健全國有資產管理體系 加快實現“四個轉變”

石建輝

摘 要：國有資產是物化的財政資金，是政府履職的物質基礎。強化國有資產綜合管理職能是財政貫徹落實黨的十九大提出的“完善各類國有資產管理體制”的重要舉措，對于提升財政資源配置效率、推進國有資產治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

關鍵詞：國有資產;管理體制

近年來，湖南省財政廳高度重視國有資產管理與改革，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照省委省政府決策部署，建立健全了國有資產管理制度體系，規范了資產配置、使用、處置、清查核實等各環節管理，夯實了資產月報、年報、信息系統等工作基礎，國有資產規模穩步提升，有效保障了行政事業單位有效運作和高效履職，有力推動了全省經濟社會平穩健康發展。同時面對當前經濟邁入高質量發展軌道、財政收支矛盾加大等新形勢，湖南省財政廳調整工作思路，加快實現“四個轉變”，更好地發揮財政綜合管理國有資產的職能作用。

一、健全制度建設，夯實管理基礎

1.構建國有資產管理體制，凝聚管理合力

一是根據“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的行政事業單位國有資產管理體制，確立了“財政部門――主管部門――行政事業單位”三層級管理，即財政部門綜合監管，主管部門組織管理，單位履行主體責任，形成了各司其職、各負其責、齊抓共管的監管模式。

二是簡政放權，授予主管部門在資產出租、處置等方面審批管理權限，適當提高備案和報批標準，進一步壓實主管部門監管責任。為落實和擴大高校辦學自主權，印發省屬高校國有資產處置管理補充通知，高校可自主處置已達使用年限、應淘汰報廢的資產，處置收益留歸學校使用。

三是升級全省行政事業單位國有資產管理信息系統，實行資產卡片“一物一卡”信息化管理，初步建立“全面、準確、細化、動態”資產基礎數據庫，綜合反映國有資產總量、分布結構及變動情況。

2.建立健全資產配套制度，約束管理行為

圍繞財政部第35、36號令，出臺《關于進一步規范和加強省級行政事業單位國有資產管理的通知》《省直行政事業單位國有資產配置管理辦法》《省級行政事業單位國有資產使用管理辦法》《省級行政事業單位國有資產處置管理辦法》等系列規定，逐步建立涵蓋資產全生命周期的制度框架體系，初步實現對資產從“入口”到“出口”的全過程監管。

一是加強配置與預算相結合。相繼印發《關于做好年度資產配置預算編審工作強化國有資產配置管理的通知》和《湖南省直行政事業單位2018―2020年國有資產配置預算限額標準》，發布通用設備、辦公家具、辦公用房維修等三大類共計46項資產配置標準，規定預算上限、實物量限制和最低使用年限。將資產配置納入部門預算編審“兩上兩下”范疇，加強限額以上和通用標準以外特殊資產配置審核，從資金源頭上約束單位隨意配備資產的行為，以存量制約增量，以增量調節存量。

二是嚴格資產日常使用管理。遵循權屬清晰。安全完整、風險控制、注重績效、物盡其用原則，對資產的自用、出租出借、對外投資等行為分類分項予以規范，切實保障單位履職和事業發展。全面加強對資產自用、出租、對外投資等三種行為的監管。對單位自用資產管理提出了 “五項制度”，即入庫登記制度、無形資產管理制度、領用交回制度、日常清查制度、損失責任追究制度;對資產對外出租行為明確了公開競價招租的總原則，設定了出租最長期限以及禁止出租出借的情形;對資產對外投資的條件、審批權限和風險可控提出具體要求等。

三是明晰資產處置操作規程。系統梳理單位申報、主管部門審核（審批）、省財政廳審批（備案）到資產處置實施完成、收益收繳的一般性處置程序，印發資產處置辦法配套的操作規程，擬定處置申報函、處置申請表范本模板，詳細羅列處置申報資料清單。突出抓好房屋、土地等重大國有資產有償使用和處置，通過資產評估、現場勘查、媒體公示、專業技術鑒定等方式方法，嚴防國有資產流失。

3.清查核實行政事業資產，夯實管理基礎

以“統一政策、統一方法、統一步驟、統一要求”為原則，精心組織開展全省3萬余家行政事業單位國有資產清查工作，對行政事業單位基本情況、財務情況以及資產情況等進行全面清理和核查，指導單位建立健全內部國有資產管理制度，推動國有資產管理政策的落地實施。經過單位自查、中介機構專項核查、財政會同主管部門集中聯審、整改落實，省級行政事業單位資產清查成效顯著。截至2018年底，完成省級55個主管部門，193個二級單位的資產損溢事項認定，真正解決了一批沉積多年的歷史遺留問題，有效促進了國有資產管理“活血化瘀”。 通過深入查找當前資產管理的突出問題和薄弱環節，為研究提出盤活資產存量的思路和措施奠定了基礎。

