我國體育社會組織治理制度改革的學理分析與實踐探討

張小航

黨的十八大以來，國家高度重視社會建設，明確提出創新社會治理，改革社會組織管理制度。以體育社會組織為例，廣東、上海、江浙等一些先行先試地區積極探索體育社團與行政部門脫鉤，體育社會組織直接登記，通過政府購買公共體育服務轉移職能等。近十年間，這些制度創新逐漸推廣，其改革的決心與力度都是空前的。管理制度改革有助于體育社會組織的繁榮，滿足公眾多樣化的公共體育服務訴求。但是在社會急劇轉型與制度快速更新的雙重效應下，無論是政府機構還是社會組織管理者所面臨的都是全新的局面以及由此引發的新問題。對于體育社會組織來說，脫離了政府的供養與管控，需要獨立在市場競爭中生存，否則將處于“僵尸組織”的尷尬境地。組織內部治理結構和治理能力的缺失導致面臨被警告甚至注銷的風險。對于政府機構來說，受官僚科層思維影響，僅遵照上級部門的要求執行改革任務，對改革的內涵與趨勢不明晰，面臨偏離正確改革方向的風險。改革既是機遇亦是挑戰，需要在理論上溯本清源，厘清社會治理背景下體育社會組織管理制度改革的要義，才能在改革過程中化解風險保持正確方向。體育社會組織治理制度涉及多元參與主體的權力與資源配置，是一項復雜的社會事務。學界不乏對相關問題的研究，但研究視角和維度較為單一、扁平。因此，本研究試圖通過對研究資料進行全面及時梳理的基礎上，較系統地分析體育社會組織治理制度的學理邏輯與現實指向，為政社雙方共同開展社會治理活動提供理論支撐。

1 體育社會組織治理制度的含義

制度，在日常表達中通常指書面的規定，包括法律法規、各級組織機構的規定等。但在當代社會科學話語系統中，制度的概念更加寬泛，斯坦福大學社會學教授周雪光將制度定義為：“制度通常指穩定重復的、有意義的符號或行為規范，包括正式組織、規章制度、規范、期待、社會結構等”[1]。借鑒社會科學中的制度含義，本研究中的制度不僅局限于成文的政策法規，還包括非正式規則以及相關的組織結構等。治理制度與管理制度兩字之別，體現出理念的差異。相對于治理，“管理”具有管制、統治的傾向，計劃經濟時代以來政府與體育社會組織之間一直是“管控-依附”的關系。治理概念源自上世紀80 年代，由西方國家為應對“公共管理危機”提出。治理，本質上是一種方法論，可以應用到各個實踐領域，強調多元治理主體在相互信任的基礎上構建合作關系，通過一系列制度安排和結構設計實現共同目標。與政府統治相比，治理的內涵更加豐富，它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制[2]。作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，黨的十八屆三中全會首次正式提出“社會治理”的概念，強調為了維護最廣大人民根本利益，增強社會發展活力，提高社會治理水平，意味著由“社會管理”向“社會治理”轉變。

因此，在治理語境和社會科學話語體系下，體育社會組織治理制度可以概括為：影響體育社會組織參與治理相關社會事務的組織結構以及穩定的秩序和行為規范。可以從兩個維度進一步理解其含義。首先，從體育社會組織參與治理的過程維度來講，治理制度構建應當貫穿于治理主體的形成、治理過程的準入、治理權力的運行、治理行為的監督四個環節。其次，從制度概念的社會科學涵義維度來講，完善的治理制度應該包括獨立的治理組織和治理結構，良好的政社合作關系，完備的法律規章和非正式規范。總之，體育社會組織治理制度應當有利于政社雙方建立合作關系，并為實現公共體育訴求的共同目標而行動。

2 我國體育社會組織治理制度演進的理論邏輯

瑞典學者埃里克·希森（ERIK HISING）認為，從政府統治到合作治理是一個連續譜，需要經歷逐步發展完善的過程，一端是強大政府下的統治，另一端則是公民社會成熟后的社會自主治理[3]。作為連續譜中的重要元素，我國體育社會組織治理制度處于不斷演進發展中。

