消費稅作為地方主體稅種的合理性分析

任嘉鑫/文

對于消費稅是否可以作為地方主體稅種的主張有贊成也有反對，尹音頻（2014）指出，消費稅的調控功能由于收入功能，劃入地方稅體系使得地方政府忽視調控功能，片面追求收入的增長，造成地方惡性競爭加劇，秩序混亂，由中央管理更能滿足全社會福利的最大化。朱青（2014）認為雖然消費稅在生產、批發、零售環節征收，但生產環節征收的稅收收入占總消費稅稅收收入比重較大，若劃為地方管理，會影響資源配置效率。楊偉華等（2015）認為消費稅稅源分配不均勻，不滿足地方主體稅種的要求。我國稅源在東部比較豐富，中部西部地區比較缺乏，分布不均勻使各地獲得的消費稅收入差異較大，會加大不同地區的收入差距，因此不適合作為地方主體稅種。

賈康（2014）指出，“營改增”后，營業稅的取消使地方主體稅種缺失。短期從數量上來看，國內消費稅是最適合替代營業稅的稅種，也符合地方主體稅種的受益原則。高培勇（2016）指出消費稅應該劃入地方稅體系，為適應分稅制框架下中央政府與地方政府間收支格局重新分配，利益劃分的財政體制改革，需要對消費稅的征收環節進行調整，將征收環節后移，改為在批發、零售環節征稅。楊志勇（2013）指出，將現有消費稅的生產環節與批發、零售環節分離，生產環節的稅收收入按比例在中央政府與地方政府間進行分配；批發、零售環節的劃為地方財政收入。劉建徽等（2014）從稅負轉嫁方面分析消費稅，作為間接稅，其最終負擔者是消費者，地域特征明顯，適合作為地方稅種。

一、地方主體稅種的特點

地方稅種通常具有稅基的地域特色、收入的受益性及征管便利性三個特點。所謂的稅基具有明顯的地域特色是指地方稅種的課稅對象及課稅范圍相對固定在某一區域內，不隨納稅人的流動而流動。所謂收入具有受益性是指納稅人繳納多少稅收便享受多大的公共產品與服務，二者是對稱的。地方政府本區域內籌集財政收入用于公共產品和服務的支出需求，其征稅對象的受益程度與地方政府提供公共產品和服務的水平與質量高度相關，納稅人享受公共產品和服務的質量好壞與其承擔稅負成正比，承擔的稅負重，享受的公共產品和服務的水平高，質量好；承擔的稅負輕，享受的公共產品和服務的水平低，質量相對較次。征管的便利性一方面體現為地方政府及其職能部門易于接觸地方稅源信息，方便管理，另一方面體現為相對于中央管理具有較低的征收成本，符合最小征收費的原則。

作為地方的主體稅種，除了滿足基本的三個特點外，還應滿足兩個特點：一是稅基廣、規模大；二是稅基流動性差。稅基廣是指某一稅種稅源多、征收范圍廣，才能保證地方政府財政收入的充足。稅基流動性差，相對較穩定是指稅基不會存在地區性流動問題。流動性大的稅源容易造成地方財力水平差距擴大，當地方政府擁有一定的稅收自主權且要素在充分流動的情況下，地方政府往往采用稅收優惠政策參與競爭。具體體現為各地方政府會過分考慮稅率的高低而忽視經濟效率，通過稅收政策競爭吸引稅源從高稅負地區流向低稅負地區，破壞正常的經濟秩序，造成資源配置效率的低下，因此為避免地區間惡性競爭，保障經濟效率與秩序，選擇流動性弱的稅種作為地方主體稅種。

二、消費稅作為地方主體稅種的合理分析

（一）消費稅作為地方主體稅種的可行性分析

消費稅具有稅權劃分比較容易、稅源充裕、調節效果顯著的優點，使其作為地方主體稅種具有一定的可行性。

1.稅權劃分比較容易避免地區間因為稅收征管產生矛盾與問題，使稅收征管更有效率。居民的消費行為具有較強的區域特征，按“消費地”原則進行劃分使得稅權劃分也相對較為容易。不同地區不同級次政府都擁有自己本地區或本級的消費稅收入，而不會出現消費稅劃分不清楚，不同地區消費稅收入有交叉等現象。消費稅的屬地原則為不同地區稅權的劃分提供依據，將其劃分為地方稅后，各地方政府在劃分管轄范圍內進行征收管理，不會影響到其他地區，有效解決不同地區間因稅權劃分不明確造成稅收收入不平衡的問題。

2.稅源相對充裕，分布均勻使得各地消費稅稅收收入比較充足，地區間稅收收入差距縮小。從全國范圍來看，商品和勞務的消費分布較為均勻，各地區都有，使得各地區都可以征收到一定規模的消費稅收入，保證各自管轄地區擁有稅源。

