終身職業技能培訓制度的研究

程舒通 徐從富

【摘要】闡述了終身職業技能培訓制度的訴求及成為國家意志的根本原因，對終身的含義進行了描述。從國家頂層設計的部署、地方政府的貫徹落實與精心組織等兩個方面論述了推行制度工作的政府積極舉措。在研究構建終身職業技能培訓體系、基礎平臺、保障措施等內容的基礎上，對《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》中尚未提及又起到關鍵性優化作用的內容展開了詳細的描述，包括培訓標準體制的建設、國家終身職業技能培訓“學分銀行”的建設、與1+X證書制度工作相融通等三部分內容，這對于制度工作的順利推進具有現實意義。

【關鍵詞】終身;職業技能培訓;企業;職業教育

【中圖分類號】G712【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2020）04-0080-05

【收稿日期】2019-08-12

【基金項目】2015年度杭州市級精品課程“Java語言程序設計”，文件號：杭教高師[2015]14號、杭財教會[2015]96號;2016年度浙江省教育廳科研項目“增量式隱私保護數據挖掘研究與實踐”，項目編號為Y201636117

【作者簡介】程舒通（1976—），男，杭州人，碩士，副教授，研究方向為人工智能、計算機教育、職業教育;徐從富（1969—），男，浙江開化人，博士，副教授，研究方向為人工智能、數據挖掘、數據融合。2018年4月18日，國務院總理李克強在國務院常務會議上，確定推行終身職業技能培訓制度的政策措施，目的是為了提高勞動者素質、促進高質量發展。[1]

2018年5月3日，國務院正式發布《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》（以下簡稱《意見》），提出基于政府補貼、企業自主、市場化混合式培訓的供給形式，以多種教育培訓單位為主要載體，通過構建資源充足、布局合理、結構優化、載體多元、方式科學的培訓組織實施體系，開展就業技能、崗位技能提升和創業創新等多種形式培訓。[2]

2018年10月16日人社部印發了《技能人才隊伍建設實施方案（2018—2020年）》，強調在高質量經濟發展的背景下，技能人才隊伍建設工作的重點舉措之一就是推行終身職業技能培訓制度，實現多種群體對象的重點培訓行動計劃。[3]

一、終身職業技能培訓制度的訴求

2000—2015年，我國經濟保持了高速增長，GDP年均增速達到9.65%和人均GDP年均增速高達9.05%，成為全球最大的經濟體之一。2015年以后，進入經濟發展新常態，增長速度從高速轉向中高速，發展方式從規模速度型轉向質量效益型，這是我國經濟社會發展的必經階段。[4]但是，新常態中形成阻力的主要問題是我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續問題仍然突出，有效供給不足，結構性矛盾長期存在，各類風險特別是來自國際風險不斷加大。一方面全球貿易不確定因素增加，對貿易周期推動的此輪全球經濟復蘇形成直接挑戰;另一方面我國總需求持續走弱，制造業仍處在緩慢上升的通道之中，加上城鄉、區域發展不平衡，經濟發展與社會進步之間的矛盾尚未得到根本解決。由此可見，我國經濟發展仍處在可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加的挑戰。

為了提升我國綜合國力、保障國家安全，建設世界強國，2015年3月5日，李克強在全國兩會上作《政府工作報告》時提出了“中國制造2025”的國家戰略計劃。這個戰略計劃是面對新的國際國內發展形勢，立足于國際產業變革趨勢，全面推進實施制造強國的戰略文件。以“創新驅動、質量為先、綠色發展、結構優化、人才為本”的五大方針，實現從制造業大國向制造業強國的轉變。

