基于價值角度的繼續教育券制度審視

【摘要】基于價值角度分析，繼續教育券制度應有利于政府、學員、學校和納稅人的多贏局面的達成。目前制度實施中存在“誰出資金”、“誰來受惠”、“誰保證培訓質量”、“誰來管理”、“誰來監督”等現實問題。為提升繼續教育券制度的價值，應完善以政府為主體的經費投入制度，建立以弱勢群體為主體的受惠群體制度，健全以繼續教育學校為主體的培訓質量保障制度，規范以政府部門為主體的管理制度，強化以社會公眾為主體的監督制度。

【關鍵詞】繼續教育;繼續教育券;價值視角

【中圖分類號】G720 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2020）04-0075-05

【收稿日期】2019-11-30

【作者簡介】冉芳（1984—），女（土家族），重慶西陽人，碩士，講師，研究方向為教育基本理論。

一、基于價值角度的繼續教育券制度概述

自1955年美國學者米爾頓·弗里德曼首次提出教育券理論之后，教育券的制度設想便成為各國政府公共教育服務的供給工具之一。繼續教育券，也稱繼續教育消費券、培訓券、培訓消費券、繼續教育憑單等，是在繼續教育領域使用的一種代幣券，社區教育券、終身教育券也是繼續教育券的重要表現形式。價值是指客體能夠滿足主體需要的效益關系，是表示客體屬性和功能與主體需要間的一種效用、效益，繼續教育券這個客體應對政府、學員、學校和納稅人等相關主體具有積極的效應關系。

1.政府滿意：改善公共投入效應

政府從傳統的“花錢辦教育”管理形式轉變為“花錢買服務”管理形式，標志著政府教育經費投入效應的根本變革。以前，政府對繼續教育學校的經費支持主要采用直接撥款的形式，將教育經費直接補貼給學校，或者直接撥款給薄弱學校以扶持其發展。這種政府主導的經費投入機制存在著撥付不透明、資金使用效率低下等問題。而繼續教育券的實施則將教育經費以個人為單位計算，以代幣券形式分發到每個人手中，從根本上解決了困難群體的教育經費短缺問題，[1]也使教育經費發揮了最大使用價值，避免了資金浪費現象。

2.成人學習者滿意：獲得生存命運提升的契機

根據我國國情，繼續教育券主要是“排富性”模式的公平型繼續教育券，即繼續教育券的受益對象主要是社會低收入群體和社會弱勢群體。改善社會低收入群體和弱勢群體的生存境遇的最佳方法不是“授之以魚”，而是“授之以漁”，“經濟輸血”不如“技能造血”。廣大低收入群體和弱勢群體通過繼續教育券而獲得參加非學歷繼續教育、職業技能培訓、知識補償教育和社區教育的機會，從而獲得新就業機會、崗位技能提升和文明生活習慣養成，并因此獲得人生命運提升的契機。

3.繼續教育學校滿意：獲得良性競爭的平臺

無論是公立學校或是民辦學校，都需要通過提供教育服務來獲取辦學經費。而繼續教育券的實施，驅使繼續教育學校按照定點培訓機構的條件加強教學條件建設和教學資源投入，并向政府管理部門申請定點繼續教育培訓資格。許多繼續教育學校在統一的平臺上展開公平公開平等競爭，激發自身發揮辦學優勢以吸引大量學員，爭取更多的辦學經費。劣質學校因生源較少而無法獲得足夠的生存經費，優質學校和特色學校因生源增加而獲得充足的經費并因此進一步發展和壯大。

4.納稅人滿意：用之于民

納稅人辛辛苦苦掙的錢以稅收的形式上交國家，希望稅收用之于民，用得合理，用得富有價值和意義。繼續教育券則把有限的教育經費用在困難群體、低收入群體和弱視群體，用于改善他們的教育現狀、培訓現狀和學習現狀，用于體現民生工程、民意工程的具有補償意義的繼續教育領域。這種教育經費的合理支出得到了社會公眾和納稅人的充分理解和信任，也體現了社會公眾對社會公平、教育公平和扶困濟貧的關注和關切。

二、繼續教育券制度的實施現狀

近年來，上海、成都、杭州、廣州和深圳等許多城市的地方政府加強了繼續教育券實踐的探索和推廣，并在制度實踐上進行了卓有成效的總結和完善。

1.資金來源

繼續教育券的資金來源以地方政府籌集為主。成都市2009年起實施特別職業培訓計劃，投入財政資金0.75億元。杭州市2009年起實施教育培訓消費券制度，2009年杭州市政府發放1.2億元教育培訓消費券，2010年杭州市政府將普發制改為按需申請制。廣州市2010年起實施職業技能培訓券制度，有培訓需求的勞動者可自愿領取6張培訓券，補貼標準視參訓工種而不同，最低220元，最高2 000元。深圳市2017年起實施職業技能培訓券制度，2017年培訓費總額度為5千萬元。