在我國政社關系演變歷程中，體育社會組織在很長時間內都扮演著政府機構的附屬角色，這種角色在政府控制社會的特定時期有其合理性，但是隨著社會與經濟的變遷，管制——依附模式下的制度弊端表現愈發明顯，無法滿足國民日益增長的美好生活訴求和建設體育強國的國家戰略。以下將從三個視角剖析改革體育社會組織治理制度的內在邏輯（見圖1）。

圖1 體育社會組織治理制度演進理論邏輯Figure1 Theoretical Logic of Evolution of Sports Social Organization Governance System

2.1 公共體育服務供需視角：政府包辦式供給無法滿足公眾多樣化需求

計劃經濟時代，受經濟基礎和政治環境影響，群眾體育屬于純“福利性”事業，通過單位制和人民公社制的形式由政府統一規劃，統一管理，完全由國家包辦。隨著市場經濟體制的確立并不斷完善，短短三十年內人均收入、城鎮化進程、消費結構都發生了翻天覆地的變化。從需求角度來看，經濟基礎的改善促使國民生活方式轉變，對體育的認識已經不再局限于功能主義下的強身健體，開始有時間、有能力、有意識地尋求多元化體育訴求和多樣化運動方式。從供給角度來看，盡管政府向社會讓渡了部分空間，但總體上仍然扮演公共體育服務供給主體的角色，包攬“管”和“辦”的職能。這種面面俱到的政府供給模式必然會與公眾日益增長的需求之間形成矛盾，進而引發對政府“合法性”的質疑。因此，從供需矛盾視角來看，急需改革體育社會組織管理制度，讓社會力量有能力、有機會承擔起公共體育服務供給的責任。

2.2 公民社會發展視角：以管制為主導的社會組織管理制度無法適應結社需求

計劃經濟時代，國家全面控制社會事務，一些所謂社會組織也只是以國家控制和聯系社會的角色存在。自改革開放和經濟體制轉軌以來，我國處于從農業社會到工業社會再到現代社會的轉型中。轉型過程中有兩個重要特征：一方面，城市化是工業化和市場化的伴生產物，是當下處于社會轉型期的中國經歷的最為重要的變化。城市化的轉變導致原有的單位社會逐漸瓦解，取而代之的是以社區為基本社會單元。另一方面，社會管理模式由集權式的社會統治向多元主體共建共治的社會治理轉變。社會單元的變化和政府控制的削弱迎合了公民結社的需求，為公民社會的發展提供了空間，因此在國家與私人層面之間自發地形成各種社會組織，例如大量的草根社區體育組織，社區體育服務機構等。因此，從公民社會視角來看，社會組織的發展是社會轉型的必然趨勢，舊體制下以管制為主導的社會組織管理制度已經無法適應新的時代需求。

2.3 屬性與功能視角：原有管理模式下體育社會組織屬性和功能無法得到體現

著名非營利組織學者萊斯特·薩拉蒙曾經對非營利組織的本質屬性進行過界定，認為具有組織性、非營利性、非政府性、自治性、志愿性的組織就是非營利組織[4]。這五方面特性涵蓋了包括體育社會組織在內的所有社會組織的共同屬性，是社會組織區別于政府、企業的本質屬性。此外，體育社會組織由于附加了體育的特性，還具有以“身體活動”為中心，具有較強的專業性，依賴場地、器材以及專業人才，離不開參與和體驗等特征。

“服務”與“表達”是薩拉蒙提出的兩個基本的非營利組織功能分類標準[4]。所謂“服務”是指社會組織的“公益”或“共益”性服務，“表達”是指社會組織同時提供了交流、訴求、倡導的平臺。清華大學NGO研究所所長王名教授借助薩拉蒙的分析，對社會組織的基本功能概括為五個方面：動員和整合各種社會資源的功能，提供各種社會服務及一定的公共服務的功能，建構和增值社會資本的功能，推進公民參與和社會治理的功能，表達公民訴求、維護公民權益并進行政策倡導的功能。