“中國制造2025”的核心內容是實行五大工程，包括制造業創新中心建設的工程、強化基礎的工程、智能制造工程、綠色制造工程和高端裝備創新工程，[5]除了戰略支撐外，人才保障是現階段面臨的主要挑戰之一。2017年2月24日，教育部聯合人社部、工信部印發的《制造業人才發展規劃指南》（以下簡稱《規劃指南》）指出，制造業人才隊伍建設存在的四個突出問題：其一，人才結構性過剩與短缺并存;其二，制造業人才培養與企業實際需求脫節;其三，企業在制造業人才發展中的主體作用尚未充分發揮;其四，制造業人才培養培訓的投入上總體不足。[6]

除了《規劃指南》中提到的四個突出的制造業人才培養問題，職業技能培訓工作中還存在著以下四個方面的問題：其一，培訓覆蓋面過于狹窄，培訓對象主要集中在一般就業人員和農村務工人員;其二，培訓服務供給不足，政府的補貼偏少，導致企業興辦職業技能培訓機構積極性不足;其三，有效性不夠明顯，職業技能培訓偏向中低端，無法適應產業的轉型升級、知識更新、技術進步的社會需求;其四，基礎能力亟待加強，特別是層級合理、定位清楚、布局科學的公共職業技能培訓體系尚未建立。

因此黨的十八屆五中全會以及黨的十九大提出要建立終身職業技能培訓制度，完成兩個目標：一是大規模開展職業技能培訓;二是構建知識型、技能型、創新型勞動者大軍。至此，國家層面決定建立終身職業技能培訓制度，并逐步上升到國家意志。

二、“終身”的含義

終身職業技能培訓制度最主要的亮點就是“終身”，在《意見》中提到，技能培訓要貫穿勞動者學習工作終身，讓人才培養適應經濟社會發展需要。[7]這里所指勞動者可以涵蓋兩類人群，即已經就業人員以及準備就業人員。

“終身”的含義包括五個層面的意思。其一，覆蓋面廣，包括上述的全體勞動者，這對于提高社會整體發展力和穩定局面具有深遠的意義;其二，貫穿時間長，從勞動預備開始，到勞動者實現就業創業并貫穿學習和職業生涯全過程;其三，激勵評價多樣性覆蓋技能人才評價體系的全部內容，體現了人性化;其四，就業培訓的補貼，覆蓋終身職業生涯，解決了基層單位和人員經費短缺的問題;其五，全方位、多角度的服務保障體系，讓終身職業技能培訓擁有持續、常態化的保障。

三、推行制度工作的政府積極舉措

1.國家的頂層設計、部署

在國務院發布的《意見》中，明確了總體要求、構建終身職業技能培訓體系、深化職業技能培訓體制機制改革、提升職業技能培訓基礎能力、保障措施等五部分內容。

第一，總體要求確立了建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。這就意味著職業技能培訓將突破原來技能型勞動者的范圍，將知識型和創新型勞動者也納入其中，包括高校（普通高校和職業院校等）畢業生、科技人員、留學回國人員、農村轉移就業和返鄉創業人員、農民工、失業人員、轉崗職工、新型職業農民、城鄉未繼續升學的初高中畢業生、即將退役的軍人、退役軍人以及其他人群（以下簡稱接受培訓人員）等。

第二，在構建終身職業技能培訓體系中，分成幾部分內容進行部署。其一，完善技能培訓政策和組織實施體系，這是國家層面的基礎保障，可以有力地調動一切社會資源來保證終身職業技能培訓工作的推進;其二，圍繞就業創業群體，大規模開展就業技能培訓，這樣的舉措不僅為社會生產力的發展提供合適的人才資源，同時為緩解目前勞動力結構性矛盾起到促進作用;其三，通過發揮企業主體作用來加強職工崗位技能提升培訓，并配套相關的激勵措施，不僅解決企業興辦職業培訓機構成本問題，同時也引導企業推行新型學徒制，采用優質的資源與方法提升職工技能水平;其四，加強高技能人才培訓以適應產業轉型升級需要，特別是新知識、新技術、新工藝等方面培訓，開展技師、高級技師培訓以及高技能領軍人才的帶徒傳技、技能推廣工作;其五，大力推進創業創新培訓，借助創業創新支持體系開展機制創新、技術攻關等技術創新活動。

