期經濟利益的沖突;如何引導和刺激行業企業參與職業技能等級證書的開發及培訓工作;如何打破職業院校與普通高校同質化辦學藩籬，解決院校人才培養目標和人才培養模式的內部矛盾;如何滿足學習者的多樣化職業技能等級證書需求，將職業技能等級證書認證和轉換為學習者所需的學習成果，擴大職業技能等級證書的社會和經濟效益，等等，這些問題的解決關系到教育政策能否有效執行。

（三）政策法規柔性：各利益相關主體松散、權責不明晰、約束性弱

“1+X”證書制度及“雙證書制度”等相關政策文本大多是提出實現任務、具體內容、技術路線，部分政策內容屬于宏觀上的制度架構，對各主體的權利和義務并未明確，利益主體間關系松散，權責不清。“1+X”證書制度的實施過程是一項長期的艱巨任務，需要完善的組織架構和運行制度對各主體行為進行規范，以保障“1+X”證書制度的實施效率和質量。現階段的政策文本對各利益主體的職責和任務做了相關說明，如教育行政部門負責整體規劃、部署和宏觀指導;培訓評價組織主要負責職業技能等級證書標準開發、教材和學習資源開發、考核站點、考核頒證、實施評價與證書發放;院校則根據職業技能等級標準和專業教學標準重構專業人才培養方案，向在校學習者或社會群體實施培訓，其他相關部門給予質量保障和財政支持，各主體間關系松散，缺乏國家或省級統籌主體。中央和地方財政經費如何承擔比例、頒證收入如何分配等等問題缺乏明確有效的溝通協調。

（四）管理體制不健全：人才培養和評價制度封閉

“1+X”證書制度并非只是在學歷教育證書基礎之上拓寬學習者學習內容，提供更多職業技能等級證書，更是在我國經濟轉向高質量發展背景下深化人才培養模式、評價模式和職業院校辦學模式改革，以培養復合型、技術技能型人才。因此，需要社會各系統聯動實施。目前，教育行政部門對企業行業參與辦學的管理制度不健全，職業資格和技能證書體系尚不完善，職業技能等級證書統籌管理制度未建立，導致證書的開發和管理較為零散。職業院校內部對學歷教育學習成果和若干職業技能等級證書等非學歷教育成果的融通建設機制不成熟，兩種學習成果之間相互認證與轉換通道未建立。現行教育體制、制度使學習者受身份、專業、修業年限和學習機構的限制，不能根據自身實際情況靈活選擇學習內容和自主安排學習進程。同時，職業技能等級證書的勞動人事制度和財政管理制度也尚未建立，學習者無法通過職業技能等級證書等非學歷培訓提高資歷和就業的優勢，以獲取更高的經濟報酬和社會地位，導致學習獲得感不強。同時，學習者還需要花費更多時間成本和財力成本，進一步削弱了其參與學習的動力。

五、“1+X”證書制度系統主體利益沖突的消解與整合（一）加強“1+X”證書制度頂層設計，構建社會支持體系

1.強調職業教育的工具理性和價值理性統合，破除大眾對職業教育的偏見

受我國文化傳統、職業教育產生邏輯以及發展水平的影響，現階段職業教育存在社會地位不高、辦學質量不高、職業教育學生就業艱難等問題，適宜職業教育發展的土壤尚未形成。因此，大力發展職業教育的首要前提是要營造重視技術技能型人才發展的良好社會環境，破除大眾對職業教育的偏見。在人力資本理論分析框架下，應注重職業教育在人力資源開發和促進經濟社會轉型發展中的重要作用。職業教育的工具性變得越來越突出，而職業教育的主體處于邊緣狀態。因此，職業教育發展不能僅僅考慮經濟的發展需要，更要彰顯人文主義關懷，促進個體能力的提高和突出人的主體價值，如學習能力、創新創業能力、社會交往能力、職業精神和工匠精神以及政治參與能力等，統合職業教育的工具理性和價值理性，促進經濟發展與人的發展的和諧統一。同時，要重視職業教育的發展，制定并出臺一系列方針政策，鼓勵、支持和引導職業教育發展，在經費投入、辦學條件、人力保證、就業創業等方面給與全方位支持。要加快職業教育從規模擴張轉向高質量發展，實現特色化辦校，支持職教學生從“能就業”轉向“就好業”，優化職業教育專業設置，保障人才培養與市場人才需求相適應。促進行業組織與本領域職業教育的合作，厚植企業參與職業教育的文化環境，形成職業教育與行業企業命運共同體，優化職業教育發展的內部和外部環境。