體育社會組織可以通過多種渠道籌集社會資金，吸引具有共同志向的熱心人士參與開展活動。在對廣東省惠州市調研過程中，惠州市登山戶外運動協會在每年組織的徒步、騎行、野外生存培訓等各項大型活動中都充分動員發揮志愿者的作用，既降低了活動成本，又取得了非常好的社會效益。

各類公益性和互益性體育社會組織面向公眾提供多樣性的社會服務。比較典型的是面向社區的公益類青少年體育俱樂部等社會服務機構，盡管會收取部分服務費用，但由于其非營利的本質屬性，將收入結余通過舉辦免費公益體育活動等形式反哺社會。以下為浙江嘉興輔成青少年體育俱樂部管理人員的經驗分享：我們通過總工會、共青團、團市委、殘聯，以及民政部門，做大型的公益活動。比如公益足球嘉年華，邀請了外來民工子弟的孩子300人，弱勢群體公殘人員的孩子100人，福利院100人，我們用俱樂部最優質的教練給他們做培訓，每人發一個足球，一套服裝。投入肯定很大，但產生的社會效應更大，民政部門和宣傳部門對青少年體育俱樂部的價值給予了充分的肯定，俱樂部為自己贏得了社會效應。

哈佛大學教授帕特南將社會資本定義為：“是指社會組織的特征，諸如信任、規范，以及網絡，它們能夠通過促進合作來提高社會的效率”[5]。社會資本中的核心元素是信任、規范的互惠互利和公民參與網絡，這些元素相互滲透、互為基礎并得到支持和強化。不管是公益類還是互益類社會組織，都是基于人們對一定的價值認同、集體共識、社會信任的基礎上而組成社會共同體。如果說社會組織對各種資源的整合視為“投入”的話，那么社會組織的“產出”不僅僅是服務，還在更大范圍內建構和擴大社會資本。由于體育本身所具有的教育功能，使得體育類社會組織在積累社會資本方面具有天然的優勢。我國全民健身理念逐漸深入人心，各種體育社會組織的作用功不可沒，尤其是在城鄉基層社區中大量存在的“草根”體育社會組織。這類組織規模小，數量巨大，日常活動多，他們倡導平等、共享、互助的參與奉獻精神，對形成全民健身氛圍具有重要的意義。

社會組織是社會個體間關系的一種體現，當這種關系在良性發展過程中被無限放大之后，有利于形成和諧的社會。體育社會組織由于其具有的特殊功能，通過各種身體活動，搭建了溝通、理解、對話的橋梁，既愉悅身心又有助于化解各種利益沖突與矛盾，是社會穩定的“減壓閥”。社會組織的生成來自于社會需要，立足于社會服務，其非政府性、非營利性恰恰可以彌補政府與企業存在的不足，三個主體間的資源互補與良性合作可以推動社會治理與公共服務質量的提高。

綜上，社會組織治理制度涉及政府、社會組織、公眾等多方利益，反映出的是復雜的社會治理問題。從公共體育服務供需，公民社會發展以及體育社會組織發揮屬性與功能三個視角下分析，以管控為主的管理制度都面臨挑戰，改革制度性缺失或制度不足勢在必行，也是推進建設社會治理體系和治理能力現代化的重要內容。

3 我國體育社會組織治理制度演進的現實指向

社會組織是我國特有的表述，過去稱為“民間組織”，名稱表述反映出社會在很長時間內將社會組織視為“非法的”、“非正式的”治理主體。改革開放初期，國家對社會組織的管理是較為零散混亂的，并沒有統一的制度安排。受到20 世紀80 年代末政治波動的影響，國家兩次對社會團體進行清理整頓，并相繼頒布了三類社會組織的管理條例，通過明確的雙重登記管理制度強化對社會組織的管理。這種主要基于政治考量和行政管制的制度構建，隨著社會組織的發展，其弊端也日益顯露，成為延續至今束縛我國社會組織發展的主要制度障礙[6]。