2.學習者的選擇參與

繼續教育券的發放對象一般是具有培訓需求的成人群體或是處于社會弱勢地位的特殊群體。成都市就業培訓券的發放對象是返鄉農民工、未就業大中專畢業生、失業人員、農村富余勞動力等群體。杭州市教育培訓消費券的發放對象是本市區高校應屆畢業生、進城務工人員子女在校生、持證特困家庭大學生、參加職業資格證書培訓和學歷繼續教育的常住居民等群體。廣州市職業技能培訓券的發放對象是本市戶籍法定勞動年齡內的有就業能力和培訓需求的勞動者，持券學員可以在政策規定的培訓專業（工種）范圍內自主選擇定點培訓機構學習相關課程。深圳市職業技能培訓券的發放對象是戰略性新興產業、未來產業、現代服務業和優勢傳統產業中合法經營的企業組織的企業員工。

3.繼續教育學校的培訓活動

一般來說，被納入定點培訓機構的繼續教育學校才有資格從事定點專業的專項培訓。廣州市定點培訓機構按照“條件公開、自愿申請、平等競爭、擇優認定”的原則進行評審，由市人力資源和社會保障部門聯合市教育部門予以認定并對社會公布，定點培訓機構有公辦學校和民辦學校等多種類型。杭州市認定的定點培訓機構主要有兩類：一類是如杭州師范大學等學歷教育文化培訓機構;一類是如浙江省就業培訓中心等技能培訓機構，培訓項目有創業培訓、人才培訓、工種培訓等。[2]

4.政府部門的管理活動

政府管理部門具有繼續教育券的發放、申領、兌現等方面的管理職責。杭州市教育培訓消費券制度規定了由市教育局、市勞動保障局、市財政局、市民政局等相關部門制訂方案，[3]進行教育培訓消費券的監制、發放和回收、培訓機構和項目審核、組織培訓，以及結算兌付等工作;[4]規定了發放對象范圍、入學時的資格審查，限定了使用范圍，確立了使用期限，明確了回收和兌現辦法。廣州市設立市人社局職業能力培訓指導中心，市人社局負責制定管理制度，審核和劃撥職業技能培訓專項補助經費;職業能力培訓指導中心接受市人社局的領導，承擔職業技能培訓券政策的組織實施職能，圍繞定點培訓機構審批、開班核定、培訓過程監控、結果驗收和資助審核等環節進行行政管理。[5]

5.社會有關部門的監督活動

對于政府出資的繼續教育培訓補貼，社會各方面應有監督職責。深圳市向社會公布了實施方案，對發放對象范圍、定點培訓機構名單、補貼標準、兌現程序等公眾關心的問題進行具體界定和說明，方便社會進行及時、有效的監督。廣州市對職業技能培訓資金使用和管理情況進行專項檢查，向全社會公開職業技能培訓券的發放使用情況，并設立舉報電話，接受社會監督。[6]

三、基于價值角度的繼續教育券制度的現實反思基于價值角度分析，目前一些地方的繼續教育券制度存在著“誰出資金”、“誰來受惠”、“誰保證培訓質量”、“誰來管理”、“誰來監督”等現實問題，如果處理不當，將會出現政府不滿意、學員不滿意、學校不滿意和納稅人不滿意等的尷尬現象。

1.“誰出資金”問題：政府投入意識不足，資金穩定性差

一些地方政府認為，繼續教育應市場化運作，政府不應介入過多，成人學員應為接受的繼續教育承擔全部費用開支。一些地方政府認為，當總體教育經費緊張時，應優先保障基礎教育經費開支，繼續教育則屬于“錦上添花”的事情，等有錢了再撥付也不遲。在一些地方政府的經費預算里，本來就很少的繼續教育費用往往會被挪作他用，或者直接削減，繼續教育經費在一些政府官員眼里成為可有可無、可多可少的“彈性開支”。

2.“誰來受惠”問題：受惠群體有限，弱勢群體關照不足

一些地方政府設計繼續教育券的類型和發放對象時考慮本地經濟情況和就業結構因素較少，存在著公務員培訓多、技術人員培訓多、管理人員培訓多而未就業人員培訓少、下崗人員培訓少、低收入人員培訓少的現象，從而導致受惠對象面狹窄而弱勢群體的學習權益難以維護等問題的出現。在培訓過程中，持券人大多會根據自己的培訓意愿，自主選擇參加時間、培訓學校和培訓專業，參訓率較高，然而，因專業不對口、工學矛盾、時間沖突等原因而中途退學、半路流失的學員也不少，堅持不到畢業的學員占據了一定的比例。