第三，深化機制改革，完善市場化社會化發展機制、技能人才多元化評價機制、質量評估監管機制、多渠道激勵機制等四部分內容。其一，在機制改革中，首先保證社會力量的參與，特別是企業與民間培訓組織的補充，將為人才需求分析、就業狀況的剖析提供可靠的調查數據。其二，多元化的評價體系，不僅涵蓋了職業資格、職業技能等內容，而且加大了工匠精神與職業道德等元素的比例，這與“終身”的精神相一致，因為勞動者在可持續的發展中，職業道德與職業素養將會影響職業生涯的發展;同時工匠精神對工匠的培養也是必不可少的因素。其三，在質量評估監管機制中，不僅對相關工作目錄進行動態調整，同時建立績效評估體系對培訓工作進行全方位監管，引入互聯網服務平臺，首先信息連通與信息化管理。這樣的舉措使得工作內容更透明，所有的數據都記錄在案，可以隨時進行跟蹤，對于不符合規范的行為可以及時糾正。其四，在激勵機制方面，關鍵是多渠道，包括工資分配、按貢獻分配、人才積分落戶、職務職級晉升等多種形式，無論是普通職工還是高級人才，都按照其能力與業績進行獎勵，充分調動培訓對象的工作積極性。

第四，提升職業技能培訓基礎能力，加強職業技能培訓服務能力建設、職業技能培訓教學資源建設、職業技能培訓基礎平臺建設。這就要依賴互聯網+、大數據、云計算、人工智能等技術手段來保障培訓方式的創新、培訓內容的科學性與操作的便捷性。完善教學資源建設，借助互聯網平臺實現培訓成果的認定與轉換，實現學歷教育與技能培訓的融通。

第五，保障措施方面，加強組織領導，制定中長期職業技能培訓規劃并大力組織實施，推進政策落實好公共財政保障。加大財政投入力度，落實培訓補貼政策，發揮好政府的引導和資金的撬動作用。加強經費保障，建立多元化投入機制、多渠道籌集經費。加強培訓政策宣傳，創新宣傳方式，提升社會影響力和公眾知曉度，進一步優化社會環境。

2.地方政府的貫徹落實與精心組織

自國務院發布《意見》之后，各地方省級政府也積極推行終身職業技能培訓制度。如浙江省人力資源和社會保障廳發文指出，要充分認識推行該制度的重要意義，落實職責分工，切實加大宣傳力度，強化監督檢查，在全省范圍內做好政策宣傳，進一步加大改革力度，集聚資源，強化制度保障，全力推進工作的進展。[8]

從目前各省形成的文件或者實施意見來看，基本都落實了國務院在《意見》中的內容：其一，培訓的對象與《意見》中規定的內容相一致;其二，落實企業崗位技能培訓以及依托職業院校、技工院校、公共職業技能實訓中心、高技能人才培訓基地、大型骨干企業（集團）等的高技能人才培訓;其三，加強經費保障，建立多元化投入機制，通過就業補助資金、失業保險金、企業職業教育培訓經費等多種渠道籌集培訓資金;其四，建立質量檢查監督機制，對培訓機構、培訓過程、培訓效果、資金管理等工作進行全方位監管。

鑒于各個省份的經濟發展狀況與職業教育特色，每個省在實施制度的過程中都各具特色。如江蘇省的職業教育較為先進，率先提出要建立終身學習學分銀行，促進學歷與非學歷教育銜接互通，構建普通教育、職業教育和職業培訓及業績成果互認的制度體系。寧夏回族自治區提出要加強職業技能培訓基礎平臺建設，如高技能人才培養基地、急需特色專業、技能大師工作室等，并給予較多資金的資助。河北省提出借助終身職業技能培訓制度的東風，推行現代服務業技能培養起航計劃、雄安新區技能人才培養提升計劃、新型職業農民和農村實用人才培養振興計劃和冰雪產業技能人才培養儲備計劃等四部分內容。[9]云南省在構建多層次終身職業技能培訓體系的基礎上，圍繞扶貧攻堅，結合轉移就業和省內外用工市場的需求，重點實施技能扶貧專項行動、技能脫貧千校行動。[10]