完善的治理制度應當具備獨立的治理主體結構，良好的合作關系，科學有效的行為規范。西方國家是在已經具備較為成熟的公民社會體系基礎上開展社會治理，而我國首先需要解決治理主體發展不足的問題，這是當前現實下影響我國體育社會組織參與治理的瓶頸。發展不足一方面體現為體育社會組織數量不足，只有大量多樣化的體育社會組織才能滿足社會轉型下的多元需求。另一方面體現為體育社會組織的內涵發展不足，包括法律地位的確定性，治理權力運行不夠順暢，內部治理能力不足等，發展不足在以下參與治理環節中有所體現（見圖2）。

圖2 體育社會組織發展不足的表現環節Figure2 Performance of Underdevelopment of Sports Social Organizations

體育社會組織治理主體的形成。長期以來，我國政府與社會組織之間屬于“強政府、弱社會”的關系。管制——依附模式下，政府控制著登記管理、人員編制、內部管理、經費來源等諸多重要內容，體育社會組織只能依附于政府生存，甚至兩者之間“同質化”。大多數體育社會組織不具備獨立的法人主體地位和自治能力，更無從談起獨立地參與社會治理。而且，由于政府與社會組織攪在一起，常常會導致滋生腐敗的現象。因此，改革體育社會組織治理制度，促進其發展，首要任務就是賦予其獨立的主體地位。

參與治理合法資格的取得。社會組織“雙重登記管理”制度對體育社會組織合法資格的取得設置了嚴格的準入條件，雖然在一定程度上有利于政府對于體育社會組織的監管，降低管理風險，但卻嚴重限制了組織的發展，而且會導致一些無法取得審批的組織游離于合法性之外，更是加大了行為失范的風險。

治理權力的運行。體育社會組織取得參與社會治理的合法資格意味著在法律層面具備了“合法性”，但仍然面臨“行政合法性”與“社會合法性”的挑戰。行政合法性是一種形式合法性，其基礎是官僚體制的程序和慣例[7]。只有政府部門通過一定的程序將原來“包攬”的職能轉移至體育社會組織，才能獲得參與社會治理的行政合法性。社會合法性是指體育社會組織在參與社會治理的過程中要得到當地社會環境的認可。一個體育社會組織如果得不到一定社會范圍的承認，就沒有資源開展活動，甚至連注冊需要的基本資金都無以籌措[7]。因此，體育社會組織需要一定的平臺獲取治理的權力以及相應的合法性。

治理過程的規范性及其監督。依據我國《民法總則》規定，取得合法資格的體育社會組織屬于非營利性法人，應當制訂章程并設立權力機構與執行機構。體育社會組織參與社會治理旨在以共益或共益為目的，秉持自身組織價值的基礎上開展社會活動，提供社會服務，滿足公眾多樣化體育訴求。但是現實中必須承認體育社會組織存在內部治理混亂、約束與監督不健全、財產不清晰等問題，導致組織功能異化，甚至被清理整頓。

“管制——依附”式管理體制下的體育社會組織多數為政府主導成立，成為政府部門的延伸，甚至與政府機構“同質化”。這種模式下的體育社會組織必然會喪失社會組織本應具有的非政府性、自治性等本質屬性。倘若體育社會組織無法保證其合法化與實體化的身份，只是作為政府機構的嵌齒，便無從談起在社會治理中發揮其應有的功能。

2016年8月30日，民政部民間組織管理局正式更名為社會組織管理局。雖然名稱上只是兩字之差，但反映出國家和社會對于社會組織的態度已經開始轉變。十八屆三中全會提出對四類社會組織進行直接登記的社會組織管理體制創新，目的在于激發社會組織的活力，肩負起公共服務的歷史使命。作為社會組織的重要組成部分，各類體育社會團體、體育類社會服務機構與體育行政部門之間的關系也由“管制——依附”向“合作——獨立”轉變，“同質化”模式逐步瓦解。政府部門必須轉變理念和策略，以制度創新面對新時代的要求。