4.牽頭編制國有資產報告，公開管理情況

湖南省廳牽頭會同有關部門建立了國有資產報告工作分工協作機制，克服國有資產監管職能分散、會計核算和統計制度不完善、基礎數據薄弱等困難，兩度報告了國有資產管理綜合情況。2019年是湖南省專項報告行政事業性國有資產管理的第一年。為編好這本“明白賬”，確保數據的真實、完整，前期舉辦了兩期行政事業單位國有資產報表編報培訓，省級一級預算單位和市縣財政局資產管理人員350余人參與。開展了為期一周的報表集中會審，抽調精干力量組成5個會審團隊，按照制發的審核要點對省直及各市州匯總數據現場審核，當場打分、當場糾錯。基于報表數據，專項報告包含了全省行政事業單位國有資產的總量、分布和多維度的結構性數據，直觀展現了資產的全景圖。

5.啟動經營性國有資產改革，提升管理水平

推動以省委省政府兩辦名義出臺了《湖南省省級黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管實施意見》，并先后制發多項配套文件，列明任務時間和目標，以管資本為主加強國有資本監管，穩步將省級黨政機關和事業單位所辦企業納入經營性國有資產集中統一監管體系，推動國有資本做強做優。成立了由8個部門組成的工作聯席會議，聯席會議辦公室設在財政廳。部署全面自查摸底，匯總上報企業名單，確定涉改總盤子。根據單位性質及所辦企業經營范圍、現狀等不同，針對涉改企業分布相對集中、部分企業經營不善和遺留問題較多三個特點，擬定了分類推進總方案。目前已完成第一批涉改企業具體實施方案的報批。通過配套政策、細化流程、自查摸底等措施有力保障了經營性國有資產集中統一監管的順利推進，取得了改革的階段性成果。

二、實現“四個轉變”，提升管理水平

1.摸清資產底數，實現從“粗放管理”向“精準管理”轉變

摸清家底是規范國有資產管理的前提和基礎。受歷史情況復雜、產權劃分不完整、會計核算基礎薄弱、價值計量方法不一等多重因素影響，很多部門單位的國有資產底子沒有摸清楚，有的甚至是一筆糊涂賬，資產供給與需求信息不對稱，導致部門單位之間資產分配苦樂不均，閑置浪費與短缺不足并存。要深入開展國有資產家底大清理、大盤點，做到資產范圍全覆蓋、資產統計全口徑、資產動態全掌控，實現資產管理與預算管理、財務管理、價值管理的一體聯動、精準對接。

一是加快推進全部國有資產大數據管理。借助大數據手段，全面摸清涵蓋行政事業資產、國有企業資產、金融企業資產、自然資源資產等所有國有資產的“家底”，建立一本動態調整、實時更新的“臺賬”。在“湖南電子財政”核心業務系統中內嵌統一的國有資產管理信息系統，全面完善和優化現有資產數據庫，加快實現傳統資產管理向智能化數字管理轉型。立足資產的實物與貨幣雙重形態，按照“一物一卡”的管理要求，逐一完善資產底層數據卡片信息，明確每項資產的價值、用途、使用狀態、位置等詳細信息。

二是推動將公共基礎設施等行政事業性國有資產納入單位核算。按照新政府會計制度改革要求，壓實部門單位主體責任，合理劃分設施類別，加快規范會計主體對公共基礎設施等行政事業性國有資產的會計核算，在單位財務報表上全面反映國有資產狀況。逐步豐富和完善公共基礎設施等各類資產管理的制度體系和內控機制，防控資產監管風險。

三是推進資產配置標準體系建設。進一步優化新增資產配置預算編報審核機制，實現資產配置與預算編制、政府采購同計劃、同批復、同管理，促進資產的公平合理配置。在通用設備資產配置標準基礎上，探索制定分部門、分行業、分類別的專項資產配置標準，為預算編審提供科學依據，充分發揮資產管理對預算管理的基礎性支撐作用。

2.喚醒沉睡資產，實現從“靜態管理”向“動態管理”轉變

長期以來，部分單位在國有資產管理上仍存在“重資金、輕資產” “誰購置、誰占有” “只看增量、不管存量”等認識偏差，有的將單位資產視為“自留地”規避監管，形成監管的空白地帶，導致大量資產超標配置、閑置浪費甚至流失。今后，要把盤活國有資產作為拓寬收入來源、節約財政資金、提高監管效能的重要抓手，下大力氣把沉睡的資產喚醒，讓靜態的資產流動起來，同時將那些脫離監管的資產管住管好，實現資產的價值提升、循環利用和統一監管。

一是以處置盤活實現資產價值變現。按照《預算法》要求，將國有資產處置收入及經營收益上繳財政，納入“四本預算”統籌管理，讓資產和資源變資金或資本，最終回流國庫，實現資產、資源、資金、資本的盤活轉化和良性循環。對那些超標準配置、低效運轉或長時期閑置的資產進行整合利用，及時調整用途，不能調整的要抓緊處置變賣;對超標準配置資產及時清理騰退;對適宜市場化處置的閑置資產，統一進入公共資源交易平臺公開處置，收益統籌用于經濟社會事業發展。對短期內難以出售變現的經營性資產，探索委托管理、統一公開招租等經營方式，形成可持續資產收益。