四、優化制度工作的關鍵措施

目前，國內關于終身職業技能培訓制度工作的開展剛剛起步，將面臨諸多的挑戰，包括培訓組織的招募、政府財政補貼及多元化資金投入的落實、企業內部培訓機構的作為、職業院校的社會服務能力等，因此對制度工作的優化措施的探討是具有積極意義的。特別是除了在《意見》中已經明確規定的構建終身職業技能培訓體系、基礎平臺、保障措施外，對《意見》中尚未提及的內容進行深入分析具有現實意義。

1.培訓標準體制的建設

在《意見》中，明確了多元化的評價機制以及質量評估監管機制，對“職業資格評價、職業技能等級認定、專項職業能力考核”等內容也有所提及，但是未做細致的描述，這就意味著權力下放到了培訓評價組織和企業這邊，增加了操作風險。如果將考核和評價的主導權轉移到某個單位，質量監管也存在一定的漏洞。因此在工作的開始之初，就要從國家層面或者至少在某一地區層面進行統籌管理，明確考核標準及培訓成效，形成規范的培訓標準。

培訓標準涵蓋接受培訓群體描述（如果一種培訓包含多種群體類型，需要分門別類地加以細述）、培訓的內容（包括崗位需要具備的知識與技能）、培訓的操作方式、應當具備的培訓環境、培訓教師或企業師傅的資格、考核的形式與標準、質量的反饋與監管等內容。整套標準應當形成規范的文檔，以便后期跟蹤管理。

同時，對于標準的制定和執行，需要在局部范圍內組成質量監控管理組織，參與標準的審定與執行督導，對于培訓經費的使用也要發揮監督作用。

2.國家終身職業技能培訓“學分銀行”的建設

在繼續教育與終身教育中，為了實現學習成果認證、積累與轉換，構建學分銀行是有效的舉措之一。借助學習成果認證管理中心和學習成果轉換服務平臺，建立學習成果管理與服務系統，促進學歷教育之間、學歷教育與非學歷教育等各類教育之間的溝通銜接。

終身職業技能培訓制度的執行，應當考慮國家技能培訓“學分銀行”的建設。原因有四個：其一，學分銀行是借鑒傳統現金銀行的功能特點，將學習成果通過規范的考核形式申請并認定學分。在國家學分銀行數據庫中，每位接受培訓人員擁有獨立的賬戶，可以通過查詢的形式知曉自己的成績與缺陷，因此學分銀行有助于培養受訓人員設計、準備、挑戰將來的意識。其二，學分的存儲與積累，有助于政府把握區域范圍或者全國范圍職業技能培訓情況，尋找短板，調整政策的方向與力度，也能宏觀把控職業技能培訓參與角色的工作進度與不足。其三，學分的轉換可以減輕受訓人員的學習壓力與經濟壓力，對于重復的培訓內容可以采用“一次鑒定，終身受用”的形式。其四，學分銀行有助于學歷教育與技能培訓的融通。一方面由于技能培訓對學歷教育的認可，促使學歷教育工作者提升教育的規范性;另一方面學歷教育也有助于技能培訓的基礎工作。

