法律銜接中監(jiān)察與檢察關系重構

陳邦達

正確認識檢察與監(jiān)察在憲法中的定位

我國檢察機關除行使公訴職能之外，還擔當著法律監(jiān)督機關的重任，這是中國特色的檢察制度區(qū)別于西方檢察制度的重要一點。《憲法》對檢察機關法律監(jiān)督機關的定位雖然離不開新中國成立初期對蘇聯(lián)檢察制度的借鑒，但更重要的是立足自此以來，尤其是1976年以后檢察實踐的經(jīng)驗和教訓總結而來的。新中國成立以來，《共同綱領》和《中央人民政府組織法》賦予檢察機關國家機關的獨立地位。1954年《憲法》賦予檢察機關行使檢察權，但并沒有明確檢察機關法律監(jiān)督的職能。直到改革開放以后，1982年《憲法》首次確立“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。可見，檢察機關法律監(jiān)督機關的定位源于1949年10月以來的法制建設正反兩方面的經(jīng)驗教訓總結，因此專門明確規(guī)定檢察機關是中國特色的法律監(jiān)督機關。檢察機關的反貪、反瀆職職能，雖然也被視為檢察法律監(jiān)督職能的重要手段，但反貪反瀆職職能并非共和國檢察制度與生俱來。監(jiān)察體制改革以后被剝離反貪反瀆職職能的檢察機關，其法律監(jiān)督的職能也應當如故。

與檢察機關成立的理論依據(jù)不同，監(jiān)察委員會在我國憲法地位的理論基礎主要包括：

一是貫徹落實黨的十九大提出的反腐倡廉的法治思維。深化監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央做出的事關全局的重大政治體制改革和國家治理體系改革。我國原有行政監(jiān)察體制存在諸多力所不逮的缺憾，行政監(jiān)察對象只限于行政機關及其工作人員，無法將所有行使公權力的公職人員納入監(jiān)督的法眼。黨的紀律檢查、行政監(jiān)察、檢察機關自偵部門分別行使，交叉重疊，分散了監(jiān)察力量。黨的十九大報告提出“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調(diào)查手段”的目標。可見，監(jiān)察體制改革是黨反腐倡廉思想的貫徹，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要之舉。

二是對中國歷史上的監(jiān)察制度的借鑒。我國監(jiān)察體制改革就是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒。中國古代的監(jiān)察制度源于古代政治制度治官的思想，治官為維護和鞏固國家政權統(tǒng)治發(fā)揮了重要作用。為治官而察官的制度則為督促和實現(xiàn)廉政勤政發(fā)揮積極作用。從春秋戰(zhàn)國時期專設御史，糾彈官邪、督勵官吏，到唐朝頒布《監(jiān)察六法》激濁揚清，兩千多年的察官制度發(fā)展源遠流長，為監(jiān)察機構設置的制度化提供了豐富的經(jīng)驗。中國古代的監(jiān)察制度為當今國家監(jiān)察體制改革提供了本土資源，對當下國家監(jiān)察體制改革提供重要史鑒價值。

健全完善監(jiān)察權與檢察權之間的配合制約

在明確檢察機關是我國法律監(jiān)督機關的同時，也要看到《憲法》的表述：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”，即必須妥當處理好監(jiān)察權和檢察法律監(jiān)督權的關系。

首先，從法律監(jiān)督本身的內(nèi)容看，《憲法》賦予檢察機關法律監(jiān)督職權，即賦予它對行政執(zhí)法部門、司法機關以及偵查人員、檢察人員、審判人員、執(zhí)行人員貫徹執(zhí)行法律的情況進行監(jiān)督。法律監(jiān)督本身的范圍是相當廣泛的，不局限于訴訟活動，這是法律監(jiān)督的應有之意。因此，從這個角度看，檢察機關的法律監(jiān)督同樣可以對監(jiān)察機關執(zhí)行法律的情況進行監(jiān)督。檢察機關行使法律監(jiān)督職能主要是通過訴訟監(jiān)督和訴訟外監(jiān)督的方式，前者針對三大訴訟活動監(jiān)督，后者針對行政執(zhí)法活動監(jiān)督。《監(jiān)察法》明確指出監(jiān)察程序并非刑事訴訟程序，監(jiān)察立案不是刑事立案，監(jiān)察的調(diào)查權不是刑事偵查權，監(jiān)察過程的留置不是刑事強制措施，這樣一來，勢必造成監(jiān)察程序規(guī)避了檢察機關的訴訟監(jiān)督。