二是以共享共用提高資產利用效率。加快建立行政事業單位資產共享共用機制，避免資產重復配置、閑置浪費。可學習借鑒南京、成都等地的“網上虛擬公物倉”制度，通過電子公物倉平臺聚集同類閑置資產信息，定期更新發布可供調劑資產清單，統一管理、統一調配，打通部門資產調劑通道，實現資產反復循環利用，有效減少財政在資產新增配置上的開支。

三是以統一監管提升資產管理效能。針對當前行政事業單位所辦企業政企不分、監管缺位、資本運行低效等問題，采取脫鉤劃轉、市場化處置等方式，加快推進省級黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管。對脫鉤劃轉的企業，納入統一監管平臺，實行國有資本經營預算管理;對保留和市場化處置的企業，將國有資產收益和處置收入按規定納入部門預算管理。

3.強化績效導向，實現從“合規管理”向“績效管理”轉變

過去在日常管理中更多關注的是資產配置、使用、處置的規范性，對資產的效益性考量不多。資產作為寶貴的政府資源，既要注重安全使用和合規管理，也要按照全面預算績效管理的要求，穩步提升其配置效率和使用績效。

一是加快出臺資產績效管理制度。突出財政部門資產綜合管理職能，圍繞資產配置、使用、處置、收益等關鍵環節，由財政部門牽頭建立涵蓋資產績效目標管理、資產績效運行監控、績效評價組織實施以及評價結果應用等各環節的管理制度和操作規程，確保使資產績效管理有規可依、有章可循。

二是科學設計資產績效指標體系。研究設定定量和定性相結合的資產管理績效通用指標框架，合理設置權重分值，構建體現相關性、重要性、系統性、經濟性原則的績效評價指標體系，指標設置既要科學全面，又要便于實際操作。在通用指標體系基礎上，與各行業資產主管部門共同研究增設符合行業特點的個性化指標，逐步構建分部門、分行業、分領域的資產管理績效指標體系。

三是強化資產績效評價結果運用。由財政部門牽頭，以預算年度為周期對國有資產使用績效開展年度考評。逐步公開部門單位資產績效評價結果，建立健全資產績效與資產配置、部門預算掛鉤機制，引導部門單位既要將國有資產管“住”，更好把國有資產管“好”。加強財政審計聯動，將資產績效不合格單位作為財政、審計等重點監督對象，督促其切實加強整改。推動將國有資產管理納入政府績效考核、領導干部離任審計重要內容，對資產閑置、浪費、流失嚴重的，堅決予以問責。

4.落實報告制度，實現從“封閉管理”向“透明管理”轉變

建立健全向同級人大常委會報告國有資產管理情況相關制度，既是加強人大監督的客觀要求，也是完善國有資產管理體制的關鍵舉措。2018年，湖南省首次向省人大常委會報告金融企業國有資產管理情況和全部國有資產綜合管理情況;2019年，在綜合報告基礎上首次專項報告了全省行政事業性國有資產管理情況。目前，全省已有13個市州建立國有資產報告制度，預計2020年將實現全省所有市州、縣市區全覆蓋。下一步，要以落實國有資產報告制度為契機，加強部門統籌協調，逐步改變過去資產管理各管一塊、分散獨立、封閉運行的狀況，加快構建橫向到邊、縱向到底、開放透明的國有資產監管格局。

一是健全“橫向”協調機制。財政作為國有資產監管的總牽頭部門，要牢牢掌握主導權和主動權，牽頭建立國有資產報告聯席會議制度，細化明確涉資部門的監管邊界和職責分工，并壓實各自監管責任，加快形成國資大監管格局。加快推進資產管理部門信息互通共享，打破資產信息“孤島”，逐步實現國有資產全口徑報告。加強部門協調聯動，及時解決資產報告工作中出現的問題，認真做好人大所提審議意見的整改落實。

二是健全“縱向”溝通機制。采用“大集中”模式加快建設省市縣三級資產管理信息系統，并實現與財政部的無縫對接。加強資產管理集中業務培訓，指導幫助市縣財政部門做好資產年報編制工作，并加強與上年度數據的比對分析，為下年度資產報告提供數據支撐和決策依據。繼續推進行政事業單位國有資產月報、年報工作，夯實資產管理數據基礎。

三是健全“全社會”監督機制。國有資產全民所有，也必然需要接受全社會監督。要樹立“人人都是國有資產管理員”的理念，調動社會各方加強國有資產監管的積極性。建立健全資產管理公示制度，國有資產綜合報告和專項報告及時向社會公開，向老百姓交出一本“明白賬”。主動將落實人大審議意見的整改結果向社會公開，倒逼各級各部門進一步強化資產監管職能、提升資產管理水平。

（責任編輯：劉海琳）