3.消費稅的功能首要是體現“收入再分配”的調控作用，不僅對消費行為進行調節，還要對居民得收入分配進行調節，縮小居民之間收入差距。增值稅在生產、批發、零售等環節征收，而消費稅只在特定的環節征收，增值稅凸顯稅收中性的原則，消費稅體現調節功能。各地區可根據本區實際情況選擇適合本地征稅對象的商品或勞務，賦予地方政府適當的征稅權。

（二）消費稅作為地方主體稅種的具體分析

消費稅稅源豐富，稅目齊全，是僅次于增值稅、企業所得稅的大稅種。我國目前經濟平穩增長以及居民收入水平不斷提高，刺激了人們的消費欲望，也擴大了對消費稅征收的規模。2012—2016年消費稅收入占全國稅收稅收收入比重在15%左右，若將其全部歸為地方收入對中央收入的影響較小；根據國內學者的研究，將資源稅、房產稅作為地方主體稅種的參考，從數量上看，資源稅收入為營業稅收入的5%左右；房產稅收入2012—2015年占營業稅收入大約為10%，在2016年這一比例增加到20%左右；消費稅收入占營業收入的比例達50%以上，一定程度可以彌補了營業稅的取消對地方稅收的影響，雖然不能替代營業稅的主體地位，但由于兩稅稅收返還的存在使得與營業稅稅收收入的差距在縮小，而且消費稅收入逐年增加也使得缺口不斷縮小。

從性質上看，每個稅種都有自己的職能定位，消費稅的首要職能是矯正負的外部性，其次是收入功能。由中央管理可以考慮整個社會福利的最大化。如果由地方進行管理，迫于地方財政收入的壓力，很可能弱化矯正的職能，強化收入職能；更為重要的一點是現有的消費稅制度規定征收環節大部分在生產環節，各個地區之間資源稟賦不同。如果劃分為地方稅種，容易使地方政府過度依賴某應稅消費品的生產，如煙、酒、成品油等。地方政府為了提高地方稅收收入，會爭相發展涉稅消費品的生產，利用稅收政策、公共支出等手段相互吸引稅源，久而久造成區域間惡性競爭，損害產業發展效率，使市場上資源配置效率下降，引起地區財力的不平衡。但消費活動具有區域性和受益性較強的特點，零售環節的金銀珀鉆以及卷煙批發環節加征的稅收具有明顯區域性，受益范圍局限于某個區域。由于我國地區間經濟發展水平存在差距以及不同地區居民收入水平和人均消費水平存在較大差異，使得消費稅的稅基確定比較困難與復雜。而地方政府較中央政府擁有公開、透明、及時的信息優勢，更易于地方征收管理。長期看，零售環節的稅收收入規模與本區域居民消費水平直接相關，地方政府要想增加當地稅收收入，必然需要加大在居民消費領域、服務業等方面的投資，從而優化地方經濟結構調整。按照宏觀經濟學理論公式：Y=C+I+G+NX，國民收入由消費、投資、政府購買和外貿凈額組成，地方政府通過加大居民消費水平，使得消費C增加，最終轉變我國經濟依靠出口和投資兩輛馬車拉動增長的局面，轉為依賴消費推動經濟發展。

（三）對特定應稅消費品的分析

煙酒屬于對人身體有危害的商品，占據了消費稅一大部分，政府對其征收高稅，本意為減輕消費者的消費，改善人們的健康狀況。但事實上，對煙酒的消費并沒有減少，反而刺激了人們對煙酒的購買欲望。因為從經濟學角度看，煙酒消費品基于自身的產品屬性，可替代品較少，消費者的需求基本是無彈性或者是弱彈性的，它們不屬于正常品，而是屬于吉芬商品。

圖1 煙酒消費品供給曲線變動圖

圖1、圖2中橫軸Q表示需求，縱軸P表示價格，d為商品的需求曲線，s為商品的供給曲線。煙酒這種商品的需求曲線對價格不敏感，如圖1，假如政府征收t單位的稅收，會使生產者生產成本增加，供給量減少。供給曲線由s左移到s’，與d曲線的交點由P0提高到P1，增加的部分反映稅收t的變化。由Q0減少為Q1，消費者需求不會下降很多，但價格卻增加很多。因此，對煙酒這種商品不應該在供給曲線上下功夫，而應該轉向需求曲線。如圖2，加大對青少年的宣傳教育，減少煙酒的消費人群，使得需求曲線d下移到d’，與供給曲線s的交點由Q0減少到Q1，消費者需求大大減少，而商品價格提高的不多，比征稅情形下更有效率。