2.完善“1+X”證書制度設計，出臺有利于技術技能型人才發展的配套政策

“以條令的形式出現的制度具有強制性，要求人們執行與服從，它以法律的、行政的、紀律的力量來保證貫徹”，[16]因此，應建立健全“1+X”證書制度。“1+X”證書制度設計須具有前瞻性，要面向全體社會人員開放，且可以滿足“1”和“X”學習成果的獲取、認證與靈活轉換。

應加快推進學分銀行建設和國家資歷框架建立，形成終身學習框架，深化學制改革，建立彈性、靈活的人才培養制度，為學習者建立終身學習賬號和終身學習檔案，通過學習成果的連續積累、認證與轉換構建惠及全民的終身教育體系，鼓勵學習者自主、靈活、多渠道獲得學歷和非學歷教育學習成果。建立國家及地方技術技能型人才需求的監測與分析機制。對經濟社會發展所需的人才需求及時、動態監測，尤其是緊缺專業崗位人才需求情況，有利于職業教育將新技術、新要求融入人才培養過程，提高其服務于國家和地方經濟發展的能力。建立健全經費投入機制。在中央財政獎補機制基礎之上，應鼓勵多方投入，多渠道籌措經費，尤其是各省（區、市）政府在要加大“1+X”證書制度構建資金投入。同時，加快其他配套政策的制定落實，正確把握國家職業教育改革方向，起草、制定國家職業教育相關法律法規，開展重大改革調研，審議職業技能等級證書的相關事項等。深化產教融合校企合作，建立工學結合育人機制，充分發揮企業在技術技能人才培養和人力資源開發中的主體作用，激活社會力量深度參與辦學的內生動力，建立多元主體協同參與的人才培養模式和評價模式。

（二）建立好溝通協調機制，加快形成各利益主體緊密合作的布局

“1+X”證書制度涉及的利益主體較多，包括中央政府、地方政府、教育行政部門、培訓評價組織、職業院校、行業企業以及社會個體，各利益主體都會基于自身利益的考量而產生博弈行為，影響主體行為的選擇。因此，要建立好溝通協調機制，促進各利益主體緊密合作。教育部門和行業企業之間應建立組織間的聯系通道，確保各系統間的信息交流和功能對接，使 “1+X”證書制度構建主體達成共識，推進人才培養模式和評價模式創新，為經濟社會發展培養技術技能人才。相關領域主管部門要加大統籌力度，積極發揮指導部門的指導、監測和評估作用，尤其是職業技能等級證書和標準的制定，不同證書、不同區域、不同行業領域在標準制定、考核方式上訴求不一，難以形成一個整體。為保障不同主體開發同一職業技能等級證書及標準建設的有效性、一致性和質量，合理布局各主體要素，使各主體間相互聯動協調，實行分類指導，增強指導的針對性和有效性。嚴格落實主體責任，統籌謀劃部署，共同構建順暢、完善的溝通協調機制以及溝通渠道，形成完善的工作機制。加強各主體的溝通銜接，實現良性互動，保證信息的及時對接以及問題的解決和反饋。

（三）加強政府統籌規劃和分類指導，層層壓實各主體責任

“1+X”證書制度涉及的主體較多，在工作開展過程中需加強政府統籌規劃、分類指導，進一步細化任務，明確各環節責任主體。

國家教育行政部門需做好整體規劃、部署和宏觀指導，制定相關配套政策并進行工作指導，對“1+X”證書制度構建工作的各個環節進行質量監督和評估。

省級教育行政部門需統籌協調本區域的試點工作，及時協調解決試點過程中出現的新情況、新問題，保障試點工作順利開展，及時總結、提煉和推廣經典經驗。同時，結合實際研究制定試點工作配套政策，激勵行業、院校積極參與試點工作，加強培訓評價組織遴選工作和職業技能等級證書標準制定，研究證書培訓考核收費管理相關政策等。