4 我國體育社會組織治理制度改革探索

十八大以來，國家高度重視創新社會治理，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，并對創新社會治理體制提出了具體要求，要改進社會治理方式，激發社會組織活力。十九大報告中進一步提出，要加強社會治理制度建設，打造共建共治共享的社會治理格局。作為社會治理創新的重要內容，各級政府和體育行政部門依照總要求針對體育社會組織管理制度進行了大量的改革創新，旨在改善政社關系，培育和發展體育社會組織，引導它們有序開展活動。

4.1 治理主體的形成：通過政社分開賦予體育社會組織獨立性

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，對政社分開的具體任務、措施、時限以及相關配套政策進行了明確，提出在機構、職能、資產財務、人員管理、黨建外事五方面的分離與規范，正式拉開了政社分開的大幕。

在國家級層面，民政部與國家發展改革委聯合推動，分別于2015 年11 月和2016 年6 月確定兩批共計292 家全國性行業協會商會脫鉤試點單位。其中歸口國家體育總局業務主管的全國性體育社會組織共有19家（見表1）。

表1 歸口國家體育總局業務主管的全國性體育社會組織“脫鉤”試點名單Table1 the List of"Decoupling"Pilot National Sports Social Organizations under the State General Administration of Sports

相比于全國層面的改革，一些經濟發達地區早在2010年前后就開始積極響應國家的導向，例如廣東、北京、上海、江蘇、廈門、寧波等地大膽探索創新社會組織管理體制，付諸針對性的改革行動。改革過程中，由于地域的差異，有些地方進行得比較徹底，步子邁得比較大，也有一些地方屬于漸進式的較溫和型改革。經過幾年的改革實踐，地方政府為國家進一步規范社會組織管理體制和制訂政策提供了寶貴的借鑒，甚至在某種程度上地方的改革實踐促進或“倒逼”了國家層面政策的加快出臺。

筆者多次赴廣東省內調研，以廣東為例做簡要介紹。2012年4月，中共廣東省委、廣東省政府聯合印發《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》[8]，該方案中關于“政社分開”的要求非常徹底，可以歸結為“五自四無”。五自：自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務；四五：無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職。

經過近幾年的改革，廣東省內很多市、縣區級的單項體育協會都與原體育主管部門“脫鉤”。但是，在調研過程中，筆者也發現廣東省級的一些單項體育協會仍然沒有完全實現“脫鉤”，落實“脫鉤”工作也存在一定觀念和行動上的阻力。2016年7月，廣東省依照中辦、國辦于2015年印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》精神，以機構、職能、資產財務、人員管理、黨建外事五方面的分離與規范為任務依據，確定了100家省級行業協會商會“脫鉤”試點，脫鉤任務要求限期于2016年10月30日之前完成，其中體育類有2家。2016年8月筆者赴廣東省體育局調研座談，參會人員包括省體育局群體處領導以及廣東省老年人體育協會主要負責人（該協會為脫鉤試點之一）。座談過程中，明顯覺察到來自協會的脫鉤阻力。以下為部分座談內容。

協會負責人：實際已經進行過3次脫鉤工作了，分別是2006年、2014年、2016年，2014年之后就已經沒有行政人員在里面任職了。但是在經費方面還是脫離不了的，還是要靠省體育局。目前要求在10月30日之前全部分離，包括人員、經費、場所，還有黨組織。我認為對我們協會來說是不太適合的。我們的現狀是人員不固定，都是退休老同志，很少有年輕人聘用過來。主要因為收入太少，年輕人不愿意來，只能讓退休老同志來發揮余熱。像我們省里協會還好一些，每月大概有2 000 元左右的補助，下面縣里最多也就1 000左右，所以主要憑熱情。今年就要采取招投標的方式，如果招不到這300 萬，我們就沒錢了。我們協會不可能到社會上去收費的，讓老年人交錢來參加活動那是不可能的。我們沒有場館，很多條件限制了我們的“分離”。所以，我們希望是“依附”，國家既然有這個要求的話，我們希望是“半分離”，行政機構可以分離，但是經費和監管不能分離。