3.“誰保證培訓質量”問題：培訓質量難以保障，難以“培有所值”

盡管政府向困難群體發放繼續教育券，然而針對困難群體的繼續教育和培訓能否真正發揮作用，還需要定點培訓機構的培訓實效做支撐，還需要企業與定點培訓機構的良性對接。一些繼續教育學校辦學的市場意識不強，專業設置的社會銜接不夠緊密，理論教學過多，實踐教學不足，從而導致培訓質量難以滿足企業和學員的就業技能提升訴求。不少學員反映，之所以放棄培訓機會，其中，專業難選是一個基本的學習障礙，一些繼續教育學校的課程和專業設置過于老化和不實用，甚至存在培訓時間偷工減料現象。

4.“誰來管理”問題：管理不夠規范，各部門協同性不強

由于繼續教育券涉及經費下撥、分發、匯總、兌現等各個方面，而教育部門、人力資源管理部門和財政部門之間的合作可能不夠銜接與配合，從而導致繼續教育券的發放、使用和兌現缺乏嚴格而細致的管理。財政部門只負責籌集資金，卻較少進行資金使用情況的抽查和審計;教育部門只負責教學活動的檢查和教學質量的督察，卻較少進行學員資格的審查;人力資源部門只負責定點培訓機構的審查和培訓專業的審批，卻較少進行培訓效果的評估。“九龍治水”各管各段的工作機制導致各行其是，各個環節的管理難以相互銜接和緊密對接，從而影響繼續教育券的使用效果。

5.“誰來監督”問題：缺乏公眾監督，違法者難以被追究

“劣幣驅趕良幣”的現象是競爭不充分、監督不到位的產物。在社會監督不到位的情況下，繼續教育券的發放、教學、兌現等其中任何一個環節的紕漏、疏忽都會造成這樣那樣的問題，如有需求的困難群體得不到繼續教育券，相對富裕的個別公民卻享受了不該享受的繼續教育券;得到繼續教育券的學員也可能不去參加培訓，或者培訓的質量不盡如人意;個別繼續教育學校可能采取不正當手段去折價收購繼續教育券，從而在沒有培訓的情況下賺取“差價”;個別社會機構虛構學員名冊套取財政資金，弄虛作假現象時有發生，個別管理者權力尋租思想更是加劇了“共謀財政資金”的風險;個別地方沒有進行繼續教育券專項績效評估，也沒有進行經費使用情況專項審計，從而增加了資金被套取的概率。

四、基于價值角度的繼續教育券制度的改進路徑為提升本土化的繼續教育券制度的價值屬性，政府應在制度制定時統籌考慮和認真細化經費投入制度、受惠群體制度、培訓質量保障制度、管理制度和監督制度。

1.完善以政府為主體的經費投入制度

政府應提高經費投入和保障意識。根據我國國情，繼續教育既有市場經濟屬性，接受繼續教育的公民應該承擔繼續教育費用，也有公共教育服務屬性，政府應承擔繼續教育經費投入和保障的義務。當繼續教育的主要對象為一般勞動者和弱勢勞動者時，繼續教育的公共服務屬性則更加凸顯，而此時政府的經費投入和保障的義務則隨之更加凸顯。在建設全民學習、終身學習的學習型社會中，大力普及繼續教育券的應用，政府的民本意識和民生態度至關重要，也是政府贏取民心民意民望的基礎。

政府應加大經費的統籌力度。有限的政府經費應用在實處，用在“刀刃”上。在年度經費預算上，應給予教育事業和繼續教育事業相應的經費預算安排，確保有經費。由于經濟發展，政府財力也會相應增加，在增加的份額內應給予教育事業和繼續教育事業優先增加一定的份額。在財力困難的情況下，政府應緊縮“三公經費”、工程經費等物質性保障經費，應優先保障包括教育經費和繼續教育經費在內的經費投入。

政府應調動民間資本的積極性。“學校設計培訓菜單，政府和行業部門買單”，是繼續教育券運行的理想狀態。在政府財力有限的情況下，為了彌補財政教育經費的缺口，政府應調動企業和社會投資的積極性，多渠道籌措繼續教育經費。具體的措施包括：制定稅收優惠政策，鼓勵企業自愿捐資助學;強化企業培訓經費的政府監管，驅使企業舉辦專項的內部和社會培訓班;動員社會富有人士捐獻愛心，給以助學人士以精神鼓勵和榮譽稱號。對于培訓費用超出的部分，可以采取學校讓一點 、所在社區補一點、企業贊助一點、個人承擔一點的方式解決。