培訓評價組織應對職業技能等級證書的必要性和可行性進行論證，開發社會和企業認可度高、含金量高的職業技能等級證書。做好職業技能等級標準制定、師資培訓、教學安排、考核站點建設、職業技能等級證書的考核和發放等事項安排。

試點院校相關負責人要加強對試點工作的領導，要按照有關規定加大資源統籌調配力度，和相關培訓組織做好溝通協調工作，明確職業技能等級證書內容和考核方式。組織專業帶頭人和教師團隊推進專業人才培養方案、教學標準、課程內容與職業技能等級證書相融通，教學過程與培訓過程相結合，教學評價與職業技能考核統籌安排，結合社會各界對證書的需求組織開展專門培訓，積極為社會成員提供培訓服務。

（四）落實“放管服”改革要求，構建開放靈活的人才培養體制機制

“1+X”證書制度構建的社會價值主要體現在培養培訓高素質、復合型技術技能人才，提高人力資源存量和質量，提高職業教育社會服務能力，因此，要深化人才培養模式改革，落實“放管服”改革要求，進一步完善職業教育與培訓體系，深化產教融合、校企合作，強調訓育并重、學歷教育與非學歷教育并舉，完善技術技能人才培養體系。

1. 建立職業教育評價機制

明確職業教育是與普通教育同等重要的類型教育，以職業需求和就業為導向，在人才培養方面更加注重實踐能力培養，注重產教融合、校企合作，以實踐能力培養為重點，是調整人口紅利為人才紅利的重要支撐。因此，要樹立科學的職業教育質量觀，制定契合職業教育功能和活動特性的質量標準和評價制度，不僅要滿足學歷教育評價要求，更要面向市場，引導行業企業參與職業教育評價，加快職業教育高質量發展。

2. 深化人才評價制度改革

破除唯學歷和唯文憑的人才選拔任用、評價和激勵機制，及時校正、更新人才標準，制定能力本位、成效本位的新的人才標準，營造尊重知識、尊重人才、尊重勞動的有利環境，為各類人才持續發展和創新創業能力提升提供政策環境，切實培養經濟社會發展所需的人力資源，推進人才強國的重要戰略實施。

3. 全面推進學分制改革，建立靈活的學習制度

基于職業教育本質屬性，建立多樣性、開放性、包容性的職業教育體系，建立完全學分制，打破院校和專業之間、學歷教育與非學歷教育之間的壁壘，暢通個體多樣化學習和發展的通道，使學習者能夠根據自身實際情況，靈活、自主地安排學習時間和進度，多渠道獲取學習成果并能認證與轉換為所需的目標成果。

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The Dilemma and Outlet of the Construction of “1+X” Certificate System

—Based on Stakeholder Perspective

HUANG E

（Chongqing Radio & TV University， Chongqing 401520， China）

【Abstract】The “1+X” certificate system is an important strategic measure for China to deepen the reform of talents training and evaluation mode， improve the national vocational education system， and improve the quality and stock of human resources. Through the interpretation of the “1+X” policy text， we can clarify its policy objectives and value orientation， sort out the connotation of the “1+X” certificate system， correctly and profoundly understand the “1” and “X”， “1+X” certificate system and “The distinction and relationship between the two-certificate system is the basic premise for carrying out the work”. On this basis， the paper comprehensively analyzes the constituent elements of interest subjects of the “1+X” certificate system and their relations. Based on the policy-making and implementation logic of the “1+X” certificate system， it focuses on the overall analysis of the interest demands of the policy-making and implementation subjects and the practical difficulties they are facing， and puts forward the way of resolving and integrating the subject interest conflicts of the “1+X” certificate system.

【Key words】1+X certificate system; stakeholders; interest demand; realistic dilemma

（編輯/喬瑞雪）