在Simulink仿真環境下，實現了對閉環系統軌跡追蹤器的建模仿真，并給定外部輸入的參考軌跡Xd如圖8。

盡管不同地區之間、不同組織之間，在“脫鉤”進程上會有所差異，但很顯然“政社分開”已經是國家非常明確的改革方向，具有明顯的“自上而下”推動的特點。總體看，一些市、縣、區級社會組織已經逐步實現“脫鉤”，但省級和國家級的社會組織的還有待進一步深化。這也充分證明政社分開既要敢于突破，同時又要穩健實施。早在2014 年國家體育總局就出臺了《以運動項目管理中心和單項體育協會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》，強調以足球和賽車作為奧運和非奧運項目的先行試點，推動34 個體育協會分與國家體育總局脫鉤。社會組織與政府“脫鉤”之后，雙方各司其職，社會組織將會逐步回歸其自愿和自治的本質屬性，而政府將會減少對其進行行政干預，社會組織的活力得到釋放。

4.2 參與治理合法資格的取得：通過直接登記賦予體育社會組織取得參與社會治理合法資格的包容性

十八大之后，國家在社會組織的登記管理制度上不斷釋放出“寬松”的信號。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》與十八屆三中全會《決定》都明確提出：重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。對于四類組織直接登記的創新，對于社會組織發展來說是一項具有重要意義的里程碑式改革，充分顯示了國家對于社會建設的重視程度和治理理念的更新。

我國地方省市自2012 年相繼開始制訂關于社會組織直接登記的管理制度。通過表2可以發現，深圳市在2008年就已經開始探索社會組織直接登記制度，作為改革開放以來第一個經濟特區和計劃單列市，深圳市又一次成為改革浪潮的浪尖。深圳市社會組織直接由民政部門登記的管理體制，成為第五屆中國地方政府創新獎的30個入圍項目之一。

表2 地方政府關于社會組織直接登記的有關文件Table2 Documents on Direct Registration of Social Organizations of Local Government

一些地區專門出臺了針對體育類社會組織的直接登記管理辦法，如《安徽省體育類民辦非企業單位直接登記管理暫行辦法》、《天津市民政局、天津市體育局關于體育類社會組織登記工作有關問題的通知》。從各地出臺的文件來看，上海、江蘇、廣東、河南、廣西等地區明確將體育類社會組織定位于“公益慈善類”。

公眾不斷增加的體育需求與政策上的“松綁”極大地促進了體育社會組織的壯大。以較早開始實行直接登記的廣東省為例，廣東社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位，取消“雙重管理”，申請成立社會組織由民政部門直接審查登記。同時在社會組織中引入競爭機制，積極推行“一業多會”。“十二五”期間，體育社會組織數量呈井噴式增長。全省法人類體育社會組織數量由“十一五”末期1 374 個增至2 938 個，增幅達113.8%，平均每萬人擁有0.28 個；縣（區）體育總會數量由63 個增至72 個，增長率為14.3%[9]。1 148 個鄉鎮和436 個街道都成立有1 個以上的體育組織；農村（社區）全民健身晨晚練點近4萬個，健身氣功練習站440 個；國家級青少年體育俱樂部216個、國家級社區體育健身俱樂部14 個、全國青少年戶外體育活動營地4 個。全省每年組織舉辦各類體育活動與競賽達5 500次以上，其中有90%以上的賽事都由體育社會組織主辦或承辦[10]。

4.3 治理權力的運行：通過政府購買服務賦予體育社會組織參與社會治理的權力與資源

社會組織的發展離不開政府的扶持，尤其是在我國社會組織剛剛起步的階段。從世界范圍內來看，即使發達國家的社會組織相對成熟，政府仍然把對社會組織的扶持作為一項重要職能。我國社會組織的發展壯大需要時間和過程，既需要國家在政策上予以解凍，更需要在資源分配上予以傾斜。筆者在對廈門市體育局訪談時，有關領導同樣表達了相同的感受：