補貼標準分級分類。繼續教育經費的補貼標準和形式應允許地方政府部門積極嘗試和探索。一些地方可以采取同等標準進行政府補貼;一些地方可以按照工種及等級分別給予不等的補貼;一些地方可以實行獲得合格證書后再補貼的方式，無合格證書則不予補貼。一些地方可以探索向所有特定人群發放代幣券，只有參加培訓者才能兌現補貼的方式。一些地方可以探索向定點培訓學校發放代幣券，學校去市場找生源的方式。

2.建立以弱勢群體為主體的受惠群體制度

繼續教育券的分類標準不一，從實施目標來看，有發展型繼續教育券和扶困型繼續教育券之分。發展型繼續教育券的發放對象是一般意義普通成人，目標是重點提升成人學員的一般發展能力。扶困型繼續教育券主要資助對象是低收入群體和殘疾群體，目標是側重體現教育公平和體恤民生。發展型繼續教育券屬于“無排富性”的效率型繼續教育券，扶困型繼續教育券屬于“排富性”的公平型繼續教育券。兩種繼續教育券形式各有不同受惠群體，有著不同的運行機制。經濟基礎較好的地區可以考慮給普通民眾發放發展型教育券，鼓勵更多的成人學員接受相適應的繼續教育和職業培訓。經濟條件有限的地區可以考慮扶困型教育券，針對未就業群體、下崗群體、低收入群體、殘疾人群體等社會較為弱勢的群體或急需救助的特殊群體開展培訓。

當前，我國應著力發展和推廣扶困型繼續教育券，這是我國國情和社會主義制度所要求的，也是教育公平政策的重要導向。從各地試點和推廣繼續教育券的實踐來看，當地政府在發放對象選擇上大都強調了扶貧濟困的本土特征。一些地方把所有失業人員、畢業未就業的學生、進城務工勞動者等群體列入受惠對象。一些地方把中年婦女、老年人群、殘疾人群等具有特殊學習需求的人群列入特別關照對象。一些地方細化了補貼標準，對不同處境的群體實施不同的補貼標準，經濟困難越大，補貼力度也就越大。

社會媒體應加大對繼續教育券制度和實施的宣講和宣傳。通過宣講和宣傳，使這項惠民政策入民心、得民意，使這項民生政策廣為人知，動員受惠對象高質量參加繼續教育培訓活動，提高受惠對象的參與意識、行權意識和維權意識。給購物消費券，不如給就業培訓券，“授之以漁”的治本策略更利于困難群體的生存與發展。繼續教育券不僅僅是臨時性地刺激地方繼續教育發展的策略，而應成為常規性的民生工程。

財政補貼應適當與學員的學習效果掛鉤。針對部分學員對代幣券棄而不用現象，在設計繼續教育券實施方案中應細化學習者的責任和義務，適當約束學習者半途而廢的現象。如學員先行墊付培訓費用，取得培訓證書者予以兌現學費補貼，沒有獲得培訓證書者不兌現補貼;或者培訓費用采取政府和個人按比例承擔的方式，以驅使學員珍惜學習機會，積極參加培訓。

3.健全以繼續教育學校為主體的培訓質量保障制度

繼續教育券視野下的繼續教育培訓多是“短平快”項目，培訓的針對性更強。與傳統辦學形式相比，繼續教育學校的專業和課程設計更易貼近成人學員的學習需求和個性需求，主動求變以吸引更多的學員選擇。技能培訓、中高級培訓、企業委托的訂單培訓等培訓形式更易受到學員的歡迎。由于地方經濟情況和產業結構的差異，繼續教育學校確定的培訓項目和培訓專業尤其應符合當地經濟和企業生產的實際需求，使學員易于就業，易于轉崗。理論基本夠用、技能更加突出、實踐操作能力更為強化，是專業培訓的教學要求，教師應精講理論知識，精煉實踐技能，切實在提升學員就業能力、崗位技能上下功夫。

培訓質量是吸引學員接受繼續教育的基本因素。繼續教育學校應克服經濟短視心理，繼續教育券不是“一錘子買賣”，不能以賺錢多少為主要培訓指標，更不能以套取政府補貼為目的，只有確保培訓質量、社會聲譽和社會形象，繼續教育學校才能在市場競爭中贏得社會認可和尊重，才能為生源持續擴大和其他類型的教育發展而奠定堅實基礎。教師應在學員學習心理和學習動機上下力氣，使學員樂學、愛學;應在學員學習方法和學習手段上下力氣，引導學員提高學習效率和學習質量;應在學習能力和就業能力上下氣力，使學員學以致用，學用結合。繼續教育學校應靈活設置培訓時間，盡量減少對學員工作的干擾;應整合培訓內容，理論教學、實踐教學、模塊教學等課程交替穿插，盡量滿足學員的個性化學習需求;應統籌培訓形式，面授、網絡、混合教學等模式混合使用，盡量適應學員的現代學習方式。