國家終身職業技能培訓“學分銀行”的建設，有三個關鍵步驟要實現：其一，建立全國范圍通用或認可的職業技能培訓體系，具體包括培訓組織的資質、培訓的內容與方式、培訓過程的監管、培訓成果的考核與認定等。由于終身職業技能培訓制度工作尚未成熟，加之職業教育國家學分銀行也沒有完整的模型，這部分工作可以先在小范圍內實行，等待經驗成熟了再進行全國推廣。其二，建立培訓成果框架，借鑒國際上通行的資格框架的功能，將培訓成果分為若干個等級，每個等級代表職業技能的水平，框架中各個等級培訓成果的成效特性，需要加以科學的描述，指明該等級對應的每個培訓成果所承載的知識、技能以及能達到的能力，形成規范的等級指標。其三，培訓成果的認證與轉換，依據成果框架中各類培訓成果的路徑與位置，按照我國國民經濟行業分類標準中行業領域的要求，認定為培訓學分，該學分存儲在個人的學分銀行中作為成果的積累，在學歷教育與技能培訓之間出現重復的學習課程或者階段性內容，可以采用學分轉換的形式進行認定。

3.與1+X證書制度工作相融通

2019年國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》[11]要求下，教育部會同國家發改委、財政部、市場監管總局等四個部門共同制定《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，[12]其核心任務是1+X證書制度工作，目的在于通過招募培訓評價組織、開發職業技能等級證書、遴選實施證書培訓的試點院校、落實專業人才培養和職業培訓工作、學分的認定等多項工作，讓職業院校的學生在就業前能獲取多本職業技能等級證書，提高就業競爭力。

1+X證書制度工作從2019年開始，通過工作部署、試行實踐，目前已經開發的職業技能等級證書有建筑信息模型（BIM）、Web前端開發、物流管理、養老照護、汽車運用與維修、智能新能源汽車職業技能等六個，全國范圍內遴選1 988個試點單位進行試點工作，全面涵蓋全國34個省級行政區域。

將終身職業技能培訓制度工作與1+X證書制度工作相融通，具備的好處有以下四個方面：其一，1+X證書制度是教育部聯合國家多部門共同研發、各地省級教育部門嚴格執行的全國范圍內適用的指導性制度，具備權威性和科學論證能力。在開展終身職業技能培訓工作中借鑒1+X證書制度工作所積累的經驗，可以幫助終身職業技能培訓少走彎路。其二，節省終身職業技能培訓制度工作的研發成本，借助1+X證書制度試點工作中所開發的證書種類、證書的設計以及獲取的途徑、證書的效應等關鍵性內容，相對可以很好地開發出培訓的種類、培訓的設計、培訓的方式以及培訓的效應等，因此職業技能培訓的體系架構可以借鑒或者借用證書培訓的架構的基礎性工作，節省人力以及物力成本。其三，由于終身職業技能培訓中系統地規定了企業激勵措施，因此兩者的融合可以解決1+X證書制度試點工作中企業參與力度不夠的問題，這樣可以起到反哺職業教育的作用。其四，1+X證書制度工作核心內容是職業技能培訓，這點與終身職業技能培訓是一致的。因此兩項工作的融合，可以在一定程度上互相借鑒或者成為一個集成系統，凝聚更多的社會力量來進行論證與實踐，增加制度工作的科學性與可操作性。

終身職業技能培訓制度與1+X證書制度相融通，要注意以下幾個關鍵內容：第一，1+X證書制度工作中，含有學歷教育成分，這部分內容是在終身職業技能培訓中所不包括的，因此兩者的融合只需關注職業技能培訓方面的內容。第二，1+X證書制度中的若干職業技能等級證書的培訓與考核，與終身職業技能培訓具有很高的相似度，因此可以作為一個有機的集成內容進行開發。第三，終身職業技能培訓制度工作中，由于企業擁有更高的自主性，如果不進行統一的管理，難免帶來操作的漏洞與誤區。而1+X證書制度工作中已經嚴格規定證書的考核過程都要建立規范的文檔，包括考核的時間、地點、監考人員組成、被考核人員名單、評分人員名單、考核的異常與處理、考核成績等級與分析等，以便隨時接受監督管理與后期查詢等。因此將終身職業技能培訓制度工作參照1+X證書制度進行科學的管理，能發揮良好的質量監管作用。第四，除了培訓內容、過程及考核方式的融通，學分的互認也是重要內容，不僅雙方的工作可以互相監督，同時也提高了兩種制度的權威性和影響力。因此在開發國家學分銀行過程中，框架結構要考慮兩種制度面向的群體與培訓體系，結構要層次分明、線路清晰。