我們群眾體育部門在組織活動時最先想到的是協會，可是不能平時什么扶持都沒有，讓它自生自滅，只有需要工作的時候才想起協會。所以，平時就要扶持，扶持不是讓它靠著你，是要把它養大，讓它在社會上去立足。社會組織要發展，特別是在初期，孩子養大了你才可以把他放出去。

2013 年9 月26 日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務做出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。2014年11月25日，財政部、民政部聯合下發《財政部、民政部關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》，文件中指出：現階段由于社會組織能力不足而導致影響承接政府購買公共服務工作的開展，將提升社會組織公共服務能力作為開展政府購買服務的基礎性工作，支持和引導社會組織健康有序發展，充分發揮社會組織在承接政府購買服務中的主體作用[11]。2015年5月11日，由文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局聯合制訂的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》經國務院同意并發布，該文件中提出了政府向社會力量購買公共體育服務的指導性目錄（見表3）。

國家層面的高度重視和推動為各級地方政府向社會力量購買服務明確了方向，很多省市自治區也相繼制訂本區域內的購買服務指導意見（見表4）。

就政府選擇承接主體來說，只有具備一定條件或者達到一定標準的社會組織才被納入政府購買服務的承接主體目錄中。以政府向體育社會組織購買服務為例，筆者走訪調研了解，有兩種基本的形式：一種是帶有扶持性的購買。即面向本級行政區內新注冊登記的體育社會組織，這些體育社團或者服務機構剛成立，不完全具備承接政府服務的能力。政府通過給予一定的扶持金，并要求完成一定的績效，來達到扶持體育社會組織發展的目的。另外一種形式，則是政府發布項目信息，比如舉辦比賽、培訓等，制訂詳細的項目實施標準和經費標準，公開選擇最優的合作伙伴，政府與體育社會組織合作提供最優的公共體育服務。

表3 政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄Table3 Catalogue for Government to Purchase public cultural service from social forces

盡管政府購買服務的資金還不能完全滿足社會組織的發展需要，但確實可以使社會組織在市場競爭日益激烈的環境中先生存下來。隨著國家對于政府向社會組織購買服務扶持力度不斷加大，扶持金也會不斷增加，社會組織的政府來源資金將會更加有保障。通過政府購買服務，體育社會組織不僅獲得了資金支持，更重要的是被賦予合法參與社會治理的權力，逐步承擔起治理的職能。

4.4 參與治理的監督：引導建立法人治理結構，確保體育社會組織參與社會治理的規范性

創新社會治理體系沒有現成的模板，很多情況下對于政府來說是“摸著石頭過河”。“政社分開”和“直接登記”對于我國政府和社會組織來說都是突破性的變革。尤其是在一些先行試點地區，由于改革的步子邁得比較大，不可避免地出現了一些問題，最突出的表現是社會組織內部治理不規范。筆者在廣東省體育局座談時，一位負責社會體育的管理人員透露：目前有很多社會組織發展不規范、比較亂，政府放開不插手后，出現很多管理問題。特別是一些存在利益爭奪的組織內部，常會出現拉幫結派的情況。協會沒有形成成熟的民主決策制度，投票選舉混亂。某些協會會長就是企業老板，表面是非營利公益組織，實際性質很難說。所以，現在體育社會組織仍然存在混亂狀態，應該是一個慢慢成熟的過程。

表4 部分地方政府發布的向社會力量購買服務指導意見Table4 Guidance Issued by Local Governments on Purchasing Services from Social Forces

廣東省的社會組織改革屬于比較早，力度也比較大，這里出現的問題在其它地區改革過程中也極有可能存在。國家正是意識到社會組織改革實踐中出現的“失范”問題，開始逐漸加強規范管理。2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中，則做出了“穩妥開展脫鉤試點，穩妥推進直接登記，對已經成立的科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，本著審慎推進、穩步過渡的原則，通過試點逐步按照對直接登記社會組織的管理方式進行管理。[13]”的指示。《意見》中對于允許直接登記的社會組織類別進行了具體的規定，而在在直接登記以外的社會組織則仍然執行“雙重管理”體制。可見，雖然社會組織的直接登記制度日趨明朗，但未來或將與雙重管理并存。