圖2 煙酒消費品需求曲線變動圖

對于高檔手表、豪華游艇、高爾夫球等具有炫耀性成分的商品，具有凡勃侖（制度經濟學派代表人）物品特點，其需求曲線與基礎經濟學理論中的右下方傾斜相反，炫耀性商品的需求曲線向右上方傾斜，隨著價格的提高，需求也在不斷增加。這也從側面說明了政府最初出于抑制奢侈的目的對高檔商品征收高稅率的稅收并沒有達到抑制奢侈的目的。

對于小汽車，稅法規定按排量大小設置不同檔次的稅率是不合理的。隨著經濟的高速發展，人均收入水平得到很大提高，交通運輸條件也得到很大改善，在現代社會中，汽車已然不是原先個別家庭的交通運輸工具，而成為家家戶戶的必需品，起到代步的作用，因此應該逐步取消征收小汽車的消費稅，以降低家庭對生活必需品的成本費用支出。

三、消費稅作為地方主體稅種的階段選擇

第一階段：擴大消費稅的征收范圍。目前我國消費稅稅目有煙、酒、高檔化妝品、金銀琥珀、高爾夫及其球具、高檔手表等15類，大致可以分為吉芬性商品、負外部性、具有收入分配效應三種類型。根據分析，吉芬商品卷煙、酒類價格越高，需求反而增加，征稅刺激了人們的購買欲望，并沒有起到讓人們減少對身體有害商品的購買需求。現階段居民可支配收入較高，消費需求結構由原來以生活必需品為主轉變為精神需求為主，食品支出占比逐漸下降，對文化娛樂的精神需求上升，刺激了第三產業的發展，產品路線也越發趨近高端系列路線。高檔箱包、高端定制禮服、伴手禮品、藝術收藏品、豪華機車等奢侈品在生活中出現的次數愈發多了，真正起到收入再分配效應的應稅消費品范圍過于狹窄，因此應該擴大消費稅的征稅范圍，將現有的高端奢侈品產品劃入納稅范圍。

第二階段：納稅環節后移，將部分應稅消費品的征稅收入納入地方政府。對于機動車的征收，由于其購買地、登記信息地更接近地方政府，由地方政府進行管理更為有效，可以有效地控制機動車的稅源。金銀珀鉆等首飾在零售環節對這幾種征收消費稅，由于這些貴重產品的再加工環節相對較多而且實體店銷售比較少，在零售環節進行一次課征，有效保障了稅源又便于監督管理。與我國財政轉移支付制度相關的成品油消費稅費改革，由中央對地方政府按照將近8∶5的比例進行稅收返還，組成地方政府稅收收入的一個重要組成部分。這部分收入對中央來說比重較少，劃入地方政府對中央政府影響不大。因此，可以將其劃入地方稅收收入，提高地方可支配收入，同時可以充分發揮消費稅的調節作用體現消費稅的征稅意圖。

四、完善地方稅體系的配套措施

（一）正確處理政府與市場的關系

市場具有自發性、盲目性、信息不對稱等缺陷，如果由市場自發的處理政府事務，由于資本跨區域的流動性較強，市場的監管能力就會不足。但若全由政府處理，難免會出現政府監管不到位、缺位、越位等現象。因此要正確處理好政府與市場的關系，對于市場資源配置效率比較高的領域，要發揮市場的積極性，政府做好監督者的職責。

（二）合理劃分財權、財力、事權、支出責任

首先要理順這四者的關系，財權是財政權利，各國都一樣，不管集權制還是分權制，財權均歸中央政府；財力是指可支配的收入，既包括地方政府自有的財政收入，也包括中央對其稅收返還與轉移支付額；事權是指政府事務的歸屬權利；支出責任是指實際承擔的責任。根據事權確定不同級次的支出責任，使得事權與支出責任相適應，改善目前財力集中于中央政府，支出責任過渡由地方政府承擔的現狀。

（三）提高地方政府可支配收入

在完善消費稅的過程中，更要側重于盡可能提高地方政府的可支配收入，以彌補支出責任過渡下放，財政收入不足造成的缺口問題。增值稅的發展要適應稅收體制的變化，道道課征的增值稅雖然對稅收中性原則作用的發揮起到重要作用，但批發、零售環節征收的收入占一定的比重。由于地區間競爭的壓力，為爭奪稅源，各地地方政府采用更有誘惑力的稅收優惠政策以吸引外部稅源的流入，長此以往，造成市場要素流動過快，資源配置效率低下，地區間惡性競爭嚴重，因此應該將這部分稅收收入劃入地方政府。對于資源稅的發展在資源依賴型城市相對比較重要，如山西，資源稅在整個稅收結構中占很大一部分，要擴大資源稅的征稅范圍，考慮資源的使用效率。

五、結語

本文從“營改增”的背景出發，分析營業稅的缺失對地方產生的影響。進而對消費稅的特性、功能、數量等方面進行分析，考慮其作為地方主體稅種的合理性。通過對消費稅征稅環節與征稅范圍的調整，使其劃入地方稅收收入，完善地方稅體系。