4.規范以政府部門為主體的管理制度

教育部門、人力資源與管理部門和財政管理部門等政府部門是地方繼續教育券的主要管理單位，各個政府管理部門應通力合作，協調管理。政府應組建繼續教育券協調機構，總體統籌繼續教育券的實施工作，協調和整合各個政府管理部門的繼續教育相關業務，保障繼續教育券發放及時、繼續教育質量穩定、繼續教育券兌現有序。繼續教育券協調機構應加強管理人員的政策培訓和業務培訓，以提高管理人員的政策執行能力和項目實施管理能力。

規范定點培訓機構的準入和退出制度。政府有關部門應對定點培訓機構及其辦學資格進行標準規范，對申報者進行資格審查和培訓條件評估，對符合條件的繼續教育學校進行社會公示，對不再具備培訓條件的繼續教育學校進行退出管理。政府有關部門應加大定點培訓機構的管理和監控，防止弄虛作假、以次充好、擾亂競爭秩序現象的出現，為繼續教育券的運行創造良性競爭的平臺。

規范繼續教育券的發放、使用和兌現程序。政府向困難群體發放繼續教育券，困難群體持券參加繼續教育培訓，繼續教育學校憑繼續教育券要求政府兌現繼續教育經費，需要建立一個閉路循環體系。任何一個環節都應有相應的規定、步驟和要求，都應向社會、向學員、向學校公開。有了詳細的操作細則、配套規定，時間要求和問責機制，相關主體才能去遵守、執行和服從。

5.強化以社會公眾為主體的監督制度

在設計繼續教育券實施方案時，政府應向社會公開征集意見，應組織專家設計與論證實施細則，以確保方案設計具有科學性、可操作性，并盡量從制度上未雨綢繆，排查“風險點”，堵住管理漏洞。如在定點培訓機構遴選方面，應制定統一的標準和程序，鼓勵繼續教育學校平等競爭，而不是政府直接擬定入圍名單。再如，資金籌集方面，應經過法定程序，完善正常的審批手續，使資金來源、資金撥付和補貼兌現合規合法。

在繼續教育券實施過程中，社會組織和公眾應發揮監督和批評的權力，不符合發放條件的學員應進行舉報，對折價收購教育券的不法機構進行揭發，對嚴重削減教學時數的學校進行抵制，對行賄受賄的人員進行檢舉。社會監督和內部監督應相輔相成，繼續教育券實施過程中的相關利益主體也應發揮監督職責，相互監督。

在繼續教育券項目實施效果評估時，社會第三方機構應積極發揮獨立評估的作用，使評估結果發揮獎優罰劣的作用;可以征集學員、學校和社會公眾的意見和想法，從中發現違規違紀的線索，并啟動糾正程序和問責程序，以嚴格的問責機制杜絕形式主義和消極腐敗現象的發生。問責要實，要嚴，要程序完整，做到有震懾，有效果，經受得住時間的考驗。

【參考文獻】

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[3]陽盛益.公共就業培訓服務的準市場提供機制研究[D].杭州：浙江大學，2014.

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[5]李佳.廣州市“職業技能培訓券”管理問題研究[D].廣州：暨南大學，2015.

[6]韓巍.基于開放性的職業技能培訓券制度審視：定位、張力與歸位——以G市的制度實踐為例[J].天津行政學院學報，2016（5）：47—53.

The Review of Continuing Education Voucher System Based on the Value Perspective

RAN Fang

（Chongqing Vocational Institute of Tourism， Chongqing 409000， China）

【Abstract】Based on the analysis of the value perspective， the continuing education voucher system should be conducive to the multi-win situation of the government， students， schools and taxpayers. At present， there are some practical problems such as “who pays the fund”， “who benefits， “who guarantees the quality of training”， “who manages”， and “who supervises” in the implementation of the system. In order to enhance the value of the continuing education voucher system， we should improve the government-based fund investment system， establish a beneficiary group system with vulnerable groups as the main body， and improve the training quality guarantee system with continuing education schools as the main body， standardize the management system with government departments as the main body and strengthen the supervision system with the public as the main body.

【Key words】continuing education; continuing education voucher; value perspective

（編輯/趙曉東）