強調社會組織健康有序發展不僅體現在登記制度的“收緊”，更重要的是對社會組織的自身建設、資金監管以及社會活動提出更多規范化要求。規范社會組織自身建設主要包括：健全法人治理結構，如會員代表大會、理事會、監事會、民主管理、民主決策等制度的制訂與規范；社會組織黨建工作和黨的領導作用的發揮；社會組織誠信與社會責任的建設。規范社會組織資金監管涉及民政、財政、稅務、審計、金融等多個部門，主要規范社會組織財政資金使用是否符合會計制度和票據管理制度，收支是否符合社會組織非營利性，非營利性收入稅收優惠和營利性收入納稅，以及防范和打擊洗錢和恐怖融資等。規范社會組織活動主要包括業務活動開展與對外交往。活動開展要具有一定的專業性與規范性，比如體育社會組織開展高危項目的活動必須要取得相應許可。對外交往則主要涉及社會組織與境外組織的交流以及境外資金的捐贈等。

針對體育社會內部治理能力不足，一些地方建立了人力資源扶持制度。一是管理技能和專業業務能力的培訓。有條件的地方會創建社會組織孵化基地幫助社會組織快速提高，各地民政部門和體育行政部門通常也會定期開展一些社會組織管理人員的培訓。例如國家體育總局每年會定期對國家級青少年體育俱樂部開展各項業務培訓。2016年11月，筆者列席參加了上海市體育局青少年體育管理中心針對上海本市非星級青少年體育俱樂部的培訓，培訓專家包括來自上海市社團管理局、上海市委黨校、會計師事務所、優秀青少年體育俱樂部等不同領域的專家。上海市青少年體育管理中心的“為俱樂部服務意識”也贏得了俱樂部對政府的信任與合作。二是保障工作人員薪酬。筆者在調研過程中也發現，很多地方社會組織工作人員的薪酬水平僅僅與當地最低生活保障水平持平或略高。為此，2016年6月14日，民政部專門發布《民政部關于加強和改進社會組織薪酬管理的指導意見》，引導社會組織合理確定從業人員薪酬水平，改進薪酬管理，及時足額兌現薪酬，建立健全薪酬水平正常增長機制。并要求各級登記管理機關將社會組織薪酬管理列入日常管理的重要日程。

目前，社會組織的檢查與評估主要由民政部門負責，社會組織以報告的形式定期向民政部門匯報。伴隨社會組織規模的壯大，僅靠民政部門并不能對社會組織進行很好地監督。因此，《意見》中也提出鼓勵支持新聞媒體、社會公眾對社會組織進行監督。廣泛的監督一定是建立在完善的信息公開制度基礎上的，所以現行的社會組織年檢制度將會逐步被年報制度所替代，讓社會組織接受來自政府、公眾和第三方機構的監督。

5 結 語

改革開放40 年來，各項改革不斷深化，政府、市場、社會的邊界逐步清晰。在政社關系重構的大背景下，通過政社分開、直接登記、政府購買服務以及規范建設等一系列的治理制度，體育社會組織進入發展的黃金時期。我國體育行政部門與各類體育社會組織間的“同質化”模型正在逐步解體，向“法人化”“實體化”邁進，其基于“服務”與“表達”的屬性與功能在不同領域內得以體現，正在向其本質屬性轉移。

屬性與功能的回歸促使體育社會組織成為政府、市場之外的第三方重要力量，同時也為政社雙方提出了更高的管理要求。作為政府方，應當要轉變長期以來形成的“強勢政府”行為方式，做到“既簡政又放權”，深刻認識體育社會組織的重要功能，激勵、包容與約束并舉，形成政府與體育社會組織之間的平等依賴關系。作為社會組織方，既要抓住政府職能轉移的機遇，積極承接政府購買服務項目，又要保持清醒，政府資源固然重要，但更需要通過加強自身造血的能力來提高綜合實力，付諸科學的管理與經營，形成自身品牌。雙方應當秉持合作與共同發展的理念，在合作中支持，合作中管理，合作中規范。