五、結束語

終身職業技能培訓制度的建立，是為了適應深化人力資源供給側結構性改革，有效解決“中國制造2025”戰略部署下技術技能型人才短缺的矛盾，以及職業技能培訓存在層次偏低、政策覆蓋面有限、政策支持力度不夠、培訓供給不足、缺少對勞動者的個性化服務和延伸性服務等問題。終身職業技能培訓制度所包括的五個子體系：政策供給子體系、組織實施子體系、重點對象子體系、多元化評價子體系及保障服務子體系共同組成了職業技能培訓體系，其鮮明的特色是對象全覆蓋和終身全補貼。因此建立終身職業技能培訓制度具有利國、利企、利民的現實意義和長遠的歷史意義。

【參考文獻】

[1]國務院新聞辦公室.《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》政策解讀[EB/OL].（2018-4-25）[2019-6-30].http：//www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/16284 82/1628482.htm.

[2][7]國務院.關于推行終身職業技能培訓制度的意見（國發〔2018〕11號）[Z].2018.

[3]人社部.人社部印發《技能人才隊伍建設實施方案（2018—2020年）》[EB/OL].（2018-10-16）[2019-6-30].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201810/t20181016_302991.html.

[4]潘剛.打造中國的品質企業[N].人民日報，2016-08-26.

[5]國務院.中國制造2025（國發〔2015〕28號）[Z].2015.

[6]教育部，人力資源和社會保障部，工業和信息化部.三部委關于印發《制造業人才發展規劃指南》的通知（教職成〔2016〕9號）[Z].2017.

[8]浙江省人力資源和社會保障廳.關于加快推行終身職業技能培訓制度的通知（浙人社發〔2018〕130號）[Z].2019.

[9]新華網.河北省出臺終身職業技能培訓制度[EB/OL].（2019-3-11）[2019-7-11].http：//www.he.xinhuanet.com/xinwen/2019-03/11/c_1124217749.htm.

[10]人民網.云南力推終身職業技能培訓制度[EB/OL].（2018-11-20）[2019-7-11].http：//yn.people.com.cn/n2/2018/1120/c378439-32306752.html.

[11]國務院.國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知（國發〔2019〕4號）[Z].2019.

[12]教育部.教育部等四部門印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》的通知（教職成〔2019〕6號）[Z].2019.Research on the Training System of Lifelong Vocational Skills

CHENG Shu-tong1，2， XU Cong-fu1

（1.College of Computer Science and Technology， Zhejiang University， Hangzhou 310027;

2.Department of Information Science and Technology， Hangzhou Polytechnic， Hangzhou 311402， China）

【Abstract】This paper expounds the demands of the training system of lifelong vocational skills and the fundamental reasons for its rise to the national will， and describes the meaning of lifelong. This paper discusses the positive measures taken by the government to carry out the system work in two aspects： the deployment of the national top design， the implementation and meticulous organization of the local government. On the basis of researching and constructing the system， basic platform and safeguard measures of lifelong vocational skills training， this paper gives a detailed description of the contents which have not been mentioned in The Opinions On Implementing The Lifelong Vocational Skills Training System and have played a key role in optimization， including the construction of the training standard system， the construction of the national credit bank for lifelong vocational skills training， and the integration with the 1+X certificate system， which has practical significance for the smooth progress of system work.

【Key words】lifelong; vocational skills training; enterprises; vocational education

（編輯/徐楓）