其次，從《憲法》和《監(jiān)察法》的表述看，監(jiān)察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件過程中，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門“互相配合、互相制約”。“互相配合”強調(diào)在正確履行各自職責的基礎上，互相支持，而非各行其是、互不通氣，甚至互相扯皮、互相掣肘，從而保障刑事訴訟活動的順利進行。“互相制約”強調(diào)通過程序上的牽制，防止和及時糾正錯誤，以保證案件質(zhì)量，正確運用法律懲罰犯罪。例如，檢察院對監(jiān)察委移送審查起訴的案件可以依據(jù)《刑事訴訟法》第171條的規(guī)定，對調(diào)查活動是否合法進行查明;決定是否排除非法證據(jù)，最終決定是否提起公訴;監(jiān)察委對檢察院不起訴決定，有權向上一級檢察機關提請復議。這些都具有互相制約的特征。互相配合體現(xiàn)在，檢察院對監(jiān)察委移送審查起訴的案件應當接受。

在推進國家監(jiān)察體制改革過程中，理順監(jiān)察權與檢察法律監(jiān)督權之間的關系，是完善監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重要制度問題。

再次，監(jiān)察體制改革以來，檢察院自偵權轉(zhuǎn)隸后僅保留了部分偵查權，即《刑事訴訟法》第19條規(guī)定。這里可能涉及的罪名，除了該條款列舉的三項罪名之外，其實還應當包括審判階段、監(jiān)管執(zhí)行過程中可能涉及的罪名。“司法人員”指的是偵查、檢察、審判、監(jiān)督職責的工作人員。立法之所以采用“可以”而非“應當”，不排除監(jiān)察委直接調(diào)查的可能。因此，從刑事訴訟法規(guī)定看，監(jiān)察委的調(diào)查活動并未納入檢察院自偵權的調(diào)整對象。解決的辦法，一是將監(jiān)察委調(diào)查過程發(fā)生的侮辱、虐待、暴力取證等行為構成犯罪的，納入監(jiān)察委員會自我監(jiān)督、調(diào)查、處置的軌道;二是將這部分違法犯罪行為納入檢察院偵查的范圍。從權力制約的角度看，這兩種方案均有利于檢察權和監(jiān)察權之間的權力制衡。

明確審查起訴對調(diào)查行為的合法性審查

《刑事訴訟法》第171條規(guī)定檢察機關對移送審查起訴的案件必須查明的內(nèi)容，其中第五項即“偵查活動是否合法”。既然調(diào)查活動有別于偵查活動，檢察機關在審查起訴環(huán)節(jié)無法對監(jiān)察調(diào)查活動是否合法進行審查。但《刑事訴訟法》第170條又規(guī)定“人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關規(guī)定進行審查。”那么到底檢察機關能否對監(jiān)察機關的調(diào)查活動進行審查呢？對此必須先分析審查起訴的理論依據(jù)。審查起訴的法理依據(jù)應該包括三個方面：

其一，審查起訴是檢察機關行使公訴權的基本前提。檢察機關公訴權的行使離不開審查起訴階段的準備活動。在審查起訴階段，檢察機關通過對偵查機關移送的證據(jù)材料進行審查，實現(xiàn)公訴的準備工作，為庭審辯論做好安排。可見，檢察機關對監(jiān)察委員會移送的案件從調(diào)查活動是否合法進行審查起訴，才能保障后續(xù)庭審指控犯罪的工作質(zhì)量。

其二，審查起訴是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的實現(xiàn)途徑。我國憲法規(guī)定檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，這表明法律監(jiān)督職能是憲法賦予檢察機關的一項重大職權。在刑事訴訟中檢察機關的法律監(jiān)督主要表現(xiàn)為對偵查、檢察、審判、執(zhí)行的監(jiān)督，偵查監(jiān)督主要通過偵查立案、取證行為和有關刑事強制措施的適用進行監(jiān)督。雖然調(diào)查的性質(zhì)有別于偵查，但調(diào)查和偵查的任務皆為收集證據(jù)、查明案情。因此檢察院對調(diào)查活動合法性進行審查當無異議。

其三，審查起訴是分工負責、互相配合、互相制約原則的具體表現(xiàn)。這項原則是我國憲法規(guī)定的基本原則。審查起訴是連接偵查、審判的程序紐帶，對前一道程序進行質(zhì)量把關和監(jiān)督制約，從而監(jiān)督促進偵查取證程序的合法性，以防止將偵查取得的非法證據(jù)帶入審判。監(jiān)察調(diào)查同樣必須遵循審判階段的要求，監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致。監(jiān)察法也注意到對調(diào)查活動的合法性監(jiān)督的重要性。

因此，檢察院對于監(jiān)察委移送審查起訴的案件，《刑事訴訟法》第170條規(guī)定的“依照本法和監(jiān)察法的有關規(guī)定進行審查”，應當解釋為包括依據(jù)第171條的規(guī)定，對調(diào)查活動是否合法進行審查。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com